<<
>>

§ 2. Система гарантий обеспечения прав граждан

Уровень развития демократии в обществе, как неоднократно отме­чалось в специальной юридической литературе, определяется не только признанием властью прав и свобод человека, включая ратификацию соот­ветствующих международно-правовых документов, но и наличием эффек­тивного государственного механизма их реализации и защиты9.

История развития правовых и общественных отношений на различных этапах раз­вития российского общества убедительно подтверждают изложенное.

Обеспечение защиты прав и законных интересов граждан при на­ложении административных наказаний предполагает осуществление пра­возащитной деятельности соответствующих органов и их должностных лиц, направленной прежде всего на:

• выявление, пресечение и устранение фактов нарушения прав, сво­ бод и законных интересов привлекаемых к административной от­ ветственности граждан;

• устранение причин и условий, способствовавших выявленным на­ рушениям;

• разработка и принятие конкретных мер, направленных на устране­ ние причин и условий, способствовавшим совершению этих нару­ шений;

• недопущение при наложении административных наказаний нару­ шений прав граждан со стороны соответствующих компетентных органов и их должностных лиц;

9 Более подр. см., напр.: Специальный доклад Уполномоченного по правам че­ловека в Российской Федерации «О нарушениях прав граждан сотрудниками Мини­стерства внутренних дел Российской Федерации и уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации // Защита прав человека: Сборник до­кументов. 1998-2000. М.: Издательство «Юридическая литература», 2001. С. 386.

23

• привлечение к соответствующим видам юридической ответствен­ ности должностных лиц, допустивших выявленные нарушения прав граждан.

Обеспечение защиты прав. Свобод и законных интересов привле­каемых к административной ответственности граждан достигается при по­мощи определенного рода системы органов и соответствующих должност­ных лиц. Указанная система включает в себя значительное количество го­сударственных органов, деятельность которых связана с рассматриваемым направлением правозащитной деятельности в Российской Федерации.

Система органов, призванных обеспечивать необходимую право­вую защиту прав, свобод и законных интересов граждан, по нашему мне­нию состоит из нескольких обособленных групп. Думается, что в первую группу следует включить международные правозащитные органы, в обя­занности которых входит защита прав граждан вообще. Сюда же следует, по нашему мнению, включить новый для нашей страны правозащитный институт, которым является Уполномоченный по правам человека в Рос­сийской Федерации. За прошедшие после его учреждения годы качествен­ная характеристика содержательной части его практической деятельности показало его состоятельность.

Вторую группу правозащитных органов, применительно к избран­ной нами теме диссертационного исследования, составляют специально предусмотренные действующим законодательством органы и их право­мочные должностные лица и наделенными специальными административ-но-юрисдикционными правами.

Дальнейшее изложение материала данного исследования предпо­лагает два научных направления:

• система международных организаций, призванных защищать пра­ ва, свободы и законные интересы человека и гражданина в целом;

• система специально предусмотренных действующим законода­ тельством российских органов и их компетентных должностных

24

лиц, уполномоченных защищать права, свободы и законные инте­ресы человека и гражданина непосредственно при наложении ад­министративных наказаний.

В целях необходимого уяснения сути изложенной выше позиции, следует рассмотреть сложившуюся в современном мире систему гарантий обеспечивающих необходимую в условиях мирового правопорядка защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Думается, что настоящая система включает как отечественные, российские институты, так и международную составляющую данного направления правозащитной деятельности. Представляется необходимым изложение заявленных вопро­сов расположить по нисходящей - международные правозащитные инсти­туты, затем, на их фоне систему российских аналогичных структур, их административно-правовой статус, а также особенности их деятельности, уделяя при этом особое внимание проблемным вопросам защиты прав и интересов привлекаемых к административной ответственности граждан.

В 1946 году Организация Объединенных Наций учредила Комис­сию по правам человека - основной орган в рамках системы ООН, опреде­ляющий политику этой организации в области прав человека и граждани­на. Комиссия взяла на себя задачу определить и сформулировать основ­ные права и свободы граждан.

После тщательного изучения подготовленного членами рабочей группы проекта важнейшего документа был представлен на широкое об­суждение мировой общественности. После тщательного изучения подго­товленного документа и 1400 этапов голосования практически по каждому его слову и каждому пункту Генеральная Ассамблея 10 декабря 1948 года приняла Всеобщую декларацию прав человека.

Декларация, в которой содержалось подробное изложение прав и свобод каждого человека, явилась беспрецедентным документом. Следует отметить, что и в настоящее время с учетом непросто складывающихся в мире общественных отношений, Декларация по-прежнему остается глав-

25 ным источником права в правозащитной области и краеугольным камнем

всеобщего движения в защиту прав человека.

Всеобщая декларация прав человека построена на основополагаю­щем принципе, согласно которому в основе прав человека лежит достоин­ство, присущее каждому человеку. Этого достоинства , а также выкающего из него права на свободу и равенство не может быть лишен никто.

Обращает внимание, что хотя Декларация не обладает силой меж­дународного договора, обязательного для исполнения, она получила все­общее признание. Подавляющее количество государств современного мира включили ее положения в свои Основные законы. Многие пакты конвен­ции и договоры по вопросам прав человека, заключенные после 1948 года, основываются на изложенных в рассматриваемой Декларации принципах.

