§ 3. Субъекты, обеспечивающие реализацию прав граждан
Реализация прав граждан немыслима без деятельности специально предусмотренных действующим законодательством субъектов соответствующих административно-правовых отношений. В условиях построения правового государства в Российской Федерации названная деятельность приобретает важное значение.
Как неоднократно отмечалось в предыдущих разделах настоящей главы, человек, его права являются высшей ценностью государства, а их защита является обязанностью российского государства. Следовательно, деятельность субъектов по защите прав граждан при наложении административных наказаний характеризуется государственной составляющей. Совокупность данных субъектов образует систему правозащитных органов административной юрисдикции. В начале данного раздела диссертации представляется необходимым рассмотреть краткую правовую характеристику данной системы. Предварительное изучение специальной юридической литературы не вселяет должного оптимизма по причине широкого разнообразия авторских позиций среди специалистов в данной отрасли российской правовой системы. Перед изучением существующих точек зрения по данному вопросу необходимо, по нашему мнению, обратиться к характеристике, данной ей В. В. Денисенко, считающего, что можно со всей определенностью констатировать динамичность этой системы, развитие которой обусловлено подвижностью административно-правовых отношений, а также отражает смену приоритетов в правовом регулировании административной ответственности27.Развитие административно-правовых отношений в современной российской действительности можно характеризовать определенной непоследовательностью. Данное обстоятельство неоднократно становилось
27 См.: Денисенко В. В. Системный анализ административно-деликтных отношений: Монография. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2001.
52 объектом научных сомнений и исследований. В основе неоднозначного
понимания учеными рассматриваемого обстоятельства лежит, по нашему мнению, отсутствие четко выверенной позиции по данному вопросу прежде всего на законодательном уровне. Глава 25 КоАП России называется «Участники производства по делам об административных правонарушениях, их права и обязанности». Анализ содержания указанной главы вызывает некоторое удивление и непонимание - в главе отсутствует статья, посвященная должностным лицам органов административной юрисдикции, правомочным составлять и рассматривать дела об административных правонарушениях, то есть те стадии процесса, где наиболее вероятно нарушение прав граждан. Представляется, что этим нарушена логическая целостность ранее указанного раздела Кодекса. «Правовой статус ряда субъектов рассматривается изолированно от статуса других участников производства по делам об административных правонарушениях. Между тем, - отмечается в юридической литературе, — административно-юрисдикционный процесс - это «улица с двухсторонним движением», где права и обязанности одной стороны корреспондируются соответственно обязанностям и правам другой стороны... Ситуацию, когда каждая из сторон тех или иных правоотношений знает лишь свои права и обязанности и не знает или не хочет знать права и обязанности другой, можно сравнить с диалогом двух людей, говорящих на разных языках и тщетно пытающихся понять друг друга без помощи переводчика» . Глубоко ошибочной видится позиция законодателя, разместившего правовую регламентацию статуса участников производства по делам об административных правонарушениях в разных главах, -вопросы административно-правового статуса должностных лиц, правомочных составлять и рассматривать материалы дел, выделены в самостоятельную главу 23 «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», размещен-
28 См.: Денисенко В.
53 ную к тому же в самостоятельном разделе КоАП России. Не способствует
также логической последовательности основополагающего законодательного акта выделение в отдельную главу должностных лиц, обладающих правом составления протокола об административном правонарушении. А ведь именно, они являются одной из сторон административно-правовых отношений, при развитии которых могут быть нарушены права и законные интересы привлекаемых к административной ответственности граждан.
В этой связи отдельного разговора заслуживает вопрос о сложившейся в Российской Федерации системе субъектов, призванных обеспечить защиту прав граждан. Предварительное изучение имеющейся специальной литературы по рассматриваемой проблеме не способствует оптимизму. Во-первых, таких работ недопустимо мало, а во-вторых, среди их авторов отсутствует единство подхода к основаниям и видам классификации этих субъектов.
По нашему мнению, систему субъектов, обеспечивающих защиту прав граждан при наложении административных наказаний, составляют прокурор, защитник и представитель, судья (мировой судья), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.
Рассмотрим административно-правовой статус перечисленных субъектов и их роль в защите прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности граждан.
Прокурор
Главенствующее положение по защите прав привлекаемых к административной ответственности граждан занимает прокурор. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях придает данному субъекту исключительно важное значение. «То обстоятельство, что прокурор, как правило, непосредственно не вмешивается в исполнительно-распорядительную деятельность с целью устранения нарушения закона, вовсе не препятствует наделению его полномочиями властного характе-
54
pa... Возможность властного веления прокурора часто является необходимым условием эффективности прокурорского надзора.
