§ 3. Субъекты, обеспечивающие реализацию прав граждан

Реализация прав граждан немыслима без деятельности специально предусмотренных действующим законодательством субъектов соответст­вующих административно-правовых отношений. В условиях построения правового государства в Российской Федерации названная деятельность приобретает важное значение.

Развитие административно-правовых отношений в современной российской действительности можно характеризовать определенной непо­следовательностью. Данное обстоятельство неоднократно становилось

²⁷ См.: Денисенко В. В. Системный анализ административно-деликтных отно­шений: Монография. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2001.

52 объектом научных сомнений и исследований. В основе неоднозначного

понимания учеными рассматриваемого обстоятельства лежит, по нашему мнению, отсутствие четко выверенной позиции по данному вопросу преж­де всего на законодательном уровне. Глава 25 КоАП России называется «Участники производства по делам об административных правонарушени­ях, их права и обязанности». Анализ содержания указанной главы вызыва­ет некоторое удивление и непонимание - в главе отсутствует статья, по­священная должностным лицам органов административной юрисдикции, правомочным составлять и рассматривать дела об административных пра­вонарушениях, то есть те стадии процесса, где наиболее вероятно наруше­ние прав граждан. Представляется, что этим нарушена логическая целост­ность ранее указанного раздела Кодекса. «Правовой статус ряда субъектов рассматривается изолированно от статуса других участников производства по делам об административных правонарушениях. Между тем, - отмечает­ся в юридической литературе, — административно-юрисдикционный про­цесс - это «улица с двухсторонним движением», где права и обязанности одной стороны корреспондируются соответственно обязанностям и правам другой стороны... Ситуацию, когда каждая из сторон тех или иных право­отношений знает лишь свои права и обязанности и не знает или не хочет знать права и обязанности другой, можно сравнить с диалогом двух людей, говорящих на разных языках и тщетно пытающихся понять друг друга без помощи переводчика» . Глубоко ошибочной видится позиция законодате­ля, разместившего правовую регламентацию статуса участников производ­ства по делам об административных правонарушениях в разных главах, -вопросы административно-правового статуса должностных лиц, право­мочных составлять и рассматривать материалы дел, выделены в самостоя­тельную главу 23 «Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», размещен-

²⁸ См.: Денисенко В.

53 ную к тому же в самостоятельном разделе КоАП России. Не способствует

также логической последовательности основополагающего законодатель­ного акта выделение в отдельную главу должностных лиц, обладающих правом составления протокола об административном правонарушении. А ведь именно, они являются одной из сторон административно-правовых отношений, при развитии которых могут быть нарушены права и законные интересы привлекаемых к административной ответственности граждан.

В этой связи отдельного разговора заслуживает вопрос о сложив­шейся в Российской Федерации системе субъектов, призванных обеспе­чить защиту прав граждан. Предварительное изучение имеющейся специ­альной литературы по рассматриваемой проблеме не способствует опти­мизму. Во-первых, таких работ недопустимо мало, а во-вторых, среди их авторов отсутствует единство подхода к основаниям и видам классифика­ции этих субъектов.

По нашему мнению, систему субъектов, обеспечивающих защиту прав граждан при наложении административных наказаний, составляют прокурор, защитник и представитель, судья (мировой судья), комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Рассмотрим административно-правовой статус перечисленных субъектов и их роль в защите прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности граждан.

Прокурор

Главенствующее положение по защите прав привлекаемых к адми­нистративной ответственности граждан занимает прокурор. Кодекс Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях придает дан­ному субъекту исключительно важное значение. «То обстоятельство, что прокурор, как правило, непосредственно не вмешивается в исполнительно-распорядительную деятельность с целью устранения нарушения закона, вовсе не препятствует наделению его полномочиями властного характе-

54

pa... Возможность властного веления прокурора часто является необхо­димым условием эффективности прокурорского надзора. Однако власть (и немалая) должна предоставляться прокурору исключительно в целях осу­ществления надзора за законностью и ни для чего иного»²⁹.

Участвующий в производстве по делам об административных пра­вонарушениях прокурор в целях защиты прав и законных интересов граж­дан в пределах своих полномочий в соответствии ст. 25.11 КоАП России вправе:

1) возбуждать производство по делу об административном право­ нарушении;

2) участвовать в рассмотрении дела об административном правона­ рушении, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возни­ кающим во время рассмотрения дела;

3) приносить протест на постановление по делу об административ­ ном правонарушении независимо от участия в деле, а также совершать иные предусмотренные федеральным законом действия в случаях наруше­ ния прав и законных интересов привлекаемых к ответственности лиц.