Организация Объединенных Наций стремится к созданию культу­ры прав человека во всем мире. Наиболее масштабными из юридически обязывающих соглашений по вопросам прав человека, разработанных под эгидой ООН, являются Международный пакт о гражданских и политиче­ских правах и Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах. Оба эти пакта были приняты в 1966 году и вступили в законную силу в 1976 году. Они представляют собой шаг вперед по срав­нению со Всеобщей декларацией, так как содержат положения, юридиче­ски обязательные для выполнения. Большинство стран мира являются уча­стниками этих двух пактов, что открывает дверь для международного на­блюдения за осуществляемой ими практикой в области прав человека.

Вместе со Всеобщей декларацией прав человека они составили Международный билль о правах. Одним из крупнейших достижений Орга­низации Объединенных Наций явилось создание всеобъемлющей норма­тивной базы в области прав человека. Впервые в истории человечества был сформирован всеобщий свод законов, касающихся защиты прав человека, к которому могли бы присоединиться все государства и на который возла­гает свои надежды все прогрессивное человечество.

26

В тоже время, необходимо сделать некоторое уточнение, суть ко­торого сводится к особенностям реализации норм отдельных Пактов. В ус­ловиях современной мировой действительности Пакты о правах человека несомненно являются «значительным достижением ООН в сфере сотруд­ничества по обеспечению прав человека. Пакты вступили в силу в 1976 г. Сохраняет свою актуальность вопрос о придании им возможно большей эффективности, что предполагает их универсализацию, то есть максималь­ное увеличение круга их участников. До сих пор в них не входят даже не­которые постоянные члены Совета Безопасности ООН (США не участвует в Пакте об экономических, социальных и культурных правах) .

После 1948 года в рамках Организации Объединенных Наций было разработано около 60 договоров и деклараций по вопросам прав человека. Среди наиболее значимых среди них можно выделить:

• Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него (1948 г.);

• Конвенция о статусе беженцев (1951 г.);

• Международная конвенция о ликвидации всех форм рассовой дис­ криминации (1965 г.);

• Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1979 г.);

• Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.);

• Конвенция о правах ребенка.

В настоящее время в системе ООН существуют шесть комитетов, осуществляющих наблюдение за выполнением государствами-участниками конкретных международных договоров и соглашений. Пере­числим эти комитеты:

10 См.: Российская юридическая энциклопедия / Гл. ред. А. Я. Сухарев. М.: Из­дательский дом ИНФРА-М, 1999. С. 738.

27

• Комитет по ликвидации расовой дискриминации;

• Комитет по правам человека;

• Комитет по экономическим, социальным и культурным правам;

• Комитет против пыток;

• Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин;

• Комитет по правам ребенка.

Названные комитеты вправе призвать правительства представить ответ на обвинения, касающиеся нарушения прав человека, а также могут принимать решения и публиковать их вместе со своими критическими за­мечаниями и рекомендациями.

На протяжении всего своего существования ООН вырабатывает различные способы, посредством которых можно расследовать нарушения прав человека и потребовать от соответствующих правительств и государ­ственных органов предпринять конкретные действия по их устранению. Эксперты, известные под названием специальных докладчиков или пред­ставителей, занимаются сбором фактов, посещают тюрьмы, опрашивают жертв нарушений и представляют рекомендации о том, как улучшить со­блюдение прав человека. Они расследуют ситуации в конкретных странах и осуществляют тематические исследования по таким вопросам, как пыт­ки, религиозная нетерпимость, расизм, торговля детьми и насилие в отно­шении женщин.

По итогам каждого канувшего в Лету календарного года они на­правляют правительствам тысячи срочных телеграмм, ходатайствуя об ос­вобождении заключенных, смягчении смертных приговоров и требуя при­нятия других жизненно необходимых действий. Созданы рабочие группы с целью расследования таких вопросов, как недобровольные исчезновения и произвольные задержания. Указывая на допущенные нарушения прав че­ловека, их доклады способствуют мобилизации внимания международной общественности.

28

Реализация соглашений по правам человека зависит от сотрудниче­ства правительств и народов. В целях поощрения прав человека Организа­ция Объединенных Наций предлагает правительствам техническую по­мощь по следующим направлениям:

1. реформирование государственного законодательства;

2. поддержка процесса демократизации и консультации по процедур­ ным вопросам, касающихся выборов;

3. оказание помощи в составлении национальных законопроектов и подготовке государственных докладов;

4. укрепление государственных и региональных институтов, таких как суды и системы образования;

5. обучение служащих в области уголовного правосудия - судей, ад­ вокатов, прокуроров и полицейских чиновников.

Нет необходимости говорить о важности указанных направлений правозащитной деятельности в регулировании общественных отношений, складывающихся в практически всех странах мира.

20 декабря 1993 года Генеральная Ассамблея учредила должность Верховного комиссара ООН по правам человека. Он призван координиро­вать программы ООН в области прав человека и способствовать укрепле­нию чувства уважения к правам человека во всем мире.

В настоящее время деятельность Организации Объединенных На­ций в области прав человека координируется Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека, которое находится в Женеве. Управ­ление обслуживает работу Комиссии ООН по правам человека и большин­ства органов ООН по правам человека, созданных в соответствии с между­народными договорами. Указанная структура играет в современных усло­виях исключительно важное значение. Подтверждением изложенного яв­ляются некоторые показатели бесстрастной статистики. Каждый год в дан­ное Управление приходит около 400 000 жалоб по различным вопросам, в той или иной степени касающихся защиты прав человека. Следует обра-

29

тить внимание, что организационными структурами ООН тщательно про­думан механизм обеспечения защиты прав граждан. Те из них, которые считают, что их права были нарушены, и нуждаются в срочной помощи, могут обращаться в Женеву по действующей круглосуточно «горячей ли­нии», для этого выделен и по всем каналам информации доведен до всех стран мира телефон - (41 22) 917-00-92.