Однако власть (и немалая) должна предоставляться прокурору исключительно в целях осуществления надзора за законностью и ни для чего иного»29.Участвующий в производстве по делам об административных правонарушениях прокурор в целях защиты прав и законных интересов граждан в пределах своих полномочий в соответствии ст. 25.11 КоАП России вправе:
1) возбуждать производство по делу об административном право нарушении;
2) участвовать в рассмотрении дела об административном правона рушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возни кающим во время рассмотрения дела;
3) приносить протест на постановление по делу об административ ном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия в случаях наруше ния прав и законных интересов привлекаемых к ответственности лиц.
В данном случае следует отметить, что перечисленные правомочия прокурора в силу публичного характера прокурорского надзора являются одновременно и его обязанностями. Орган административной юрисдикции обязан известить прокурора о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.
В условиях построения правового государства представляется необходимым обратиться к имеющимся в специальной литературе точкам зрения о роли и месте прокурора по защите прав граждан. Например, В. Рохлин и А. Стуканов предлагают значительно повысить статус прокуро-
29 Более подр. см.: Мельников Н. В. Прокурорский надзор — самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. № 5.
55 pa. «Анализируя важность и объем прокурорской деятельности по надзору
>М за соблюдением законности в сфере административных правонарушений,
что надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции должен быть признан самостоятельным направлением прокурорской деятельности, которая регламентировалась бы специальным приказом Генерального прокурора РФ. Руководство этим направлением должно осуществлять самостоятельное структурное подразделение Генеральной прокуратуры РФ при наличии соответствующих структурных подразделений в прокуратурах субъектов Российской Федерации»30.
Защитник и представитель
Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ^ может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потер-
певшему - представитель.
В качестве защитника или представителя к участию допускается адвокат или иное лицо. Административно-правовой статус адвоката находится в цент ре всеобщего внимания при решении вопроса о привлечении граждан к административной ответственности.
Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным юридической консультацией. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом. Процессуальная деятельность адвоката имеет ряд специфических особенностей, которыми не обладают иные субъекты данного процесса. Он в соответствии с действующим законодательством в интересах защищаемых граждан имеет право на адвокатскую тайну, его нельзя опросить в качестве свидетеля по вопросам, ставшим известными ему в связи с исполнением адвокатских полномочий. Привлекаемое к админист-
С. 34-41.
56 ративной ответственности лицо может вести с адвокатом любые разгово-
ры, советоваться по вопросам выбора приемов и приемлемых способов своей защиты, не боясь публичной огласки содержания данных общений.
В связи с реформированием российской правовой системы, усилением защиты прав и законных интересов человека и гражданина следует остановиться на некоторых правовых проблемах участия в привлечении граждан к административной ответственности адвоката, правозащитная роль которого в последнее время существенно повышена. Возрождение интереса к адвокатской деятельности объясняется все возрастающей демократизацией общественных процессов, повышением требований к эффективности рассматриваемой правозащитной деятельности. В последние годы количество фактов участия адвоката в производстве по делам об административных правонарушениях имеет тенденцию к росту, что свидетель- ствует о положительных результатах проводимой в стране реформы судебной системы. По данным Министерства юстиции Российской Федерации, например, в 2002 г. адвокатами в стране исполнено 78027 поручений по ведению административных дел, что на 24786 поручений больше, чем в 2001 г.31. Причиной этого являются, видимо, новые повышенные требования к правоприменителям, вытекающие из норм нового КоАП.
Деятельность участвующих при наложении административных наказаний адвокатов характеризуется рядом принципов, к которым относятся:
законность;
гуманизм, защита прав человека;
добровольность вступления в адвокатуру и добровольное членство в ней;
самоуправление;
30 См.: Рохлин В., Стуканов А. Правозащитная деятельность прокурора по делам об административных правонарушениях // Законность. 2003. № 7. С. 12.
31 См.: Российская юстиция. 2003. № 6. С. 76.
57 независимость адвокатуры и недопустимость государственного и
любого другого вмешательства в ее дела;
открытость, гласность, общественный контроль за деятельностью адвокатуры;
тайна сведений, доверенных адвокату клиентами; децентрализация, исключающая вмешательство одной коллегии в дела другой32.