В данном случае следует отметить, что перечисленные правомочия прокурора в силу публичного характера прокурорского надзора являются одновременно и его обязанностями. Орган административной юрисдикции обязан известить прокурора о месте и времени рассмотрения дела об ад­министративном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.

В условиях построения правового государства представляется не­обходимым обратиться к имеющимся в специальной литературе точкам зрения о роли и месте прокурора по защите прав граждан. Например, В. Рохлин и А. Стуканов предлагают значительно повысить статус прокуро-

²⁹ Более подр. см.: Мельников Н. В. Прокурорский надзор — самостоятельная форма осуществления прокурорской власти в России // Государство и право. 2003. № 5.

55 pa. «Анализируя важность и объем прокурорской деятельности по надзору

>М за соблюдением законности в сфере административных правонарушений,

что надзор за исполнением законов органами административной юрисдик­ции должен быть признан самостоятельным направлением прокурорской деятельности, которая регламентировалась бы специальным приказом Ге­нерального прокурора РФ. Руководство этим направлением должно осу­ществлять самостоятельное структурное подразделение Генеральной про­куратуры РФ при наличии соответствующих структурных подразделений в прокуратурах субъектов Российской Федерации»³⁰.

Защитник и представитель

Для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, ^ может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потер-

певшему - представитель.

В качестве защитника или представителя к участию допускается адвокат или иное лицо. Административно-правовой статус адвоката нахо­дится в цент ре всеобщего внимания при решении вопроса о привлечении граждан к административной ответственности.

Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным юриди­ческой консультацией. Полномочия иного лица, оказывающего юридиче­скую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответст­вии с законом. Процессуальная деятельность адвоката имеет ряд специ­фических особенностей, которыми не обладают иные субъекты данного процесса. Он в соответствии с действующим законодательством в интере­сах защищаемых граждан имеет право на адвокатскую тайну, его нельзя опросить в качестве свидетеля по вопросам, ставшим известными ему в связи с исполнением адвокатских полномочий. Привлекаемое к админист-

С. 34-41.

56 ративной ответственности лицо может вести с адвокатом любые разгово-

ры, советоваться по вопросам выбора приемов и приемлемых способов своей защиты, не боясь публичной огласки содержания данных общений.

В связи с реформированием российской правовой системы, усиле­нием защиты прав и законных интересов человека и гражданина следует остановиться на некоторых правовых проблемах участия в привлечении граждан к административной ответственности адвоката, правозащитная роль которого в последнее время существенно повышена. Возрождение интереса к адвокатской деятельности объясняется все возрастающей демо­кратизацией общественных процессов, повышением требований к эффек­тивности рассматриваемой правозащитной деятельности. В последние го­ды количество фактов участия адвоката в производстве по делам об адми­нистративных правонарушениях имеет тенденцию к росту, что свидетель- ствует о положительных результатах проводимой в стране реформы су­дебной системы. По данным Министерства юстиции Российской Федера­ции, например, в 2002 г. адвокатами в стране исполнено 78027 поручений по ведению административных дел, что на 24786 поручений больше, чем в 2001 г.³¹. Причиной этого являются, видимо, новые повышенные требова­ния к правоприменителям, вытекающие из норм нового КоАП.

Деятельность участвующих при наложении административных на­казаний адвокатов характеризуется рядом принципов, к которым относят­ся:

законность;

гуманизм, защита прав человека;

добровольность вступления в адвокатуру и добровольное членство в ней;

самоуправление;

³⁰ См.: Рохлин В., Стуканов А. Правозащитная деятельность прокурора по делам об административных правонарушениях // Законность. 2003. № 7. С. 12.

³¹ См.: Российская юстиция. 2003. № 6. С. 76.

57 независимость адвокатуры и недопустимость государственного и

любого другого вмешательства в ее дела;

открытость, гласность, общественный контроль за деятельностью адвокатуры;

тайна сведений, доверенных адвокату клиентами; децентрализация, исключающая вмешательство одной коллегии в дела другой³².

