<<
>>

Понятие, сущность бюрократии и её роль в выполнении функций государства

Как уже отмечалось, отличительным признаком государственного аппарата является то, что в его составе работают специалисты на профессиональной основе. Их обычно называют государственными служащими, чиновниками, управленцами, или бюрократией.

Понятие «бюрократия» происходит от франц. слова «бюро», что означает письменный стол. Поэтому слово «бюро­кратия» можно перевести как власть письменного стола.

Термин «бюрократия» введен в научный оборот в середине XVIII в. француз­ским экономистом Винсентом де Гурней (1712—1759). Он употреблял его для обозначения способа осуществления государственной власти с помощью

оплачиваемых чиновников. С течением времени этот термин менял свое со­держание и смысл. Тем не менее, теория бюрократии становится централь­ной в классических доктринах государственного управления.

Чаще всего теория бюрократии сводится к трем основным типам:

1) Макса Вебера, или теория рациональной бюрократии; 2) марксистской; 3) восточной (имперской, азиатской, китайской).

Наибольшую разработку получила веберовская теория, которая составила фундамент современной практики государственного управления во многих западных странах.

Основные положения этой теории состоят в следующем:

1) бюрократы являются профессиональными управленцами, без которых не может существовать ни одно общество в государственно организованной форме. Это слой профессионально подготовленных людей, назначение кото­рых — компетентное управление государственными делами. Они представ­ляют собой абсолютно необходимую часть государственного аппарата, и хо­тя сами не создают никаких материальных ценностей, тем не менее, выпол­няют социально полезные функции;

2) бюрократическая организация — рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в обществе и характери­зуется ведением дел компетентными и бесстрастными исполнителями в пол­ном соответствии с законом;

3) упорядоченность делопроизводства, т е.

наличие обязательных регламен­тированных процедур, соблюдение которых строго необходимо для каждого чиновника и отступление от которых расценивается как должностной про­ступок;

4) иерархическая организация, основанная на строго установленной долж­ностной субординации;

5) внутриорганизационная деятельность, осуществляемая в форме письмен­ных документов, которые подлежат длительному хранению;

6) все чиновники должны быть хорошими специалистами в сфере не только собственных обязанностей, но и норм права;

7) свобода от субъективных влияний при принятии решений, т.е. обезличен­ность функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных ис­полнителей.

Эти идеи развивал аналогичным образом американский Президент В. Виль­сон, который в своем труде «Изучение бюрократии» (1887) исходил из сле­дующих посылок:

наличие единого управляющего центра в любой системе правления; отделение управления от политики, что делает бюрократию свободной от по­литических пристрастий;

профессионализм служащих; организационная иерархия.

В. Вильсон, как и М. Вебер, считал, что бюрократическая организация пред­ставляет собой самую совершенную в техническом отношении организаци­онную форму управления.

В дальнейшем в западных странах теория М. Вебера модернизировалась, со­вершенствовалась, обогащалась новыми идеями и конструкциями, особенно в американской школе административного права. Поэтому некоторые отече­ственные ученые, например проф. А. В. Оболонский, называют не три теории бюрократии, а четыре, относя к четвертой так называемую реалистическую теорию бюрократии (Г. Саймон, Э. Фромм, В. Остром).

Но современные теории бюрократии исходят в основном из веберовской концепции, дополнив ее, во-первых, необходимостью учета субъективного фактора, который в принципе М. Вебер отрицал (речь идет о человеческой стороне организации управления, об учете социально-психологических ас­пектов поведения управленцев. Вебер же считал, что они должны быть бес­пристрастны); во-вторых, идеей самоуправления, т.е.

участия населения в управлении обществом.

Для марксистской концепции теории бюрократии характерно отрицание цен­ности и социальной полезности бюрократии как системы управления. В марксистской литературе бюрократия предстает как абсолютное зло, как яв­ление, чуждое трудящимся и непригодное для социалистического государ­ства. Таким образом, марксистское учение, по существу, отождествляет бю­рократию и бюрократизм. К. Маркс исходил из того, что бюрократические отношения порождаются взаимосвязью частной собственности с выполнени­ем государственных функций, отсюда реализация частных интересов в каче­стве всеобщих. По мнению К. Маркса, для бюрократии характерен уход от общения с людьми, изучения действительности в сферу бумаготворчества, следовательно, общение бюрократа с внешним миром происходит посред­ством различного рода формальных предписаний и инструкций.