Анализируя сущность административно-правового статуса адвоката в административно-юрисдикционном процессе, представляется важным остановиться на некоторых положениях. Кодекс об административных правонарушениях 2001 г. имеет существенное преимущество по сравнению со своим предшественником. В соответствии с ч. 1 ст. 247 утратившего силу в настоящее время КоАП РСФСР, лицо, привлекаемое к административной ответственности, могло пользоваться помощью адвоката только при рассмотрении дела об административном правонарушении. В данном случае виделось некоторое ущемление прав и законных интересов граждан. Требования правового государства, несомненно, диктовали необходимость внесения изменений в данную правовую норму33. В третьем тысячелетии правонарушитель должен иметь реальную возможность официального приглашения адвоката для защиты своих прав с момента административного задержания и до окончания исполнения постановления о привлечении к административной ответственности. К чести законодателя, настоящая правовая несправедливость была устранена. Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административ-
32 Более подр. см., напр.: Панько Н. К. Проблемные аспекты адвокатской дея тельности в сфере судопроизводства // Правовая наука и реформа юридического обра зования: Сборник научных трудов. Выпуск 14: Актуальные проблемы современного российского права. Воронеж: Издательство Воронежского государственного универси тета, 2002. С. 109.
33 См., напр.: Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в сфере администра- тивно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. Омск: Омский ЮИ МВД России, 1996. С. 35 — 38; Дугенец А. С. Некоторые проблемы участия адвоката в адми нистративно-юрисдикционном процессе // Адвокатская практика. 2002. № 1. С. 18 - 19.
58 ном правонарушении с момента составления протокола о нем. В случае
административного задержания физического лица в связи с административным правонарушением защитник допускается с момента административного задержания. Защитник и представитель вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами.
В то же время нельзя обойти вниманием организационный вопрос: а как быть правонарушителю, к которому в соответствии со ст. 27.3, а также ч. 2 и 3 ст. 27.5 КоАП России применено административное задержание некоторых категорий правонарушителей. А именно: лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, об административных правонарушениях, совершенных во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств административного правонарушения, а также в случаях, когда совершение проступка влечет в качестве одной из мер наказания административный арест, могут быть задержаны на срок не более 48 часов.
В данной ситуации решение вопроса о приглашении адвоката для получения квалифицированной правовой помощи при наложении административного наказания становится весьма проблематичным. Следует иметь в виду, что приглашение адвоката потребует определенного времени, необходимого для посещения юридической консультации или адвокатской конторы, ознакомления предполагаемого адвоката с материалами дела. В случаях же вышеуказанного административного задержания, в уело-
59
виях лишения фактической возможности свободного перемещения привлекаемого к административной ответственности лица, решение вопроса о приглашении адвоката видится маловероятным. Обращает внимание, что изложенная проблема имеет давнюю историю, она обсуждалась еще при вступлении в силу Основ Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.
В целях разрешения настоящей правовой проблемы заслуживает поддержки соответствующее требованиям правового государства предложение М. Я. Масленникова о том, что рассмотрение дела об административном правонарушении может быть отложено в связи с заявленным ходатайством об участии в рассмотрении дела адвоката. Необоснованный отказ в удовлетворении такого ходатайства следовало бы признать существенным нарушением закона, влекущим отмену постановления по делу34. Более того, разрешение данной правовой проблемы можно найти в ряде постановлений Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в своем Постановлении от 27 июня 2000 г. Конституционный Суд отметил, что «по буквальному смыслу положений, закрепленных в ст. 2, 45 и 48 Конституции Российской Федерации, право на получение юридической помощи адвоката гарантируется каждому лицу независимо от его формального процессуального статуса, в том числе от признания задержанным и подозреваемым, если уполномоченными органами власти в отношении этого лица предприняты меры, которыми реально ограничиваются свобода и личная неприкосновенность, включая свободу перемещения, — удержание официальными властями, принудительный привод или доставление... содержание в изоляции без каких-либо контактов, а также какие-
34 См.: Масленников М. Я. Применение административных взысканий: Учебное пособие. Калинин, 1986. С. 54; Он же. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 83.
60
либо иные действия, существенно ограничивающие свободу и личную неприкосновенность»35.