Анализируя сущность административно-правового статуса адвока­та в административно-юрисдикционном процессе, представляется важным остановиться на некоторых положениях. Кодекс об административных правонарушениях 2001 г. имеет существенное преимущество по сравне­нию со своим предшественником. В соответствии с ч. 1 ст. 247 утративше­го силу в настоящее время КоАП РСФСР, лицо, привлекаемое к админист­ративной ответственности, могло пользоваться помощью адвоката только при рассмотрении дела об административном правонарушении. В данном случае виделось некоторое ущемление прав и законных интересов граж­дан. Требования правового государства, несомненно, диктовали необходи­мость внесения изменений в данную правовую норму³³. В третьем тысяче­летии правонарушитель должен иметь реальную возможность официаль­ного приглашения адвоката для защиты своих прав с момента администра­тивного задержания и до окончания исполнения постановления о привле­чении к административной ответственности. К чести законодателя, на­стоящая правовая несправедливость была устранена. Защитник и предста­витель допускаются к участию в производстве по делу об административ-

³² Более подр. см., напр.: Панько Н. К. Проблемные аспекты адвокатской дея­ тельности в сфере судопроизводства // Правовая наука и реформа юридического обра­ зования: Сборник научных трудов. Выпуск 14: Актуальные проблемы современного российского права. Воронеж: Издательство Воронежского государственного универси­ тета, 2002. С. 109.

³³ См., напр.: Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в сфере администра- тивно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. Омск: Омский ЮИ МВД России, 1996. С. 35 — 38; Дугенец А. С. Некоторые проблемы участия адвоката в адми­ нистративно-юрисдикционном процессе // Адвокатская практика. 2002. № 1. С. 18 - 19.

58 ном правонарушении с момента составления протокола о нем. В случае

административного задержания физического лица в связи с администра­тивным правонарушением защитник допускается с момента администра­тивного задержания. Защитник и представитель вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайст­ва и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами.

В то же время нельзя обойти вниманием организационный вопрос: а как быть правонарушителю, к которому в соответствии со ст. 27.3, а так­же ч. 2 и 3 ст. 27.5 КоАП России применено административное задер­жание некоторых категорий правонарушителей. А именно: лица, в отно­шении которых ведется производство по делу об административном пра­вонарушении, посягающем на установленный режим Государственной границы Российской Федерации и порядок пребывания на территории Российской Федерации, об административных правонарушениях, совер­шенных во внутренних морских водах, в территориальном море, на конти­нентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, или о нарушении таможенных правил, в случае необходимости для установления личности или для выяснения обстоятельств администра­тивного правонарушения, а также в случаях, когда совершение проступка влечет в качестве одной из мер наказания административный арест, могут быть задержаны на срок не более 48 часов.

В данной ситуации решение вопроса о приглашении адвоката для получения квалифицированной правовой помощи при наложении админи­стративного наказания становится весьма проблематичным. Следует иметь в виду, что приглашение адвоката потребует определенного време­ни, необходимого для посещения юридической консультации или адвокат­ской конторы, ознакомления предполагаемого адвоката с материалами де­ла. В случаях же вышеуказанного административного задержания, в уело-

59

виях лишения фактической возможности свободного перемещения при­влекаемого к административной ответственности лица, решение вопроса о приглашении адвоката видится маловероятным. Обращает внимание, что изложенная проблема имеет давнюю историю, она обсуждалась еще при вступлении в силу Основ Союза ССР и союзных республик об админист­ративных правонарушениях.

В целях разрешения настоящей правовой проблемы заслуживает поддержки соответствующее требованиям правового государства пред­ложение М. Я. Масленникова о том, что рассмотрение дела об администра­тивном правонарушении может быть отложено в связи с заявленным хода­тайством об участии в рассмотрении дела адвоката. Необоснованный отказ в удовлетворении такого ходатайства следовало бы признать существен­ным нарушением закона, влекущим отмену постановления по делу³⁴. Более того, разрешение данной правовой проблемы можно найти в ряде поста­новлений Конституционного Суда Российской Федерации. Например, в своем Постановлении от 27 июня 2000 г. Конституционный Суд отметил, что «по буквальному смыслу положений, закрепленных в ст. 2, 45 и 48 Конституции Российской Федерации, право на получение юридической помощи адвоката гарантируется каждому лицу независимо от его фор­мального процессуального статуса, в том числе от признания задержанным и подозреваемым, если уполномоченными органами власти в отношении этого лица предприняты меры, которыми реально ограничиваются свобо­да и личная неприкосновенность, включая свободу перемещения, — удер­жание официальными властями, принудительный привод или доставле­ние... содержание в изоляции без каких-либо контактов, а также какие-

³⁴ См.: Масленников М. Я. Применение административных взысканий: Учебное пособие. Калинин, 1986. С. 54; Он же. Административно-юрисдикционный процесс. Воронеж, 1990. С. 83.

60

либо иные действия, существенно ограничивающие свободу и личную не­прикосновенность»³⁵.

