<<
>>

§ 1. Права граждан при подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях

Важнейшим направлением деятельности органов исполнительной и судебной властей и их правомочных должностных лиц при наложении на граждан административных наказаний является обеспечение должной за­щиты прав и законных интересов граждан, привлекаемых к администра­тивной ответственности. Говоря иными словами каждый привлекаемый к административной ответственности гражданин имеет право на необходи­мый уровень правовой защиты и, что очень важно, обеспечение данной защиты является обязанностью государства как такового, а также всех причастных к этому его должностных лиц.

По данному вопросу в юридической литературе верно отмечается, что «содержание права на защиту трактуют порой неоправданно узко: только в процессуальном смысле (как право иметь защитника или защи­щаться самому). ... Между тем его смысл и назначение гораздо шире. Функции защиты - противостоять всем мерам принуждения, объективным в ответственности, как бы «оберегая» правонарушителя от их необосно­ванного либо неправильного применения. Следовательно, право на защиту включает в себя весь набор юридических возможностей, предоставляемых нарушителю как материальным, так и процессуальным законом, имеет комплексный материально-процессуальный характер подобно самому ин­ституту юридической ответственности»51.

51 См.: Заднепровская М. В. Обеспечение права на защиту как принцип реализа­ции ответственности правонарушителей // Проблемы обеспечение прав личности в со-

75 Следует отметить, что данное направление правоохранительной

деятельности приобретает особую актуальность и значимость при подго­товке материалов дела об административном правонарушении. Это объяс­няется, во-первых, многомиллионным количеством фактов привлечения к административной ответственности. По официальным данным ГИЦ МВД России (форма 1-АП), в 2002 году к данному виду юридической ответст­венности было привлечено только сотрудниками органов внутренних дел 64 237 266 человек. Во-вторых, актуальность и значимость администра­тивно-правовой защиты прав граждан в современных условиях объясняет­ся ничем не оправданной ее недооценкой обывателем. Как показывает изу­чение правоприменительной практики, при привлечении к административ­ной ответственности уровень правовой культуры граждан оставляет же­лать намного лучшего. Подавляющее большинство привлекаемых к ответ- ственности граждан мало знакомы с предоставленным им комплексом юридических прав по должной защите своего достоинства. Поэтому, пом­ня об утверждении М. В. Заднепровской, представляется необходимым проанализировать систему правовых норм, обеспечивающих необходимый уровень защиты прав, свобод и законных интересов привлекаемых к адми­нистративной ответственности граждан.

Решение данной задачи необходимо начать со стадии подготовки к рассмотрению протокола и иных материалов дела об административном правонарушении.

На этом этапе компетентными должностными лицами проводится работа по проверке правильности и обоснованности возможного задержа­ния и последующего оформления предусмотренных законом процессуаль­ных документов. Без проведения указанной работы невозможно обеспе­чить надлежащую защиту прав граждан.

временных условиях: Тезисы докладов. Волгоград: Высшая следственная школа МВД России, 1992.

С. 51-52.

76 Значимость изложенного подтверждается содержательной частью

отдельных правовых норм. При осуществлении правомочными должно­стными лицами производства по делам об административных правонару­шениях зачастую существенно изменяется административно-правовой статус участников этого производства, поскольку рассматриваемые про­цессуальные действия сопряжены с определенного рода нарушениями прав и законных интересов граждан, о чем речь пойдет ниже. В специальной юридической литературе при рассмотрении проблем административно-правовых отношений на данное обстоятельство неоднократно обращалось внимание: «...возбуждение дела об административном правонарушении без достаточных к тому оснований, так же как и непринятие мер к лицу, совершившему административное правонарушение, является нарушением законности, приносящим вред обществу, государству и законным правам граждан» .Казалось бы, верное по внешней форме утверждение авторов всячески заслуживает уважения, но при внимательном его рассмотрении появляется желание несколько изменить расставленные акценты. В усло­виях построения правового государства в нашей стране верным было бы, по нашему мнению, права граждан поставить на первое место, а уже потом подтвердить необходимость защиты интересов общества и государства. Во-первых, Конституция Российской Федерации провозгласила права и за­конные интересы гражданина высшей ценностью государства (ст. 2), а, во-вторых, нужно помнить, что общество и государство состоят прежде всего из граждан, а посему, следуя логике, граждане должны быть на первом месте.

В интересах защиты прав граждан при подготовке к рассмотрению протокола и иных материалов дела об административном правонарушении

52 См., напр.: Кожевников И. Д., Зуев Б. Р. Возбуждение дел об административ­ных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков в условиях из­менения законодательства // Наука и практика: Материалы «круглого стола» «Пробле­мы административно-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, свя­занными с наркотическими средствами и психотропными веществами». Орел, 2003. С. 15.