Этому же вопросу посвящено Постановление Конституционного Суда РФ от 25 октября 2001 г.36. В нем однозначно указано, что согласно ч. 2 ст. 48 Конституции Российской Федерации каждый задержанный имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента задержания. Данное право служит гарантией осуществления задержанными других предоставленных Конституцией прав - на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48), на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), на судебную защиту (ст. 46), на разбирательство дела судом на основе состязательности и равноправия сторон (ч. 3 ст. 123). Предусмотренные же ч. 4 ст. 29.6 КоАП России минимально короткие сроки рассмотрения некоторых категорий дел об административных правонарушениях («...в день получения протокола...») лишают лицо, привлекаемое к ответственности, возможности реализации указанных конституционных прав.
«Основные права и свободы человека и гражданина, к каковым по своему существу относится право пользоваться помощью адвоката (защитника), - читаем далее в Постановлении Конституционного Суда от 25 октября 2001 г., — признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение
35 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. И. Маслова» // Собрание законодательства Российской Феде рации. 2000. № 27. Ст. 2882.
36 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений, содержащихся в статьях 47 и 51 Уголовно- процессуального кодекса РСФСР и пункте 15 части второй статьи 16 Федерального за кона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступ лений», в связи с жалобами граждан А. П. Голомидова, В. Г. Кислицина и И. В. Моск- вичева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 48. Ст. 4551.
61
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием (ст. 1, 2, 17 и 18 Конституции РФ), а их признание, соблюдение и защита, в силу предписаний Конституции страны и корреспондирующих им общепризнанных принципов и норм международного права, — обязанность государства и одно из необходимых условий справедливого правосудия». В содержательной части приведенных конституционных решений указываются только правовые нормы УПК России, но не вызывает сомнения, что изложенные выводы напрямую должны быть учтены также при применении административных наказаний.
Тема участия адвоката в рассмотрении дел, к сожалению, не является простой и легко разрешимой. Как показывает изучение правоприменительной практики, его участие в производстве по делам об административных правонарушениях до настоящего времени является проблематичным, что не может не вызывать определенное беспокойство. «Многие дела откладываются из-за неявки адвокатов. В этих случаях необходимо выяснить фамилию адвоката, установить... есть ли у него согласие на участие в рассмотрении дела, не занят ли он в день слушания дела... Если будет участвовать другой защитник, необходимо заблаговременно пригласить его для ознакомления с материалами дела»37.
Заслуживающим внимания представляется также вопрос о возможной защите одним адвокатом нескольких подозреваемых в совершении административного правонарушения и проходящих по одному делу. К сожалению, в административно-правовой литературе данный вопрос практически не поднимался. Но все же, по нашему мнению, следует руководствоваться результатами правоприменительной практики в смежных отраслях права, например, в уголовном судопроизводстве. Практика участия адвокатов в уголовных процессах, мнения известных юристов в настоящее время склоняются к мысли о запрете защиты адвокатом двух обвиняемых
37 См.: Богатырев Н. Как обеспечить явку участников процесса на первое судебное заседание // Российская юстиция. 2002. № 11. С. 54.
62
по одному делу38. Не вызывает сомнения, что изложенная позиция заслуживает применения и в административно-юрисдикционном процессе. Привлекаемые к административной ответственности лица вправе избрать различные формы своей защиты, может быть, даже в ущерб «сотоварищу». В данной ситуации защищающему их адвокату крайне сложно будет на высоком уровне исполнить свой профессиональный долг перед пригласившими его гражданами — беспристрастной, полноценной защиты в этом случае не получится.
В этой связи представляется необходимым предложить ч. 2 ст. 25.5 КоАП России дополнить следующим содержанием: «Одно и то же лицо не может быть защитником или представителем двух лиц, в отношении которых ведется производство по одному делу об административном правонарушении».
В соответствии с действующим законодательством адвокат призван оказывать квалифицированную юридическую помощь участникам адми-нистративно-деликтных отношений. Но в повседневной практической деятельности, к сожалению, встречаются ситуации, заслуживающие пристального рассмотрения и исключения из правоприменительной практики. По данному вопросу уместно обратиться к результатам специальных научных исследований Ю. Гармаева, пытавшегося ответить на вопрос, как поступать в случаях, когда адвокат воздействует на подзащитного с целью дачи им заведомо ложных показаний или когда защитник полностью манипулирует показаниями клиента и тот говорит только под его диктовку, полностью отказываясь от самостоятельного волеизъявления. И тут же дает возможный ответ на этот сложнейший вопрос: по его мнению, правомерное консультирование, равно как и любое другое воздействие на подзащитного, не может ограничивать, подавлять или заменять его свободное волеизъявление. Адвокат должен обеспечить подзащитному полную сво-
38 См.: Рудацкая Е. Запретить адвокату защищать двух обвиняемых по одному делу // Российская юстиция. 2002. № 9. С. 38.