Этому же вопросу посвящено Постановление Конституционного Суда РФ от 25 октября 2001 г.³⁶. В нем однозначно указано, что согласно ч. 2 ст. 48 Конституции Российской Федерации каждый задержанный имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента задержания. Данное право служит гарантией осуществления задержанными других предоставленных Конституцией прав - на получение квалифицированной юридической помощи (ч. 1 ст. 48), на защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45), на судебную защиту (ст. 46), на разбирательство дела судом на основе состязательности и рав­ноправия сторон (ч. 3 ст. 123). Предусмотренные же ч. 4 ст. 29.6 КоАП России минимально короткие сроки рассмотрения некоторых категорий дел об административных правонарушениях («...в день получения прото­кола...») лишают лицо, привлекаемое к ответственности, возможности реализации указанных конституционных прав.

«Основные права и свободы человека и гражданина, к каковым по своему существу относится право пользоваться помощью адвоката (за­щитника), - читаем далее в Постановлении Конституционного Суда от 25 октября 2001 г., — признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются непо­средственно действующими, определяют смысл, содержание и применение

³⁵ См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2000 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положений части первой статьи 47 и части второй статьи 51 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданина В. И. Маслова» // Собрание законодательства Российской Феде­ рации. 2000. № 27. Ст. 2882.

³⁶ См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности положений, содержащихся в статьях 47 и 51 Уголовно- процессуального кодекса РСФСР и пункте 15 части второй статьи 16 Федерального за­ кона «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступ­ лений», в связи с жалобами граждан А. П. Голомидова, В. Г. Кислицина и И. В. Моск- вичева // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 48. Ст. 4551.

61

законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обес­печиваются правосудием (ст. 1, 2, 17 и 18 Конституции РФ), а их призна­ние, соблюдение и защита, в силу предписаний Конституции страны и корреспондирующих им общепризнанных принципов и норм международ­ного права, — обязанность государства и одно из необходимых условий справедливого правосудия». В содержательной части приведенных кон­ституционных решений указываются только правовые нормы УПК России, но не вызывает сомнения, что изложенные выводы напрямую должны быть учтены также при применении административных наказаний.

Тема участия адвоката в рассмотрении дел, к сожалению, не явля­ется простой и легко разрешимой. Как показывает изучение правоприме­нительной практики, его участие в производстве по делам об администра­тивных правонарушениях до настоящего времени является проблематич­ным, что не может не вызывать определенное беспокойство. «Многие дела откладываются из-за неявки адвокатов. В этих случаях необходимо выяс­нить фамилию адвоката, установить... есть ли у него согласие на участие в рассмотрении дела, не занят ли он в день слушания дела... Если будет уча­ствовать другой защитник, необходимо заблаговременно пригласить его для ознакомления с материалами дела»³⁷.

Заслуживающим внимания представляется также вопрос о воз­можной защите одним адвокатом нескольких подозреваемых в совершении административного правонарушения и проходящих по одному делу. К со­жалению, в административно-правовой литературе данный вопрос практи­чески не поднимался. Но все же, по нашему мнению, следует руководство­ваться результатами правоприменительной практики в смежных отраслях права, например, в уголовном судопроизводстве. Практика участия адво­катов в уголовных процессах, мнения известных юристов в настоящее время склоняются к мысли о запрете защиты адвокатом двух обвиняемых

³⁷ См.: Богатырев Н. Как обеспечить явку участников процесса на первое судеб­ное заседание // Российская юстиция. 2002. № 11. С. 54.

62

по одному делу³⁸. Не вызывает сомнения, что изложенная позиция заслу­живает применения и в административно-юрисдикционном процессе. При­влекаемые к административной ответственности лица вправе избрать раз­личные формы своей защиты, может быть, даже в ущерб «сотоварищу». В данной ситуации защищающему их адвокату крайне сложно будет на вы­соком уровне исполнить свой профессиональный долг перед пригласив­шими его гражданами — беспристрастной, полноценной защиты в этом случае не получится.

В этой связи представляется необходимым предложить ч. 2 ст. 25.5 КоАП России дополнить следующим содержанием: «Одно и то же лицо не может быть защитником или представителем двух лиц, в отношении кото­рых ведется производство по одному делу об административном правона­рушении».

В соответствии с действующим законодательством адвокат призван оказывать квалифицированную юридическую помощь участникам адми-нистративно-деликтных отношений. Но в повседневной практической дея­тельности, к сожалению, встречаются ситуации, заслуживающие при­стального рассмотрения и исключения из правоприменительной практики. По данному вопросу уместно обратиться к результатам специальных науч­ных исследований Ю. Гармаева, пытавшегося ответить на вопрос, как по­ступать в случаях, когда адвокат воздействует на подзащитного с целью дачи им заведомо ложных показаний или когда защитник полностью ма­нипулирует показаниями клиента и тот говорит только под его диктовку, полностью отказываясь от самостоятельного волеизъявления. И тут же да­ет возможный ответ на этот сложнейший вопрос: по его мнению, право­мерное консультирование, равно как и любое другое воздействие на под­защитного, не может ограничивать, подавлять или заменять его свободное волеизъявление. Адвокат должен обеспечить подзащитному полную сво-

³⁸ См.: Рудацкая Е. Запретить адвокату защищать двух обвиняемых по одному делу // Российская юстиция. 2002. № 9. С. 38.