В. И. Ленин, опираясь на марксистскую теорию, выступал за искоренение буржуазного бюрократизма. Он был против использования профессиональ­ных управленцев в советском государственном аппарате. Отсюда его знаме­нитый тезис: «Каждая кухарка может управлять государством». Поэтому первое, что сделали большевики, придя к власти, изгнали «спецов» из мини­стерств и других органов государственного аппарата, а вместо них поставили преданных делу социализма комиссаров, которые, не обладая навыками управления, действовали методами приказа, команды, принуждения. Отсюда превращение советской управленческой системы в командно - административную.

Имперская модель теории бюрократии наиболее полно воплотилась в азиат­ских странах, поэтому ее принято называть восточной. А поскольку ее клас­сическим примером служит китайская система бюрократии, то ее иногда именуют и китайской.

Основные принципы имперской модели сводятся к следующему. Как извест­но, в древнем и средневековом Китае не существовало частной собственно­сти в европейском смысле. Император являлся единственным собственником всех земель страны. Подданные считались членами одной большой семьи во

главе с императором.

Чиновники выступали управителями императорской собственности, поэтому их главное назначение состояло в обеспечении вла­сти императора, а не в служении обществу. Отсюда при занятии должности проверялась готовность претендента поддерживать стабильность власти им­ператора. Китайские чиновники не имели возможности осознать себя в каче­стве самостоятельной политической силы и не превратились в привилегиро­ванный чиновничье-административный слой, а оставались лакеями импера­тора.

Проф. А. В. Оболонский выделяет следующий механизм подчинения китай­ских чиновников власти императора: отсутствие у них узкой специализации, поэтому всегда одного можно было заменить другим; избыток претендентов на чиновничьи должности; финансовая зависимость от императорского жа­лованья; ограниченность перспектив служебной карьеры (на одной и той же должности можно было оставаться всю жизнь); тщательный контроль за чи­новниками посредством секретной службы; отсутствие гарантий от произ­вольных увольнений и перемещений; жесткие меры против личных связей чиновников, например, запрещались браки с женщинами из местного населе­ния или приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией данно­го чиновника.

Китайская система оказалась очень живучей и просуществовала более двух тысячелетий.

Другие восточные деспотии уступали Китаю по уровню организованности системы управления. Восточная система управления не была публичной службой, поскольку все чиновничество работало на обеспечение нужд цен­тральной власти, а не служило обществу.

Следует различать бюрократию и бюрократизм. Последний порожден нега­тивными чертами бюрократической организации, которые состоят в следую­щем:

1) отрыв аппарата управления от общества, в результате чего исполнительная власть становится фактически независимой и безответственной;

2) чиновники превращаются в самостоятельную силу, которая стремится подчинить правила управления собственному сохранению и использует свое положение для распоряжения общественными делами;

3) чиновник не может быть абсолютно беспристрастным при выполнении управленческих полномочий (как полагал Вебер), поскольку у него есть соб­ственный интерес и он стремится навязать его обществу;

4) в бюрократической организации заложен антидемократизм, так как чинов­ник считается единственно компетентным лицом, а все другие — непрофес­сионалы, вынужденные подчиняться власти чиновника;

5) бюрократическая модель ведет к бессмысленному формализму, поскольку чиновник следит за соблюдением процедуры, хотя ее требования нередко формальны. В результате содержание управленческой деятельности подме­няется соблюдением формы;

6) расширение деятельности государственного аппарата, увеличение его шта­тов осложняют контроль над ним. Следовательно, снижается ответственность чиновников, растет их безнаказанность. Достаточно сослаться на такие фак­ты: в нынешней России общая численность работников аппарата составляет 1 млн. 130 тыс. чиновников. Для сравнения укажем, что в царской России на одну тысячу жителей приходилось до 0,3 чиновника, в СССР в 1991 г. — 4,8, а в современной России — 7,9. Таким образом, за последние десять лет аппа­рат власти вырос более чем в полтора раза;

7) желание скрыть свои дела под видом секретности и посредством закрытия каналов коммуникации. Это направлено на стремление выйти из-под кон­троля общества и обеспечить монополию власти. Отсюда бюрократизм рабо­тает на себя, вместо того чтобы работать на общество. Кроме того, чиновни­ки охраняют свои привилегии, используют свое положение в ущерб управля­емым.

В литературе называют и другие характерные черты бюрократизма, напри­мер консерватизм, безразличие к конечному результату своей деятельности.