63
боду и самостоятельность в выработке поведения39. Содержательная часть
действующего законодательства предоставляет привлекаемому к административной ответственности лицу самостоятельно избирать любую форму своей защиты, в том числе и путем выдвижения своих версий, далеко не всегда соответствующих истине. Думается, что адвокат должен объяснить при этом своему подзащитному необходимость соблюдения общечеловеческих, нравственных правил поведения, но, как отмечалось ранее, он не правомочен запретить подзащитному использовать недостойные формы защиты. Более того, следует иметь в виду, что в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 6 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» адвокат не вправе занимать по делу позицию вопреки воле подзащитного, за исключением случаев, когда адвокат убежден в наличии самооговора своего подзащитного40. Приведенная выдержка из закона позволяет вести разговор, как отмечалось ранее, о возможности заявления привлекаемым к ответственности лицом любых версий в свое оправдание. Роль же адвоката при этом состоит в защите указанного лица, поддержке заявляемых версий. Буквальное толкование указанной правовой нормы свидетельствует о недопустимости только самооговора, следовательно, законодатель допускает оговор нарушителем иных лиц.
В заключительной части раздела работы, посвященного вопросу о статусе адвоката в административно-юрисдикционном процессе, представляется оправданным задаться банальным вопросом организационного характера — а как быть правоприменителю в отдаленной сельской местности в случае настойчивого заявления привлекаемого к ответственности лица о приглашении для его защиты адвоката? При этом правонарушитель может сослаться на Конституцию, КоАП, иные законы, включая нормы международного права, являющиеся в соответствии со ст. 15 Основного закона России составной частью отечественной правовой системы. Есть
39 Более подр. см.: Гармаев Ю. Адвокат не должен подстрекать своего подзащитного ко лжи // Российская юстиция. 2003. № 7. С. 61 - 62.
64 основания полагать, что далеко не во всех периферийных населенных
пунктах есть адвокатские коллегии или иные юридические структуры, призванные оказывать правовую помощь населению. В условно смоделированной ситуации правомочное должностное лицо органа административной юрисдикции оказывается перед неразрешимой проблемой неукоснительного соблюдения норм КоАП об обеспечении участия в процессе адвоката и совершения отдельных обязательных процессуальных действий, не выходя за пределы ограничительных временных процессуальных рамок.
Выход из подобных ситуаций видится, по нашему мнению, в необходимости внесения в существующие правовые нормы изменений, в первую очередь, касающихся статуса защитника в административно-юрисдикционном процессе. Значительная территориальная удаленность многих населенных пунктов от городов и районных центров позволяет вынести на обсуждение научной общественности предложение о возможности привлечения в процесс в качестве адвоката лица без обязательного в настоящее время ордера соответствующего адвокатского образования (ч. 3 ст. 25.5 КоАП России). Актуальность подчеркнутой, имеющей особую составляющую, способную повлечь серьезные правовые последствия, проблемы подтверждается тем, что она уже становилась объектом беспокойства, юридической науке известны предложения по выходу из подобного правового тупика41.
Судьи (мировые судьи)
Деятельность судей (мировых судей) по защите прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности граждан характеризуется рядом особенностей, подлежащих отдельному рассмотре-
40 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 23. Ст. 2102.
41 См., напр.: Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в сфере администра- тивно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. Омск: Омский ЮИ МВД России, 1996. С. 40.
65
нию. Во-первых, в соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации, а также ст. 1 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», из всех субъектов, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, только судьи являются представителями судебной власти, что предопределяет в конечном итоге повышенный интерес обывателя к их деятельности. Во-вторых, из всех правомочных субъектов административной юрисдикции только в судейском корпусе привлекаемые к ответственности граждане вступают в административно-правовые отношения с компетентными должностными лицами, в обязательном порядке имеющими высшее юридическое образование и стаж практической работы не менее пяти лет. Более того, высокий уровень профессиональной подготовки судей подтверждается также сдачей ими квалификационного экзамена и получением рекомендации квалификационной коллегии судей для последующей их работы по отправлению правосудия.