63

боду и самостоятельность в выработке поведения³⁹. Содержательная часть

действующего законодательства предоставляет привлекаемому к админи­стративной ответственности лицу самостоятельно избирать любую форму своей защиты, в том числе и путем выдвижения своих версий, далеко не всегда соответствующих истине. Думается, что адвокат должен объяснить при этом своему подзащитному необходимость соблюдения общечелове­ческих, нравственных правил поведения, но, как отмечалось ранее, он не правомочен запретить подзащитному использовать недостойные формы защиты. Более того, следует иметь в виду, что в соответствии с п. 3 ч. 4 ст. 6 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Рос­сийской Федерации» адвокат не вправе занимать по делу позицию вопре­ки воле подзащитного, за исключением случаев, когда адвокат убежден в наличии самооговора своего подзащитного⁴⁰. Приведенная выдержка из закона позволяет вести разговор, как отмечалось ранее, о возможности за­явления привлекаемым к ответственности лицом любых версий в свое оп­равдание. Роль же адвоката при этом состоит в защите указанного лица, поддержке заявляемых версий. Буквальное толкование указанной правовой нормы свидетельствует о недопустимости только самооговора, следова­тельно, законодатель допускает оговор нарушителем иных лиц.

В заключительной части раздела работы, посвященного вопросу о статусе адвоката в административно-юрисдикционном процессе, пред­ставляется оправданным задаться банальным вопросом организационного характера — а как быть правоприменителю в отдаленной сельской местно­сти в случае настойчивого заявления привлекаемого к ответственности ли­ца о приглашении для его защиты адвоката? При этом правонарушитель может сослаться на Конституцию, КоАП, иные законы, включая нормы международного права, являющиеся в соответствии со ст. 15 Основного закона России составной частью отечественной правовой системы. Есть

³⁹ Более подр. см.: Гармаев Ю. Адвокат не должен подстрекать своего подза­щитного ко лжи // Российская юстиция. 2003. № 7. С. 61 - 62.

64 основания полагать, что далеко не во всех периферийных населенных

пунктах есть адвокатские коллегии или иные юридические структуры, призванные оказывать правовую помощь населению. В условно смодели­рованной ситуации правомочное должностное лицо органа администра­тивной юрисдикции оказывается перед неразрешимой проблемой неукос­нительного соблюдения норм КоАП об обеспечении участия в процессе адвоката и совершения отдельных обязательных процессуальных дейст­вий, не выходя за пределы ограничительных временных процессуальных рамок.

Выход из подобных ситуаций видится, по нашему мнению, в необ­ходимости внесения в существующие правовые нормы изменений, в пер­вую очередь, касающихся статуса защитника в административно-юрисдикционном процессе. Значительная территориальная удаленность многих населенных пунктов от городов и районных центров позволяет вы­нести на обсуждение научной общественности предложение о возможно­сти привлечения в процесс в качестве адвоката лица без обязательного в настоящее время ордера соответствующего адвокатского образования (ч. 3 ст. 25.5 КоАП России). Актуальность подчеркнутой, имеющей особую со­ставляющую, способную повлечь серьезные правовые последствия, про­блемы подтверждается тем, что она уже становилась объектом беспокой­ства, юридической науке известны предложения по выходу из подобного правового тупика⁴¹.

Судьи (мировые судьи)

Деятельность судей (мировых судей) по защите прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности граждан характеризуется рядом особенностей, подлежащих отдельному рассмотре-

⁴⁰ См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 23. Ст. 2102.

⁴¹ См., напр.: Килясханов И. Ш. Права и свободы граждан в сфере администра- тивно-юрисдикционной деятельности милиции: Монография. Омск: Омский ЮИ МВД России, 1996. С. 40.

65

нию. Во-первых, в соответствии со ст. 118 Конституции Российской Феде­рации, а также ст. 1 Федерального конституционного закона Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Феде­рации», из всех субъектов, правомочных рассматривать дела об админист­ративных правонарушениях, только судьи являются представителями су­дебной власти, что предопределяет в конечном итоге повышенный интерес обывателя к их деятельности. Во-вторых, из всех правомочных субъектов административной юрисдикции только в судейском корпусе привлекаемые к ответственности граждане вступают в административно-правовые отно­шения с компетентными должностными лицами, в обязательном порядке имеющими высшее юридическое образование и стаж практической работы не менее пяти лет. Более того, высокий уровень профессиональной подго­товки судей подтверждается также сдачей ими квалификационного экза­мена и получением рекомендации квалификационной коллегии судей для последующей их работы по отправлению правосудия.