Управление содержит также базу данных по вопросам прав челове­ка, которая помогает находить ответы на нерешенные вопросы и реагиро­вать на ситуации, находящиеся в процессе развития, требующие принятия последующих или превентивных действий.

Развитие происходящих во многих странах мира в последние годы событий предопределило изменение форм и методов работы соответст­вующих правозащитных международных структур. На протяжении конца XX - начале XXI века наблюдается активизация деятельности Организа­ции Объединенных Наций в области прав защиты человека в рамках про­водимых ею операций на местах. В зависимости от требований конкретной ситуации эта деятельность предполагает сочетание наблюдения на предмет выявления нарушений прав человека, образование, обучение и многие дру­гие консультативные услуги.

В настоящее время подобные операции проводятся на территориях Абхазии, Грузии, Бурунди, Колумбии, в секторе Газа, Гватемале, Гаити, Монголии, во вновь образованных самостоятельных государствах — рес­публиках бывшей Югославии, а также в ряде других стран.

В 1988 году Организация Объединенных Наций начала осуществ­ление всемирной общественной информационной компании по разъясне­нию людям их прав, а правительствам - их обязанностей.

Генеральная Ассамблея провозгласила 1995 — 2004 гг. Десятилети­ем образования в области прав человека. Если люди знают свои права, су­ществует больше вероятности, что они будут за них бороться, а правитель­ства будут вынуждены считаться с ними. В настоящее время Всеобщая

30

декларация прав человека переведена более чем на 200 языков и распро­страняется практически во всех странах мира.

В современных условиях международной действительности Орга­низация Объединенных Наций создала систему эффективно работающих правозащитных структур, действующих во всех странах мира. Представля­ется необходимым перечислить наиболее значимые из них. Указанную систему образуют всемирно признанные благодаря своей деятельности публичные организации.

• Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), его деятельность направлена на поддержку прав детей.

• Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ) предоставляет правовую защиту и гуманитарную помощь миллио­ нам беженцев.

• Департамент ООН по вопросам улучшения положения женщин на­ прямую работает с Комитетом по ликвидации дискриминации в отноше­ нии женщин (КЛДОЖ) и активно содействует включению вопросов, ка­ сающихся прав женщин, в международную деятельность по правам чело­ века. Он активно сотрудничает с Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека и с Фондом ООН для развития в интересах женщин (ЮНИФЕМ).

• Международная организация труда (МОТ) защищает права трудя­ щихся.

• Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) содействует поощрению прав человека применительно к сфе­ рам своей деятельности.

• Программа развития ООН (ПРООН) стремится к обеспечению эко­ номического и социального развития в условиях соблюдения прав каждого человека.

• Всемирная организация (ВОЗ) способствует реализации права всех людей на охрану здоровья.

31

Наряду с перечисленными международными правозащитными ор­ганизациями в современных национальных системах защиты прав челове­ка и гражданина активно используется институт омбудсмана, который впервые был учрежден в 1809 году Швеции. В большинстве стран этот ин­ститут сформировался значительно позже, во второй половине XX века11. Обращает внимание, что в современном мире нет единообразного подхода к рассматриваемому институту. Речь идет о его наименовании, во многих странах для обозначения этой должности используются различные назва­ния. Вспомним некоторые из них: Уполномоченный по правам человека (Российская Федерация), Защитник прав граждан (Польша), Защитник на­рода (Испания), Гражданский защитник (Италия), Парламентский уполно­моченный по делам администрации (Великобритания) и др.

Различные подходы к употреблению наименования рассматривае­мой должности выравниваются в принципе примерно одинаковым адми­нистративно-правовым статусом. Как правило основными функциями на­циональных институтов омбудсмана являются:

• рассмотрение письменных обращений граждан;

• взаимодействие с международными правозащитными организа­ циями;

• взаимодействие с органами государственной власти своих госу­ дарств;

• взаимодействие с органами местного самоуправления;

• анализ национального законодательства в целях выявления его соответствия нормам международного права и общепризнанным принципам;

• анализ национального законодательства в целях выявления его соответствиям международным обязательствам своей страны в области прав человека и гражданина;

11 См.: Защита прав человека: Сборник документов. 1998 - 2000. Под общ. ред. О. О. Миронова. М.: Издательство «Юридическая литература», 2001. С. 13.

32

• мониторинг ситуации с соблюдением прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;

• правовое просвещение граждан по вопросам прав человека, форм и методов их защиты;

• информационная деятельность;

• формирование культуры прав человека и гражданина. Длительное время наша страна игнорировала учреждение институ­ та Уполномоченного по правам человека. Лишь в 1991 году идея его учре­ ждения была закреплена в Декларации прав и свобод человека и гражда­ нина, принятой 22 ноября 1991 года Верховным Советов РСФСР. При этом было принято также постановление в введении Декларации в действие. Главным достоинством указанного документа является то, что в нем со­ держалось предписание о необходимости подготовки проекта закона о Парламентском уполномоченном.