Думается, что особый правовой статус рассматриваемого субъекта защиты прав граждан верно отмечен в определении юрисдикционной деятельности судьи, данном Е. В. Ламановым, по мнению которого это «урегулированная нормами административно-деликтного права, обладающая особым должностным статусом и исключительной компетенцией по применению отдельных видов административных наказаний деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях, протекающая в особом процессуальном порядке и в соответствии с нормативно закрепленными принципами, принятию по ним решения, выявлению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения»42.
В настоящее время из всех субъектов, наделенных правом рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решений по
66
ним, наиболее высокий уровень авторитета присущ судьям (мировым судьям). К тому же следует отметить, что среди должностных лиц органов административной юрисдикции, правомочных применять к гражданам административные наказания, наименьшее количество ошибок допускается судьями. По данному вопросу представляется вспомнить утверждение Б. В. Российского. «Более 95% лиц, привлеченных к административной ответственности, - утверждает он, - высказываются за передачу рассмотрения дел в суды. Особенно интересно, что более 70% самих лиц, осуществляющих административно-юрисдикционную деятельность, считают необходимым передать рассмотрение дел об административных правонарушениях из внесудебных органов в суды. При этом многие должностные лица достаточно объективно оценивают низкое качество своей работы, недостоверность ее работы»43.
Обращает внимание, что предложение Б. В. Российского не является новым для российской административно-правовой науки. Например, Т. В. Палехова в целях усиления защиты привлекаемых к административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей предлагала на законодательном уровне закрепить возможность передачи в суд по инициативе подростка дела, причем на любом этапе его рассмотрения в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав44.
Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав
щ
Отдельного разговора заслуживает также вопрос об особенностях
защиты прав и законных интересов привлекаемых к административной от-
42 См.: Ламанов Е. В. Деятельность судьи районного (городского) суда в произ водстве по делам об административных правонарушениях: Монография. Воронеж: Из дательство Воронежского государственного университета, 2002. С. 69.
43 См.: Российский Б. В. Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно- практической конференции. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 147.
67 ветственности несовершеннолетних правонарушителей. Дела об админи-
ф стративных проступках подростков рассматриваются в комиссиях по де-
лам несовершеннолетних и защите их прав, являющихся основным субъектом, в установленном законом порядке правомочным рассматривать указанные категории дел. Следует отметить, что деятельность комиссий по защите прав несовершеннолетних в последние годы характеризуется рядом существенных правовых проблем.
Рассмотрим некоторые из них. В специальной юридической литературе специалистами неоднократно обращалось внимание на проблемы правозащитной деятельности органов административной юрисдикции в отношении подростков. Например, Е. Ю. Чумарова по итогам многолетних исследований рассматриваемой проблемы вынесла на обсуждение широкой научной общественности свои оценки состояния данного направления
** деятельности указанной комиссий. Исходя из нормативной регламентации
деятельности данных комиссий, считает она, комиссии должны обеспечивать функционирование единой комплексной системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определять профилактический аспект деятельности входящих в нее органов и учреждений и выполнять по отношению к ним не только контрольные, но и в определенной степени управленческие функции. Однако, объективно не располагая возможностями по реализации многоплановых задач, формально предопределяющих их организационно-управленческое положение в системе безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, комиссии фактически превратились в квазисудебные органы, деятельность которых не обеспечена ни необходимой правовой базой, ни профессиональными кадрами, способными квалифицированно рассматривать дела, что, в свою
44 См.: Палехова Т. В. Административно-правовая деятельность милиции общественной безопасности по профилактике правонарушений несовершеннолетних: Авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 1998. С. 12.
68
очередь, не позволяет признать достаточным уровень правовой защищенности несовершеннолетних перед ними43.
В этой связи заслуживает всяческой поддержки предложение Е. Ю. Чумаровой о нецелесообразности дальнейшего выполнения комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав юрисдикционной функции в прежнем объеме. В развитие своего предложения Е. Ю. Чумарова небезосновательно предлагает разделить административно-юрисдикционную функцию, выполняемую в настоящее время комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав. Часть дел необходимо отнести к компетенции мировых судей. В частности, в ведении комиссий предлагается оставить дела о правонарушениях, посягающих на права и свободы несовершеннолетних, совершенных должностными лицами субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений, родителями или иными законными представителями, а также другими лицами. Дела же о всех противоправных деяниях самих несовершеннолетних представляется необходимым отнести к подведомственности мировых судей46.