Но перечисленные наиболее характерны и присущи любой бюрократизиро­ванной организации.

В современной России концепция организации управленческой деятельности во многом базируется на теории М. Вебера и нашла законодательное закреп­ление в Федеральном законе от 27 мая 2003 г.

«О системе государственной службы Российской Федерации». Согласно это­му Закону под государственной службой понимается профессиональная слу­жебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению ис­полнения полномочий органов Российской Федерации и её субъектов, а так­же лиц, замещающих государственные должности.

Государственная служба состоит из следующих трех видов:

а) государственной гражданской службы, т.е. службы в государственном ап­парате, которая, в свою очередь, подразделяется на федеральную государ­ственную гражданскую службу и государственную службу субъекта Федера­ции;

б) военной службы (на воинских должностях в Вооруженных Силах РФ);

в) правоохранительной службы (в органах по обеспечению безопасности, за­конности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и сво­бод человека и гражданина).

Поскольку военная и правоохранительная служба составляют специфические виды государственной службы, остановимся на государственной граждан­ской службе. Она регулируется специальным Федеральным законом от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федера­ции» и регулирует отношения, связанные с поступлением на государствен­ную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения государственного служащего.

Законом установлены следующие принципы гражданской службы:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения незави­симо от пола, расы, национальности, происхождения, места жительства, от­ношения к религии и других обстоятельств, не связанных с профессиональ­ными и деловыми качествами;

4) профессионализм и компетентность служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность служащих от неправомерного вмешательства в их профес­сиональную и служебную деятельность.

Законом предусмотрены следующие условия для поступления на государ­ственную гражданскую службу в нашей стране: наличие российского граж­данства, дееспособность, возраст — от 18 лет, владение государственным языком Российской Федерации — русским, а также соответствующие квали­фикационные требования. Последние включают требования к уровню про­фессионального образования, стажу (опыту) работы по специальности, про­фессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения долж­ностных обязанностей. Установлены определенные ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Они состоят в следующем:

1) нельзя заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагоги­ческой, научной и иной творческой;

2) нельзя состоять депутатом законодательного (представительного) органа или органа местного самоуправления;

3) государственный служащий не вправе заниматься предпринимательской деятельностью;

4) нельзя участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации;

5) не допускается использование в неслужебных целях средств материально­технического и иного обеспечения, т.е. нельзя использовать в личных целях государственное имущество или служебную информацию;

6) нельзя получать гонорары за публикации и выступления в качестве госу­дарственного служащего;

7) запрещается получать от физических и юридических лиц подарки, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей;

8) не допускается участие в забастовках;

9) запрещается выезжать в служебные командировки за границу за счет фи­зических и юридических лиц;

10) государственный служащий обязан ежегодно представлять в налоговые органы сведения о полученных доходах и имуществе, принадлежащем на праве собственности;

11) обязан хранить государственную и служебную тайну, в том числе и после выхода на пенсию, и др.

Вместе с тем Законом предусмотрены некоторые льготы государственным служащим, квалификации государственных должностей, дисциплинарные взыскания, основания для увольнения и т.д. Предельный возраст для госу­дарственной службы установлен в 65 лет, а для руководителей высшей кате­гории — 70 лет.

Специальное внимание в Законе уделено случаям получения государствен­ным служащим неправомерного приказа или распоряжения.

Таким образом, организация управления в Российском государстве вполне соответствует западным эталонам и теоретическим концепциям.

<< | >>
Источник: Морозова Л.А.. Теория государства и права: учебник. - М.: Норма,2018. - 464 с.. 2018

Еще по теме Понятие, сущность бюрократии и её роль в выполнении функций государства:

  1. 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг
  2. 2.16 Сопоставление новых аппроксимирующих функций со степенной функцией вида (2.29)
  3. § 1. Сущность прав граждан
  4. 1.Сущность административного процесса
  5. § 2. Сущность производства в суде надзорной инстанции
  6. Глава I. Правовая сущность и значение производства в суде надзорной инстанции
  7. Иванова А.А.. Теория государства и права: учеб. пособие. Ижевск,2012. 300 с., 2012
  8. 1. Содержание (функции) государственного управления
  9. Функции и система персональных финансов[36]
  10. Морозова Л.А.. Теория государства и права: учебник. - М.: Норма,2018. - 464 с., 2018
  11. 2.15 Выбор аппроксимирующей функции для пластинок с жестко защемленным и шарнирно опертым контуром