К сожалению, система царящих в стране в то время общественных отношений была не готова к столь решительному шагу в правозащитном направлении. Должность Уполномоченного по правам человека была уч­реждена в нашей стране лишь в 1993 году. Этому способствовало принятие новой Конституции, п. «д» ч. 1 ст. 103 которой отнесла к ведению Вновь учрежденной Государственной Думы назначение и освобождение от рас­сматриваемой должности. Деятельность Уполномоченного по правам че­ловека в Российской Федерации должна строиться в строгом соответствии с Федеральным конституционным законом. Указанный документ был при­нят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федера­ции лишь в декабре 1996 года, 26 февраля 1997 годы одобрен Советом Федерации и подписан Президентов РФ, 4 марта того же года официально опубликован и вступил в законную силу.

Принятие данного закона явилось крупной вехой в истории страны. Он ознаменовал изменение государства, его многочисленных органов и соответствующих должностных лиц по отношению к гражданам. Во вновь

33 принятом правовом акте на официальном уровне было закреплено, что

российский Уполномоченный по правам человека при осуществлении сво­их полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам12.

Предназначение учрежденного института столь высокого ранга объясняется настоятельной необходимостью обеспечения гарантий госу­дарственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и повсеместного уважения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Деятель­ность Уполномоченного по правам человека призвана дополнить уже су­ществующую к тому времени систему защиты прав граждан. Сразу же следует отметить, что официальное введение нового, ранее не знакомого нашей стране, нашему государству института никоим образом не влекло пересмотра, отмены или какой-либо организационной перекройки право­защитной системы, призванной защищать прав личности. По данному во­просу уместно утверждение В. М. Зубенко о том, что «деятельность Упол­номоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государствен­ных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод»13.

В настоящее время основными направлениями деятельности Упол­номоченного по правам человека в Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством являются:

12 Более подр. см.: Защита прав человека: Сборник документов. 1998 - 2000 / Под общ. ред. О. О. Миронова. М: Издательство «Юридическая литература», 2001. С. 14-15.

13 См.: Зубенко В. М. Уполномоченный по правам человека как институт кон­ ституционного и административно права // Административное право: теория и практи­ ка. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития: Материа­ лы научной конференции. М., 2002. С. 314.

34

• рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод че­ ловека и гражданина, в необходимых случаях принятие эффективных мер по их восстановлению;

• анализ законодательства Российской Федерации в области прав че­ ловека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствова­ нию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

• развитие международного сотрудничества в области прав человека и гражданина;

• правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

• подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направле­ ние его Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государ­ ственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а также Генеральному прокурору Российской Федерации;

• выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

• направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Фе­ дерации;

• обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и сво­ бод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

• обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд Российской Федерации для защиты прав и свобод граждан;

• принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пре­ делах своей компетенции при наличии информации о массовых или гру-

35 бых нарушениях прав и свобод граждан либо в случаях, имеющих особое

общественное значение или связанных с необходимостью защиты интере­сов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

• анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

• информирование органов государственной власти и общественно­ сти о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

• направление государственным органам, органам местного само­ управления и должностным лицам замечаний и предложений общего ха­ рактера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и граждани­ на, совершенствованию административных процедур.

Обращает внимание, что практическая деятельность Уполномочен­ного по правам человека в значительной степени способствует усилению защиты прав граждан. По данным Аппарата Уполномоченного по правам человека количество поступающих письменных обращений постоянно рас­тет. Их динамика выглядит следующим образом14:

1998 г. 1999 г. 2000 г.
Количество жа­лоб и обраще­ний 6978 22815 24985

Внимательное изучение обнародованных данных позволяет сделать вывод о некотором сокращении информации о допускаемых нарушениях в области административно-правовых и близких к ним конституционно-правовых отношений. Например, в 2000 году общее их количество, по

14

См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Россий­ской Федерации в 2000 г. // Защита прав человека: Сборник документов. 1998 - 2000. / Под общ. ред. О. О. Миронова. М: Издательство «Юридическая литература», 2001. С. 296.

36 данным Аппарата Уполномоченного, по сравнению с предыдущим годом

снизилась на 0,3 % (1999 г. удельный вес их в общем количестве составлял 5,6 %, в 2000 г. - 5,3 %)15. Изложенные цифры позволяют утверждать, что общее снижение поступающих к Уполномоченному жалоб и обращений является следствием определенного рода улучшения состояния правовой защиты в том числе и привлекаемых к административной ответственности граждан.

Возвращаясь к исследуемой теме настоящего диссертационного ис­следования, следует отметить, что признаком правового государства явля­ется создание системы защиты прав и свобод привлекаемых к ответствен­ности за совершенные проступки граждан, в которую были бы включены судебные и административные органы, парламентские и президентские структуры, а также установление четких юридических процедур такой за­щиты. Следует отметить, что Конституция РФ предусматривает довольно широкий набор юридических гарантий прав человека и гражданина. Взаи­модействие органов государственной власти Российской Федерации с об­щественными объединениями в области утверждения и защиты чести и достоинства гражданина закрепляется в соглашениях о сотрудничестве в указанной области, о целевом сотрудничестве с общественными объедине­ниями и учреждениями, специализирующимися на защите чести и досто­инства гражданина, о координации планов и программ по профилактике правонарушений и борьбе с ними, а также по правовому воспитанию.

Одним из важнейших элементов сложившейся в Российской Феде­рации системы гарантий защиты прав граждан является предусмотренное действующим законодательством право граждан на обжалование наложен­ных на них административных наказаний. Представляется необходимым рассмотреть этот порядок.