Подтверждение изложенной позиции можно найти в суждения иных административистов. Например, Ю. В. Никишаева, характеризуя административно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, очень точно замечает, что «такие процессуальные действия, как доставление, административное задержание, опрос лица, сотрудники КДН осуществлять не уполномочены. Тем самым административно-юрисдикционное производство, осуществляемое ими, возможно, будет более длительным и затяжным»47. Следовательно, вышеизложенное предло-
45 См.: Чумарова Е. Ю. Предложения по внесению изменений в законодательст во об административной ответственности несовершеннолетних // Актуальные про блемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сборник материалов междуна родной научно-практической конференции. Часть 2. Красноярск: Сибирский ЮИ МВД России, 2003. С. 33 - 34.
46 См.: Чумарова Е. Ю. Указ. раб. С. 34.
47 См.: Никишаева Ю. В. Некоторые проблемы реализации административно- процессуального законодательства в борьбе с административными правонарушениями // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Мате-
69
жение, в случае его реализации, не только усилит защиту подростков, но
значительно упростит процесс привлечения несовершеннолетних правонарушителей к административной ответственности.
Продолжая рассмотрение особенностей деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, необходимо прибегнуть к сравнительно-правовому методу исследований и сравнить их положение с аналогичными зарубежными структурами. В данном случае представляется необходимым обратиться к авторитетному мнению признанного специалиста в области ювенальной юстиции Э. Б. Мельниковой: «Если сравнивать компетенцию российских комиссий по делам несовершеннолетних с соответствующими комитетами по благополучию детей и молодежи в Скандинавских странах, а также комитетов по делам молодежи в Бельгии, то различие состоит в объеме компетенции указанных органов. Основное в скандинавских и бельгийских комитетах - охрана прав и интересов несовершеннолетних от посягательств на них, а не борьба с их правонарушениями. Так, к ведению скандинавских комитетов относятся следующие вопросы:
выявление детей, подверженных риску неблагоприятного развития;
общее наблюдение за социальным благополучием детей;
внесение предложений в коммунальный совет (местный орган власти) по вопросам благополучия детей и подростков;
постановка перед судом вопроса об опеке и попечительстве»48.
Уяснив суть профессиональной направленности деятельности скандинавских структур по работе с подростками, по-другому следует относиться к вышеуказанному предложению Е. Ю. Чумаровой о необходимости изменения общего объема юрисдикционной компетенции российских комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Следует
риалы международной научно-практической конференции. Барнаул: Барнаульский ЮИ МВД России, 2003. С. 156.
70
согласиться с ее предложениями, комиссии действительно обязаны защищать несовершеннолетних от любых противоправных действий против подрастающего поколения. А вершить правосудие в отношении их по аналогии с оправдавшим себя зарубежным опытом должны представители судебной власти, к чему и призывает Е. Ю. Чумарова.
Специфическое положение в системе субъектов административно-юрисдикционного процесса занимают административные комиссии. Данному виду субъектов в юридической литературе в разные годы уделяется должное внимание. Так, в одной из монографических работ А. П. Шергин при характеристике административных комиссий отмечает суть специфики указанного субъекта. Во-первых, они являются юрисдикционными органами межведомственной компетенции, применяющими к виновным лицам административные санкции. Комиссии осуществляют свою деятельность под непосредственным контролем соответствующих администраций. Никакой ведомственный или отраслевой орган не вправе давать обязательные указания и распоряжения административным комиссиям. Во-вторых, по мнению А. П. Шергина, деятельность административных комиссий носит коллегиальный характер, важнейшие вопросы решаются сообща, всеми участвующими в их решении лицами по большинству голосов. Отсутствие необходимого кворума при разрешении конкретных дел об административных правонарушениях препятствует признанию данного решения правомочным. Ни одно постановление по существу вопроса не может быть принято председателем комиссии по существу49.
Законные представители физического лица
Защиту прав и законных интересов совершивших проступки граждан, в отношении которого ведется производство по делу об администра-
in
Более подр. см.: Мельникова Э. Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовного права, уголовного процесса и криминологии: Учебное пособие. М.: Дело, 2000. С. 105-112.
71
тивном правонарушении, или потерпевшего, являющихся несовершеннолетними либо по своему физическому или психическому состоянию лишенных возможности самостоятельно реализовать свои права, осуществляют их законные представители - родители, усыновители, опекуны или попечители. Анализ правовых норм КоАП России свидетельствует, что в административно-юрисдикционном процессе законные представители могут выступать в интересах только двух его субъектов - привлекаемого к ответственности лица и потерпевшего. При этом родственные связи или соответствующие полномочия лиц, являющихся законными представителями физического лица, удостоверяются документами, предусмотренными законом. Законные представители физического лица имеют права и несут в отношении представляемых ими лиц обязанности, предусмотренные соответствующими нормами КоАП.