Думается, что особый правовой статус рассматриваемого субъекта защиты прав граждан верно отмечен в определении юрисдикционной дея­тельности судьи, данном Е. В. Ламановым, по мнению которого это «уре­гулированная нормами административно-деликтного права, обладающая особым должностным статусом и исключительной компетенцией по при­менению отдельных видов административных наказаний деятельность по рассмотрению дел об административных правонарушениях, протекающая в особом процессуальном порядке и в соответствии с нормативно закреп­ленными принципами, принятию по ним решения, выявлению причин и условий, способствующих совершению административного правонаруше­ния»⁴².

В настоящее время из всех субъектов, наделенных правом рассмот­рения дел об административных правонарушениях и принятия решений по

66

ним, наиболее высокий уровень авторитета присущ судьям (мировым судьям). К тому же следует отметить, что среди должностных лиц органов административной юрисдикции, правомочных применять к гражданам ад­министративные наказания, наименьшее количество ошибок допускается судьями. По данному вопросу представляется вспомнить утверждение Б. В. Российского. «Более 95% лиц, привлеченных к административной от­ветственности, - утверждает он, - высказываются за передачу рассмотре­ния дел в суды. Особенно интересно, что более 70% самих лиц, осуществ­ляющих административно-юрисдикционную деятельность, считают необ­ходимым передать рассмотрение дел об административных правонаруше­ниях из внесудебных органов в суды. При этом многие должностные лица достаточно объективно оценивают низкое качество своей работы, недосто­верность ее работы»⁴³.

Обращает внимание, что предложение Б. В. Российского не являет­ся новым для российской административно-правовой науки. Например, Т. В. Палехова в целях усиления защиты привлекаемых к административной ответственности несовершеннолетних правонарушителей предлагала на законодательном уровне закрепить возможность передачи в суд по ини­циативе подростка дела, причем на любом этапе его рассмотрения в ко­миссии по делам несовершеннолетних и защите их прав⁴⁴.

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав

щ

Отдельного разговора заслуживает также вопрос об особенностях

защиты прав и законных интересов привлекаемых к административной от-

⁴² См.: Ламанов Е. В. Деятельность судьи районного (городского) суда в произ­ водстве по делам об административных правонарушениях: Монография. Воронеж: Из­ дательство Воронежского государственного университета, 2002. С. 69.

⁴³ См.: Российский Б. В. Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно- практической конференции. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 147.

67 ветственности несовершеннолетних правонарушителей. Дела об админи-

ф стративных проступках подростков рассматриваются в комиссиях по де-

лам несовершеннолетних и защите их прав, являющихся основным субъ­ектом, в установленном законом порядке правомочным рассматривать ука­занные категории дел. Следует отметить, что деятельность комиссий по защите прав несовершеннолетних в последние годы характеризуется рядом существенных правовых проблем.

Рассмотрим некоторые из них. В специальной юридической лите­ратуре специалистами неоднократно обращалось внимание на проблемы правозащитной деятельности органов административной юрисдикции в отношении подростков. Например, Е. Ю. Чумарова по итогам многолетних исследований рассматриваемой проблемы вынесла на обсуждение широ­кой научной общественности свои оценки состояния данного направления

** деятельности указанной комиссий. Исходя из нормативной регламентации

деятельности данных комиссий, считает она, комиссии должны обеспечи­вать функционирование единой комплексной системы предупреждения безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определять про­филактический аспект деятельности входящих в нее органов и учреждений и выполнять по отношению к ним не только контрольные, но и в опреде­ленной степени управленческие функции. Однако, объективно не распола­гая возможностями по реализации многоплановых задач, формально пре­допределяющих их организационно-управленческое положение в системе безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, комиссии факти­чески превратились в квазисудебные органы, деятельность которых не обеспечена ни необходимой правовой базой, ни профессиональными кад­рами, способными квалифицированно рассматривать дела, что, в свою

⁴⁴ См.: Палехова Т. В. Административно-правовая деятельность милиции обще­ственной безопасности по профилактике правонарушений несовершеннолетних: Авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук. М.: ВНИИ МВД России, 1998. С. 12.

68

очередь, не позволяет признать достаточным уровень правовой защищен­ности несовершеннолетних перед ними⁴³.