На рубеже тысячелетий в Российской Федерации деятельность за­конодательной и исполнительной властей направлена на обеспечение

15 См.: Там же. С. 296.

37 своевременной качественной защиты прав и законных интересов человека

и гражданина, в том числе и в процессе наложения административных правонарушений.

М. Я. Масленников, рассматривая обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях, отмечает, что «главная цель этой стадии производства - проверка законности, обоснованности и справедливости принятых решений. На этой стадии проверяется также ре­альность гарантированных Конституцией прав и законных интересов гра­ждан»16. Следует обратить внимание на заслуживающую уважения и должной оценки позицию ученого, заключающуюся в отнесении к целям проверки не только необходимость соблюдения законности и обоснован­ности, но и, что очень важно, - справедливости вынесенного по делу ре­шения. К сожалению, в работах других авторов эта мысль практически не просматривается. А ведь в необходимости соблюдения справедливости находит свою реализацию, как отмечалось ранее, важнейший принцип производства по делам об административных правонарушениях - принцип индивидуализации, призванный как раз защитить интересы привлекаемых к ответственности лиц. Важной гарантией как защиты интересов граждан, так и реализации указанного принципа производства, по нашему мнению, и должна являться обязанность должностных лиц органов административ­ной юрисдикции устанавливать справедливость обжалуемого применения административного наказания.

Право обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях по КоАП России представляет собой гарантированную государством возможность восстановления нарушенных прав и охраняемых интересов граждан, средство выявления и устранения недостатков в деятельности органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

16 См.: Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. Воро-

неж, 1990. С.141.

38

«Выполнение требований закона об обоснованном и законном ре­шении вопросов правоприменения в административно-юрисдикционном процессе, - отмечал М.Я. Масленников, - обеспечивается посредством со­блюдения юридических гарантий личности, представляющих собой сово­купность правовых условий и средств восстановления нарушенного права. В числе таких гарантий определяющее положение занимает институт об­жалования и опротестования постановлений по делам об административ­ных правонарушениях»17.

Содержательная часть вступившего в силу 1.07.2002 г. КоАП России характеризуется усилением защиты прав граждан. «...В КоАП РФ перенесен центр тяжести на защиту прав граждан, - отмечают Б. Н. Габри-чидзе и А. Г. Чернявский, - перемещен акцент с охраны интересов госу­дарства на защиту прав, законных интересов, свобод гражданина, челове­ка, что придает новому Кодексу черты подлинно демократического и нор­мативного документа, федерального закона с внутренне присущими ему глубоко гуманистическими сущностью и направленностью»18.

По общему правилу под обжалованием понимается различные фор­мы апелляции или пересмотра, которого может добиваться пострадавшая сторона относительно административного акта или решения. Часто это по­нятие включает в себя внутренний для органа власти апелляционный про­цесс, за которым следует одна или более форм внешних процессов.

Порядку обжалования и опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях посвящена глава 30 КоАП России. Согласно его ст. 30.1 постановление может быть обжаловано участника­ми производства по делам об административных правонарушениях, к ко­торым законодатель отнес:

- лиц, в отношении которого вынесено постановление;

17 См.: Масленников М.Я. Порядок обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях: Учебное пособие. Калинин, 1988. С. 4.

18 См.: Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Административное право: Учебник. М.: ООО «Издательство Проспект», 2003. С. 227.

39

- потерпевших;

- законных представителей физических лиц;

- законных представителей юридических лиц;

- защитников и представителей.

Законом определен порядок обжалования. Жалоба подается указан­ными лицами в вышестоящий орган, по отношению к вынесшему обжа­луемое постановление:

1) вынесенное судьей — в вышестоящий суд;

2) вынесенное коллегиальным органом - в районный суд по месту нахождения коллегиального органа;

3) вынесенное должностным лицом - в вышестоящий орган, выше­ стоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела;

4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, - в районный суд по месту рассмотрения дела;

5) по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Достоинством действующего законодательства является правовая норма о том, что жалоба на постановление по делу об административном правонарушении государственной пошлиной не облагается (ч. 4 ст. 30.1 КоАП).

Если жалоба на постановление по делу об административном пра­вонарушении поступила одновременно в суд, вышестоящий орган, и вы­шестоящему должностному лицу, в соответствии с ч. 2 ст. 30.1 КоАП Рос­сии она рассматривается судом.

Жалоба на постановление по делу об административном правона­рушении подается судье, в орган, должностному лицу, которыми вынесено

40 постановление по делу. Жалоба со всеми материалами дела в течение трех

суток со дня ее поступления направляются в соответствующий суд, выше­стоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Анализ правоприме­нительной практики, а также специальной юридической литературы свиде­тельствует, что при этом какие-либо процессуальные действия не прово­дятся. Следовательно, - в данном случае следует согласиться с предложе­нием, которое высказал А. С. Дугенец, — представляется необходимым срок направления жалобы с делом компетентному органу (должностному лицу), правомочному ее рассматривать, с трех сократить до одних суток, тем самым обеспечить максимальную оперативность чисто технической процедуры. Это придаст процессу быстроту и будет способствовать со­кращению общей временной продолжительности процесса в целом19.