77 к рассмотрению и возможному наложению наказания должностные лица

обязаны проверить достаточность оснований для возбуждения готовяще­гося к рассмотрению дела. В соответствии с действующим законодатель­ством таковыми являются:

1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполно­ моченными составлять протоколы об административных правонарушени­ ях, достаточных данных, указывающих на наличие события администра­ тивного правонарушения;

2) поступившие из правоохранительных, а также из других государ­ ственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указы­ вающие на наличие события административного правонарушения (за ис­ ключением административных правонарушений, предусмотренных ч. 2 ст. 5.27, ст. 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 КоАП России).

Поводами к возбуждению в отношении физических лиц дел об ад­министративных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, 14.21 — 14.23 Кодекса, кроме указанных выше, могут быть также сообще­ния и заявления собственника имущества унитарного предприятия, орга­нов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов.

Дело об административном правонарушении может быть возбужде­но должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об адми­нистративных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из перечисленных поводов и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. К сожалению, изучение правоприменительной практики в г.г. Москве. Туле и Рязани убедительно свидетельствует о допускаемых при этом серьезных нарушениях требова-

78

ний действующего законодательства: объяснения отбираются от лиц, на­ходящихся в состоянии опьянения, что представляется недопустимым, так как после вытрезвления правонарушитель может отказаться от данных по­казаний.

К сожалению, отмеченный недостаток при составлении протоколов об административных правонарушениях не является единственно типич­ным. Изучение конкретных дел об административных правонарушениях в различных органах административной юрисдикции позволяет выявлять допускаемые правомочными должностными лицами типичные ошибки при составлении протоколов. Имеют место случаи, когда в протоколах отсут­ствуют ссылки на нормы нарушенного закона. Далеко не всегда лицам, в отношении которых составляется протокол, разъясняются предусмотрен­ные законом права и обязанности, о чем можно судить по отсутствию со­ответствующих подписей в соответствующих графах оформленных про­цессуальных документов, характеризующихся в ряде случаев небрежно­стью оформления. Допускается неправильная квалификация совершенных проступков. Вряд ли на основании таких формулировок, - взывает Т. Н. Хохлова, - можно объективно разрешить дело по существу53.

В условиях построения правового государства защита прав привле­каемых к административной ответственности граждан должна постоянно находится в центре внимания всех должностных лиц органов администра­тивной юрисдикции. Следовательно, при подготовке к рассмотрению ма­териалов дела, правомочное должностное лицо обязано руководствоваться конституционным положением о высшей ценности интересов и законных прав граждан. Нет необходимости вести речь о том, что изложенная кон­ституционная норма распространяется как на законопослушных граждан,

53 См.: Хохлова Т. Н. Расследование органами налоговой полиции дел об адми­нистративных правонарушениях // Актуальные проблемы кодификации администра-тивно-деликтного законодательства: Сборник научных трудов / Под ред. В. Г. Татаря-на. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 176.

79

так и на подозреваемых в совершении правонарушения и привлекаемых к

административной ответственности.

На основании изложенного необходимо рассмотреть основные тре­бования КоАП России, предъявляемых к порядку оформления и содержа­тельной части протокола об административном правонарушении. Предва­рительное изучение настоящей проблемы позволяет судить о наличии в правоприменительной практике существенных отклонений от требований закона.

Думается, что в условиях построения правового государства недос­татки в оформлении протокола о совершенном проступке следует рассмат­ривать как существенное нарушение прав и законных интересов граждан. На указанные недостатки в работе правомочных органов административ­ной юрисдикции обращал внимание Б. В. Российский, по мнению которо­го, «анализ протоколов об административных правонарушениях и других материалов по делам об этих правонарушениях показывает, что во многих случаях они составляются с немалыми ошибками, не содержат необходи­мой доказательственной информации, а зачастую просто являются «филь­киной грамотой»54.

На стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении компетентному органу административной юрисдикции в соответствии с действующим законодательством надлежит совершить ряд процессуальных действий. Это необходимо для правильной квалификации содеянного, а следовательно, и для выбора вида и размера наказания при рассмотрении возбуждаемого дела. При этом очень важно соблюсти права лица, не допустив незаконного привлечения его к административной от­ветственности. Не менее важным в данной ситуации является также зажита законных интересов потерпевшей стороны, нельзя забывать также об ин-

54 См.: Российский Б. В. Административные суды и производство по делам об административных правонарушениях // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 147.

80 тересах свидетелей, законных интересов иных участников производства по

делам об административных правонарушениях.