В этой связи заслуживает всяческой поддержки предложение Е. Ю. Чумаровой о нецелесообразности дальнейшего выполнения комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав юрисдикционной функции в прежнем объеме. В развитие своего предложения Е. Ю. Чумарова небезос­новательно предлагает разделить административно-юрисдикционную функцию, выполняемую в настоящее время комиссиями по делам несо­вершеннолетних и защите их прав. Часть дел необходимо отнести к компе­тенции мировых судей. В частности, в ведении комиссий предлагается ос­тавить дела о правонарушениях, посягающих на права и свободы несовер­шеннолетних, совершенных должностными лицами субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений, родителями или иными законными представителями, а также другими лицами. Дела же о всех противоправных деяниях самих несовершеннолетних представляется не­обходимым отнести к подведомственности мировых судей⁴⁶.

Подтверждение изложенной позиции можно найти в суждения иных административистов. Например, Ю. В. Никишаева, характеризуя ад­министративно-правовой статус комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, очень точно замечает, что «такие процессуальные дейст­вия, как доставление, административное задержание, опрос лица, сотруд­ники КДН осуществлять не уполномочены. Тем самым административно-юрисдикционное производство, осуществляемое ими, возможно, будет бо­лее длительным и затяжным»⁴⁷. Следовательно, вышеизложенное предло-

⁴⁵ См.: Чумарова Е. Ю. Предложения по внесению изменений в законодательст­ во об административной ответственности несовершеннолетних // Актуальные про­ блемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сборник материалов междуна­ родной научно-практической конференции. Часть 2. Красноярск: Сибирский ЮИ МВД России, 2003. С. 33 - 34.

⁴⁶ См.: Чумарова Е. Ю. Указ. раб. С. 34.

⁴⁷ См.: Никишаева Ю. В. Некоторые проблемы реализации административно- процессуального законодательства в борьбе с административными правонарушениями // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Мате-

69

жение, в случае его реализации, не только усилит защиту подростков, но

значительно упростит процесс привлечения несовершеннолетних правона­рушителей к административной ответственности.

Продолжая рассмотрение особенностей деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, необходимо прибегнуть к сравнительно-правовому методу исследований и сравнить их положение с аналогичными зарубежными структурами. В данном случае представляет­ся необходимым обратиться к авторитетному мнению признанного спе­циалиста в области ювенальной юстиции Э. Б. Мельниковой: «Если срав­нивать компетенцию российских комиссий по делам несовершеннолетних с соответствующими комитетами по благополучию детей и молодежи в Скандинавских странах, а также комитетов по делам молодежи в Бельгии, то различие состоит в объеме компетенции указанных органов. Основное в скандинавских и бельгийских комитетах - охрана прав и интересов несо­вершеннолетних от посягательств на них, а не борьба с их правонаруше­ниями. Так, к ведению скандинавских комитетов относятся следующие во­просы:

выявление детей, подверженных риску неблагоприятного развития;

общее наблюдение за социальным благополучием детей;

внесение предложений в коммунальный совет (местный орган вла­сти) по вопросам благополучия детей и подростков;

постановка перед судом вопроса об опеке и попечительстве»⁴⁸.

Уяснив суть профессиональной направленности деятельности скандинавских структур по работе с подростками, по-другому следует от­носиться к вышеуказанному предложению Е. Ю. Чумаровой о необходи­мости изменения общего объема юрисдикционной компетенции россий­ских комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. Следует

риалы международной научно-практической конференции. Барнаул: Барнаульский ЮИ МВД России, 2003. С. 156.

70

согласиться с ее предложениями, комиссии действительно обязаны защи­щать несовершеннолетних от любых противоправных действий против подрастающего поколения. А вершить правосудие в отношении их по ана­логии с оправдавшим себя зарубежным опытом должны представители су­дебной власти, к чему и призывает Е. Ю. Чумарова.

Специфическое положение в системе субъектов административно-юрисдикционного процесса занимают административные комиссии. Дан­ному виду субъектов в юридической литературе в разные годы уделяется должное внимание. Так, в одной из монографических работ А. П. Шергин при характеристике административных комиссий отмечает суть специфики указанного субъекта. Во-первых, они являются юрисдикционными орга­нами межведомственной компетенции, применяющими к виновным лицам административные санкции. Комиссии осуществляют свою деятельность под непосредственным контролем соответствующих администраций. Ни­какой ведомственный или отраслевой орган не вправе давать обязательные указания и распоряжения административным комиссиям. Во-вторых, по мнению А. П. Шергина, деятельность административных комиссий носит коллегиальный характер, важнейшие вопросы решаются сообща, всеми участвующими в их решении лицами по большинству голосов. Отсутствие необходимого кворума при разрешении конкретных дел об администра­тивных правонарушениях препятствует признанию данного решения пра­вомочным. Ни одно постановление по существу вопроса не может быть принято председателем комиссии по существу⁴⁹.