Вызывает уважения позиция российского законодателя, внесшего в новый КоАП существенные уточнения порядка подачи жалобы. В совет­ском кодексе предусматривалось, что жалоба должна подаваться в орган, непосредственно вынесший обжалуемое постановление. На практике и в юридической литературе прошлых лет можно было встретить предложе­ния о возможности направления жалобы непосредственно в орган (долж­ностному лицу), правомочному ее рассматривать, одновременно предоста­вив последнему право истребования всех необходимых материалов дела20. Часть 3 ст. 30.2 КоАП 2001 г. на законодательном уровне допускает воз­можность подачи жалобы непосредственно в суд, вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу, уполномоченным ее рассматривать. Эта правовая норма направлена на защиту прав привлеченных к ответст­венности лиц.

19 См.: Дугенец А. С. Проблемы обжалования постановлений по делам об адми­ нистративных правонарушениях // Право и образование. 2002. № 3. С. 112.

20 См.: Административная ответственность за нарушения общественного поряд­ ка: законодательство и практика его применения органами внутренних дел / Арбуз- кин А. М, Бирюков М. Н., Зубов И. Н. и др.: Учебное пособие. М.: ВНИИ МВД Рос­ сии, 1993. С. 54.

41

Важным моментом, также способствующим защите прав и закон­ных интересов граждан, является норма КоАП России, предусматриваю­щая, что жалоба на постановление судьи о назначении самого сурового административного наказания в виде административного ареста подлежит направлению в вышестоящий суд в день ее получения.

В случае, если рассмотрение жалобы не относится к компетенции судьи, должностного лица, которым обжаловано постановление по делу об административном правонарушении, она направляется на рассмотрение по подведомственности в течение трех суток.

Как отмечалось ранее, вопросы защиты нарушенных прав и закон­ных интересов граждан должны находиться в центре внимания органов исполнительной власти и ее органов. Положительным примером в данном случае является подход некоторых федеральных органов исполнительной власти, значительно повысивших уровень ответственности за принимае­мые по итогам рассмотрения жалобы решения. В качестве примера можно вспомнить порядок рассмотрения жалоб на постановления по делам о на­рушениях законодательства о средствах массовой информации. Приказом Министерства Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций от 22 августа 2002 г. № 159 определено, что жалобы на постановления, вынесенные руководителями территориаль­ных управлений МПТР России и их заместителями, по делам об админист­ративных правонарушениях, предусмотренных статьями 13.17 и 13.22 Ко­АП, должен рассматривать заместитель Министра. Несомненно, что рас­смотрение жалобы на постановление о наложении административного на­казания на уровне заместителя руководителя федерального органа испол­нительной власти, будет способствовать повышению качества администра-тивно-юрисдикционной деятельности подчиненных должностных лиц. Вы­зывает сожаление, что обозначенный подход к повышению ответственно­сти за принятие решения по делам об административных правонарушени-

РССС^ЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ 1Л

42

ях, не получил своего развития в иных федеральных органах исполнитель­ной власти21.

По общему правилу, в соответствии с ч. 1 ст. 30.3 КоАП, жалоба может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления о привлечении к административной ответственности. В то же время законодатель в целях защиты прав и законных интересов субъектов избирательной кампании предусмотрел иной, пятидневный срок подачи жалобы. Указанный срок распространяется на обжалование постановлений о привлечении к ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.1 - 5.25, а также статьями 5.45 - 5.52 КоАП России. Введенная в КоАП в 2003 году правовая новел­ла, по нашему мнению, представляется не в полном объеме продуманной и взвешенной. С одной стороны, понятна позиция законодательной власти минимизировать время между вынесением обвинительного вердикта в от­ношении участника выборов за совершенный противоправный проступок и принятием по нему решения в случаях несогласия заинтересованного лица. Думается, что эту задачу должен решать другой процессуальный срок — срок рассмотрения поступившей жалобы. Действительно, по нашему мне­нию, он должен быть максимально сокращен до оптимальной временной продолжительности.

С другой же стороны, применение сокращенного в два раза срока обжалования постановлений, предусмотренных ч. 3 ст. 30.3 КоАП России, в практической деятельности в определенной мере будут ущемлять про­возглашенные и гарантированные Конституцией Российской Федерации права личности. Законодатель в данном случае почему-то не предоставил гражданам возможности восстановления пропущенного срока обжалова­ния. Отмеченная привилегия распространяется только на общий порядок обжалования, предусмотренный ч. 1 ст. 30.3 Кодекса.

21 См.: Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс: Монография. М, 2003.

43

Содержательная часть ст. 30.3 КоАП России обязывает законода­тельную власть принять незамедлительные меры по скорейшему устране­нию критикуемого раздела закона. По нашему мнению, ч. 3 рассматривае­мой статьи необходимо считать ч. 2, а нынешнюю ч. 2 надлежит перемес­тить ниже и считать ее ч. 3, внеся в нее необходимые изменения. Слова «, предусмотренного частью 1...» заменить словами «, предусмотренного частями 1 и 2 ...».

При подготовке к рассмотрению жалобы и/или протеста на поста­новление по делу об административном правонарушении судья, должност­ное лицо:

1) выясняют, имеются ли обстоятельства, исключающие возмож­ ность рассмотрения жалобы данными судьей, должностным лицом, а так­ же обстоятельства, исключающие производство по делу;

2) разрешают ходатайства, при необходимости назначают эксперти­ зу, истребуют дополнительные материалы, вызывают лиц, участие кото­ рых признано необходимым при рассмотрении жалобы;

3) направляют жалобу со всеми материалами дела по подведомст­ венности, если ее рассмотрение не относится к компетенции соответст­ вующих судьи, должностного лица.