При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном лицом в возрасте до 18 лет, орган административной юрисдикции, рассматривающий дело, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица.
Переводчик
Защите прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности граждан способствуют также переводчики. В соответствии со ст. 25.10 КоАП России в качестве переводчика может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками или навыками сурдоперевода (понимающее знаки немого или глухого), необходимыми для перевода или сурдоперевода при производстве по делу об административном правонарушении. Переводчик назначается судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, и обязан
49 См.: Шергин А. П. Административная юрисдикция: Монография. М.: Юридическая литература, 1979. С. 82-83.
72
являться по их вызовам для выполнения полного и точного перевода с последующим удостоверением своей подписью верности произведенного перевода.
Переводчик предупреждается об административной ответственности за выполнение заведомо неправильного перевода. За отказ или за уклонение от исполнения указанных выше обязанностей переводчик несет административную ответственность, предусмотренную КоАП России.
Анализ правоприменительной практики свидетельствует о наличии серьезных проблем в осуществлении защиты прав граждан при привлечении их уполномоченными органами к административной ответственности. В целях усиления эффективности правозащитной миссии переводчиков представляется необходимым рассмотреть некоторые проблемные ситуации, встречающиеся в повседневной практической деятельности. Рассмотрим встречающиеся в специальной юридической литературе предложения Д. В. Астахова о возможности выполнения функций переводчика должностным лицом, в производстве которого находится соответствующее дело, при условии, что оно владеет соответствующим языком50.-Настоящее предложение не подлежит, по нашему мнению, применению на практике. Его практическая реализация не будет способствовать должной в условиях правового государства защите прав граждан, совершивших административные проступки. Переводчик, как отмечалось ранее, - это не заинтересованное в исходе дела лицо. Крайне тяжело быть беспристрастным в юрис-дикционном процессе должностному лицу, для которого далеко не на последнем месте стоят корпоративные интересы, честь мундира. Для защиты отмеченных интересов должностному лицу, вероятно, придется с учетом возможного развития обстоятельств дела выбирать между корпоративными интересами и необходимость исполнения обязанностей реализации
50 См., напр.: Астахов Д. В. Проблемы правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 254.
73
принципа законности, то есть защиты прав граждан. В связи с чем ведущее производство по делу об административном правонарушении должностное лицо не может выполнять функции переводчика. Изложенное позволяет нам внести предложение о дополнении ст. 25.10 КоАП России новой частью следующего содержания:
«В качестве переводчика не может выступать должностное лицо, в производстве которого находится дело о рассматриваемом административном правонарушении».
В заключение хотелось бы отметить, что реализация настоящих предложений будет способствовать значительному усилению защиты прав, свобод и законных интересов привлекаемых к административной ответственности граждан и их законных интересов, без чего немыслимо построение правового государства в нашей стране.
74
Еще по теме § 3. Субъекты, обеспечивающие реализацию прав граждан:
- 1. Административно-правовые гарантии реализации прав граждан
- Глава 1 Правовые вопросы реализации основных прав граждан в системе административно-правовых отношений
- 26. Право граждан на жилище: формы реализации и правовые гарантии.
- § 2. Система гарантий обеспечения прав граждан
- § 1. Сущность прав граждан
- Тема 5. Способы защиты субъективных публичных прав граждан
- § 3. Обеспечение законности при выборе вида и размера административного наказания как способ защиты прав граждан
- АНДРЕЕВ АНДРЕЙ ИВАНОВИЧ. Обеспечение прав граждан при назначении административных наказаний. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003, 2003
- Глава 2 Деятельность органов и должностных лиц административной юрисдикции по защите прав граждан при назначении административных наказаний
- Разработка фондов учебных заданий, обеспечивающих достижение личностных результатов обучения в процессе опытно-экспериментальной работы
- 2. Развитие института прав человека и гражданина
- 1. Субъекты административного права
- 4. Права и обязанности граждан по административному праву
- 3. Основы административно-правового статуса граждан
- 1. Коллективные субъекты административного права: понятие и виды
- 3. Судебный порядок рассмотрения обращений граждан
- 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан
- СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
- § 1. Права граждан при подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях
- Тема 4. Граждане как субъекты административного права