Принципиальным моментом при этом является необходимость раз­граничения сходных по внешним формам проявления совершенных дейст­вий. Например, неповиновение законному распоряжению сотрудника ми­лиции, военнослужащего либо сотрудника органов уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3 КоАП России) следует отличать от воз­можного сопротивления указанным субъектам рассматриваемых правоот­ношений. Сопротивление в отличие от неповиновения, всегда выражается в активном физическом противодействии осуществлению работником ми­лиции, военнослужащим полномочий, которыми они наделены в связи с исполнением обязанностей по охране общественного порядка. За сопро­тивление работнику милиции или военнослужащему, сопряженное с при­менением насилия либо угрозой его применения в отношении представи­теля власти или его близких в связи с исполнением ими своих должност­ных обязанностей, виновные привлекаются к уголовной ответственности в соответствии со ст. 318 УК России («Применение насилия в отношении представителя власти»), а при посягательстве на жизнь сотрудника право­охранительного органа, военнослужащего, а равно их близких в целях вос­препятствования законной деятельности указанных лиц по охране общест­венного порядка и обеспечению общественной безопасности либо из мести за такую деятельность - по ст. 317 УК России («Посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа») 55.

Действующее законодательство об административных правонару­шениях в интересах должной защиты прав граждан четко обозначает нача­ло процессуальной части производства по конкретному делу. В соответст­вии с ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

81

1) составления первого протокола о применении мер обеспечения

производства по делу об административном правонарушении;

2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об админи­ стративном правонарушении;

3) вынесения определения о возбуждении дела об административ­ ном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного ст. 28.7 КоАП России;

4) оформления предупреждения или с момента наложения (взима­ ния) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с ч. 1 ст. 28.6 КоАП прото­ кол об административном правонарушении не обязателен.

Перечисленные условия являются юридическими фактами, по­скольку влекут для привлекаемого к административной ответственности лица возникновение, изменение и прекращение его административно-правовых прав и обязанностей. Наступление любого из указанных преду­смотренных нормами КоАП РФ условий неизбежно влечет совершение предусмотренных законом действий соответствующих компетентных лиц федеральных органов исполнительной власти.

Установленный факт совершения противоправного действия, за ко­торое предусмотрена административная ответственность, подлежит офи­циальному документированию. Компетентные должностные лица обязаны составить в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ протокол об администра­тивном правонарушении. Под данным протоколом подразумевается офи­циальный документ, в котором в письменной форме фиксируются ход и результаты процессуальных действий, осуществляемых уполномоченными на то лицами. Содержание, реквизиты протокола, порядок его составления

55 Более подр. см.: Денисенко В. В. Виды административных правонарушений и взыскания, применяемые за их совершение: Учебное пособие. Ростов н/Д: Ростовская ВШ МВД России, 1997. С. 51.

82 определяются законом. Протокол в административном праве выполняет

три функции:

1. один из важнейших документов, при помощи которого осуще­ ствляется производство по делу об административном правонарушении в органах исполнительной, а иногда и судебной власти;

2. используется в процессе производства по делам об админист­ ративных правонарушениях;

3. защищает права и законные интересы граждан, привлекаемых к административной ответственности.

Для лучшего уяснения сути рассматриваемого документа представ­ляется необходимым обратиться к словарю административного права. Протокол об административном правонарушении, - читаем там, - офици­альный документ, в котором уполномоченными действующим законода­тельством лицами фиксируется факт совершения административного про­ступка56.

Часть 2 ст. 28.2 КоАП России, не устанавливая официальный обра­зец данного процессуального документа, на законодательном уровне за­крепляет должный объем информации, необходимый для всестороннего, полного, объективного и своевременного рассмотрения материалов дела. К таковой отнесено:

• дата и место составления протокола об административном правона­ рушении;

• должность, фамилия и инициалы лица, составившего данный прото­ кол;

• сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об админи­ стративном правонарушении;

• фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей;

56 Более подр. см.: Словарь административного права / Колл. авт. М.: ИГП РАН, Фонд «Правовая культура», 1999. С. 271.

83

• фамилии, имена, отчества, адреса места жительства потерпевших, если они имеются;

• место, время совершения и событие административного правонару­ шения;

• статья Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, преду­ сматривающая административную ответственность за выявленное админи­ стративное правонарушение;

• объяснение физического лица или законного представителя юриди­ ческого лица, в отношении которых возбуждено настоящее дело;

• с учетом конкретных обстоятельств в оформляемый протокол об административном правонарушении могут быть включены иные сведения, необходимые для правильного разрешения дела.

Составлению протокола об административных правонарушениях должна предшествовать работа по выявлению и оформлению должным об­разом доказательств совершенного правонарушения. В соответствии с дей­ствующим законодательством при осуществлении производства по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие по­зиции:

1) наличие события административного правонарушения;

2) лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые законом предусмотрена административная ответственность;

3) виновность лица в совершении административного правонару­ шения;

4) обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность;

5) характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением;

6) обстоятельства, исключающие производство по делу об админи­ стративном правонарушении;

84

7) иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разре­шения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавлива­ют наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для своевременного и объ­ективного разрешения материалов дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении; иными протоколами, предусмотренными КоАП РФ; объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; по­казаниями потерпевшего, свидетелей; заключениями эксперта; иными до­кументами, а также показаниями специальных технических средств, веще­ственными доказательствами.