Жалоба на постановление по делу об административном правона­рушении рассматривается судьей, должностным лицом единолично. Ча­стью 2 статьи 30.4 КоАП России на орган административной юрисдикции возложены определенные процессуальные обязательства:

1) объявляется, кто рассматривает жалобу, какая жалоба подлежит рассмотрению и кем она подана;

2) устанавливается явка физического лица, или законного его пред­ ставителя, или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу, а также явка вызванных для участия в рассмотрении жалобы лиц;

44

3) проверяются полномочия законных представителей физического

или юридического лица, защитника и представителя;

4) выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении жалобы в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения жалобы;

5) разъясняются права и обязанности лиц, участвующих в рассмот­ рении жалобы;

6) разрешаются заявленные отводы и ходатайства;

7) оглашается жалоба на постановление по делу об административ­ ном правонарушении;

8) проверяются на основании имеющихся в деле и дополнительно представленных материалов законность и обоснованность вынесенного постановления, в частности, заслушиваются объяснения физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении; при необходимости заслушиваются показания других лиц, участвующих в рассмотрении жалобы; пояснения специалиста и заключение эксперта; ис­ следуются иные доказательства; осуществляются другие процессуальные действия в соответствии с действующим законодательством;

9) в случае участия прокурора в рассмотрении дела заслушивается его заключение.

Содержательная часть законодательства определяет, что судья, вы­шестоящее должностное лицо не связаны доводами поступившей жалобы и обязаны проверить соответствующее дело в полном объеме. В специаль­ной юридической литературе правомерно акцентируется внимание на не­обходимость проверять правильность действий органа административной юрисдикции по привлечению конкретного лица к установленной законом административной ответственности; устанавливать, совершило ли лицо данное правонарушение и виновно ли оно в этом; соблюдены порядок

45 привлечения лица к ответственности и другие процессуальные действия22.

Неукоснительное выполнение должностными лицами органов, правомоч­ных рассматривать жалобы на постановления по делам об административ­ных правонарушениях в полном объеме бедует способствовать реализации принципа законности административно-юрисдикционного процесса.

По результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении выносится и должным образом оформляется одно из указанных решений:

а) об оставлении постановления без изменения, а жалобы без удов­ летворения;

б) об изменении постановления, если при этом не усиливается ад­ министративное наказание или иным образом не ухудшается положение лица, в отношении которого вынесено обжалуемое постановление;

в) об отмене постановления и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9 и 24.5 КоАП России, а также при недоказанности обстоятельств, на ос­ новании которых было вынесено постановление;

г) об отмене постановления и о возвращении дела на новое рас­ смотрение судье, в орган, должностному лицу, правомочным рассмотреть дело, в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных КоАП, если это не позволило всесторонне, полно и объ­ ективно рассмотреть дело, а также в связи с необходимостью применения закона об административном правонарушении, влекущем назначение бо­ лее строгого административного наказания, если потерпевшим по делу по­ дана жалоба на мягкость примененного административного наказания;

д) об отмене постановления и о направлении дела на рассмотрение по подведомственности, если при рассмотрении жалобы установлено, что

22 См., напр.: Судебное рассмотрение административных дел: правовая реаль­ность и перспективы развития: Пособие для судей. М.: Российская академия правосу­дия. 2002. С. 224 - 225.

46

постановление было вынесено неправомочными судьей, органом, должно­стным лицом.

П. 5 ч. 1 ст. 30.7 КоАП России представляется необходимым изло­жить в следующей редакции: «об отмене постановления и о направлении в течение суток дела на рассмотрение по подведомственности, ...» (далее по тексту).

В решении по результатам рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении должно быть указано:

- должность, фамилия, имя, отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших поста­ новление;

- дата и место рассмотрения дела;

- сведения о лице, в отношении которого рассмотрено дело;

- обстоятельства, установленные при рассмотрении дела;

- статья КоАП России или закона субъекта Российской Федера­ ции, предусматривающая административную ответственность за совершение правонарушения , либо основания прекращения производства по делу;

- мотивированное решение по делу;

- срок и порядок обжалования вынесенного постановления.

Если при рассмотрении жалобы на постановление по делу об адми­нистративном правонарушении будет выяснено, что ее рассмотрение не относится к компетенции данного судьи, должностного лица, выносится определение о передаче жалобы на рассмотрение по подведомственности.

Решение по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении оглашается немедленно после его вынесения. Копия ре­шения по жалобе срок до трех суток после его вынесения вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридическо­го лица, в отношении которых оно вынесено, а также потерпевшему в слу­чае подачи им жалобы либо прокурору по его просьбе.

47 Решение по жалобе на постановление об административном аресте

доводится до сведения органа, должностного лица, исполняющих поста­новление, а также лица, в отношении которого вынесено решение, и по­терпевшего в день его вынесения.

В целом по Российской Федерации в суды общей юрисдикции, на­пример, в 1998 г. поступило 23 300 жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях (по сравнению с 1997 г. рост соста­вил 20,7 %)23.

Для повышения правовой дисциплины и защиты граждан, недо­пущения неоправданной волокиты на стадии обжалования и опротестова­ния постановлений в производстве по делам об административных право­нарушениях представляется необходимым сокращение срока вручения копии решения по жалобе или протесту до суток с момента его принятия. Думается, что орган (должностное лицо), рассмотревший жалобу или про­тест, должен в течение суток направить письменное сообщение о резуль­татах его рассмотрения.