Законные представители физического лица

Защиту прав и законных интересов совершивших проступки граж­дан, в отношении которого ведется производство по делу об администра-

in

Более подр. см.: Мельникова Э. Б. Ювенальная юстиция: Проблемы уголовно­го права, уголовного процесса и криминологии: Учебное пособие. М.: Дело, 2000. С. 105-112.

71

тивном правонарушении, или потерпевшего, являющихся несовершенно­летними либо по своему физическому или психическому состоянию ли­шенных возможности самостоятельно реализовать свои права, осуществ­ляют их законные представители - родители, усыновители, опекуны или попечители. Анализ правовых норм КоАП России свидетельствует, что в административно-юрисдикционном процессе законные представители мо­гут выступать в интересах только двух его субъектов - привлекаемого к ответственности лица и потерпевшего. При этом родственные связи или соответствующие полномочия лиц, являющихся законными представите­лями физического лица, удостоверяются документами, предусмотренными законом. Законные представители физического лица имеют права и несут в отношении представляемых ими лиц обязанности, предусмотренные со­ответствующими нормами КоАП.

При рассмотрении дела об административном правонарушении, со­вершенном лицом в возрасте до 18 лет, орган административной юрисдик­ции, рассматривающий дело, вправе признать обязательным присутствие законного представителя указанного лица.

Переводчик

Защите прав и законных интересов привлекаемых к администра­тивной ответственности граждан способствуют также переводчики. В со­ответствии со ст. 25.10 КоАП России в качестве переводчика может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками или навыками сурдоперевода (понимающее зна­ки немого или глухого), необходимыми для перевода или сурдоперевода при производстве по делу об административном правонарушении. Перево­дчик назначается судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, и обязан

⁴⁹ См.: Шергин А. П. Административная юрисдикция: Монография. М.: Юриди­ческая литература, 1979. С. 82-83.

72

являться по их вызовам для выполнения полного и точного перевода с по­следующим удостоверением своей подписью верности произведенного пе­ревода.

Переводчик предупреждается об административной ответственно­сти за выполнение заведомо неправильного перевода. За отказ или за ук­лонение от исполнения указанных выше обязанностей переводчик несет административную ответственность, предусмотренную КоАП России.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о наличии серьезных проблем в осуществлении защиты прав граждан при привлече­нии их уполномоченными органами к административной ответственности. В целях усиления эффективности правозащитной миссии переводчиков представляется необходимым рассмотреть некоторые проблемные ситуа­ции, встречающиеся в повседневной практической деятельности. Рассмот­рим встречающиеся в специальной юридической литературе предложения Д. В. Астахова о возможности выполнения функций переводчика должно­стным лицом, в производстве которого находится соответствующее дело, при условии, что оно владеет соответствующим языком⁵⁰.-Настоящее предложение не подлежит, по нашему мнению, применению на практике. Его практическая реализация не будет способствовать должной в условиях правового государства защите прав граждан, совершивших администра­тивные проступки. Переводчик, как отмечалось ранее, - это не заинтересо­ванное в исходе дела лицо. Крайне тяжело быть беспристрастным в юрис-дикционном процессе должностному лицу, для которого далеко не на по­следнем месте стоят корпоративные интересы, честь мундира. Для защиты отмеченных интересов должностному лицу, вероятно, придется с учетом возможного развития обстоятельств дела выбирать между корпоративны­ми интересами и необходимость исполнения обязанностей реализации

⁵⁰ См., напр.: Астахов Д. В. Проблемы правового положения участников произ­водства по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы ад­министративного и административно-процессуального права: Материалы международ­ной научно-практической конференции. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 254.

73

принципа законности, то есть защиты прав граждан. В связи с чем веду­щее производство по делу об административном правонарушении должно­стное лицо не может выполнять функции переводчика. Изложенное позво­ляет нам внести предложение о дополнении ст. 25.10 КоАП России новой частью следующего содержания:

«В качестве переводчика не может выступать должностное ли­цо, в производстве которого находится дело о рассматриваемом админи­стративном правонарушении».

В заключение хотелось бы отметить, что реализация настоящих предложений будет способствовать значительному усилению защиты прав, свобод и законных интересов привлекаемых к административной ответст­венности граждан и их законных интересов, без чего немыслимо построе­ние правового государства в нашей стране.

74