В соответствии со ст. 30.9 КоАП России постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это поста­новление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд. Постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное коллегиальным органом, органом, создан­ным в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, и (или) решение судьи по жалобе на данное постановление могут быть обжалова­ны в вышестоящий суд. Подача последующих жалоб на постановление по делу об административном правонарушении и (или) решения по жалобе на это постановление могут быть осуществлены в 10-дневный срок со дня по-

23 См.: Соловьева А. К. Производство по делам об административных правона­рушениях и административное судопроизводство: соотношение понятий // Админист­ративная ответственность. М.: ИГП РАН, 2001. С. 57.

48 лучения копии постановления (решения) и подлежат рассмотрению в тот

же срок.

Обращает внимания и отдельного рассмотрения вопрос о возмож­ности опротестования вступивших в силу постановлений. Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонару­шении, а также решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть опротестованы прокурором. Право принесения протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решение по результатам рассмотрения жалобы, протеста принадлежит прокурорам субъектов Российской Федерации и их замести­телям, Генеральному прокурору Российской Федерации и его заместите­лям. Вступившие в законную силу постановление по делу об администра­тивном правонарушении и решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов правомочны пересматривать председатели верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов Москвы и Санкт — Петербурга, судов автономной области и автономных округов и их замес­тители, Председатель Верховного Суда Российской Федерации и его за­местители.

В заключение хотелось бы обратиться еще к одной стороне рас­сматриваемого вопроса - порядку обжалования постановлений арбитраж­ных судов по делам об административных правонарушениях, совершенных гражданами-индивидуальными предпринимателями в связи с осуществле­нием ими предпринимательской и иной экономической деятельности. В данном случае проблема видится в нестыковке правовых норм КоАП, Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодек­сов Российской Федерации, на что в специальной литературе уже обраще­но внимание Н. Г. Салищевой24. С вступлением в силу указанных кодексов правоприменительная практика испытывает ряд проблем. Арбитражный

49 процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает порядок

рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, существенно отличающийся от порядка, установленного КоАП России. Гражданский процессуальный кодекс страны ориентирует правоприменителя на нормы КоАП России как при рассмотрении дел по первой инстанции, так и при пересмотре постановлений, принятых по этим делам25.

Вступившее в законную силу постановление о наложении админи­стративного наказания на лиц, занимающихся предпринимательской дея­тельностью, может быть пересмотрено в порядке надзора Высшим Арбит­ражным судом Российской Федерации. Однако анализ правоприменитель­ной практики позволяет утверждать о серьезных проблемах реализации данных правовых норм. Внимательный анализ содержания ст. 34 и 292 АПК России свидетельствует о невозможности пересмотра их арбитраж­ными судами как не являющихся предметом рассмотрения данными суда­ми. Налицо несогласованность двух кодифицированных законов, что не является приемлемым в условиях нормального развития общественных от­ношений. На основании изложенного представляется необходимым внесе­ние изменений в действующие редакции соответствующих статей КоАП и АПК России. В данном случае заслуживает внимания аргументированное предложение С. Баранова о предоставлении арбитражным судам права пе­ресмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об адми­нистративных правонарушениях в отношении осуществляющих предпри-нимательскую или иную экономическую деятельность лиц .

24 См.: Салищева Н. Г. Проблемные вопросы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М, 2003. С. 140-146.

25 См.: Дугенец А. С. Административно-юрисдикционный процесс. М.: ВНИИ МВД России, 2003.

26 См.: Баранов С. Проблемы пересмотра в порядке надзора дел об администра­ тивных правонарушениях // Российская юстиция. 2003. № 7. С. 66.

50 В заключение настоящего раздела работы необходимо отметить,

что сложившаяся в настоящее время в нашей стране система гарантий за­щиты прав, свобод и законных интересов привлекаемых к административ­ной ответственности лиц в целом отвечает требованиям правового госу­дарства. В то же время законодательной власти не следует успокаиваться, нерешенные проблемы имеют место в повседневной практической дея­тельности. На некоторые из них обращено внимание в данной диссерта­ции, ряд других находятся за пределами данного исследования, а поэтому в этой работе не обозначено.

51

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВ АНДРЕЙ ИВАНОВИЧ. Обеспечение прав граждан при назначении административных наказаний. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003
Помощь с написанием учебных работ

Еще по теме § 2. Система гарантий обеспечения прав граждан:

  1. 1. Административно-правовые гарантии реализации прав граждан
  2. § 3. Обеспечение законности при выборе вида и размера административного наказания как способ защиты прав граждан
  3. АНДРЕЕВ АНДРЕЙ ИВАНОВИЧ. Обеспечение прав граждан при назначении административных наказаний. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003, 2003
  4. Глава 1 Правовые вопросы реализации основных прав граждан в системе ад­министративно-правовых отношений
  5. § 3. Субъекты, обеспечивающие реализацию прав граждан
  6. § 1. Сущность прав граждан
  7. Тема 5. Способы защиты субъективных публичных прав граждан
  8. Модернизация системы персональных финансов для обеспечения устойчивого развития российской экономики
  9. Глава 2 Деятельность органов и должностных лиц административной юрисдикции по защите прав граждан при назначении административных наказаний
  10. 1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти
  11. Тема 11. Обеспечение законности и дисциплины в государственном управлении