В правоприменительной практике имеют место случаи нарушения прав граждан при выявлении, фиксации, получении и изъятии веществен­ных доказательств. При этом следует иметь в виду, что законодатель со­вершенно справедливо предусмотрел ряд ограничений, например, о том, что не допускается использование доказательств, полученных с нарушени­ем закона.

Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего и свидетелей представляют собой сведения, имеющие отношение к делу и сообщенные указанными лицами в устной или письменной форме. Они должны быть отражены в протоколе об административном правонаруше­нии, протоколе о применении меры обеспечения производства по делу, протоколе его рассмотрения, а в случае необходимости записываются и приобщаются к делу.

85 В случаях, если при производстве по делу об административном

правонарушении возникает необходимость в использовании специальных познаний в науке, технике, судья, орган, должностное лицо, в производ­стве которых находится дело, выносят определение о назначении экспер­тизы. Оно обязательно для исполнения экспертами или учреждениями, ко­торым поручено проведение экспертизы. В определении указываются:

1) основания для назначения экспертизы;

2) фамилия, имя, отчество эксперта или наименование учреждения, в котором должна быть проведена экспертиза;

3) вопросы, поставленные перед экспертом;

4) перечень материалов, предоставляемых в распоряжение эксперта.

Кроме того, в определении должны быть записи о разъяснении экс­перту его прав и обязанностей и о предупреждении его об административ­ной ответственности за дачу заведомо ложного заключения. Вопросы, по­ставленные перед экспертом, и его заключение не могут выходить за пре­делы специальных познаний эксперта. До направления определения для исполнения судья, орган, должностное лицо, в производстве которых на­ходится дело об административном правонарушении, обязаны ознакомить с ним лицо, в отношении которого ведется производство по делу об адми­нистративном правонарушении, и потерпевшего, разъяснить им права, в том числе право заявлять отвод эксперту, право просить о привлечении в качестве эксперта указанных ими лиц, право ставить вопросы для дачи на них ответов в заключении эксперта.

Принципиальным положением для привлекаемого к ответственно­сти лица является содержание некоторых статей КоАП РФ, призванных обеспечить защиту гарантированных Основным законом страны прав гра­ждан. Рассмотрим их. Эксперт дает заключение в письменной форме. В за­ключении должно быть указано, кем и на каком основании проводились исследования, их содержание, должны быть даны обоснованные ответы на

86 поставленные перед экспертом вопросы и сделаны выводы. В то же время

обращает внимание, что заключение эксперта не является обязательным для органов и должностных лиц административной юрисдикции, в произ­водстве которых находится дело об административном правонарушении. В случае несогласия с заключением эксперта соответствующий орган или должностное лицо обязаны вынести мотивированное решение. К сожале­нию, данное правовое предписание не распространяется на привлекаемых к административной ответственности граждан. Думается, что данное об­стоятельство должно быть устранено в процессе дальнейшей работы по совершенствованию вступившего в силу 1 июля 2002 года Кодекса Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях.

Должностное лицо, осуществляющее производство по делу об ад­министративном правонарушении, вправе брать образцы почерка, пробы и образцы товаров и иных предметов, необходимые для проведения экспер­тизы. В необходимых случаях с учетом конкретных обстоятельств при взя­тии проб и образцов применяются фото- и киносъемка, видеозапись, иные установленные способы фиксации вещественных доказательств. Факт взя­тия проб и образцов оформляется протоколом.

Важную роль в производстве по делам об административных пра­вонарушениях призваны сыграть вещественные доказательства, под кото­рыми понимаются орудия совершения или предметы административного правонарушения, в том числе сохранившие на себе его следы. Вещест­венные доказательства в случае необходимости фотографируются или фиксируются иным установленным способом и приобщаются к делу об административном правонарушении. По факту их наличия делается за­пись в протоколе об административном правонарушении или в ином пре­дусмотренном законом протоколе. Судья, орган, должностное лицо, в про­изводстве которых находится дело об административном правонарушении, обязаны принять необходимые меры по обеспечению сохранности вещест-

87 венных доказательств до разрешения дела по существу, а также принять

решение о них по окончании рассмотрения дела.

Документы признаются доказательствами, если сведения, изложен­ные или удостоверенные в них организациями, их объединениями, долж­ностными лицами и гражданами, имеют значение для производства по де­лу об административном правонарушении. Документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме, к ним могут быть отнесены материалы фото- и киносъемки, аудио- и видеозапи­си, информационных баз и банков данных и иные носители информации.

В производстве по делам об административных правонарушениях могут быть применены специальные технические средства, то есть изме­рительные приборы, утвержденные в установленном порядке в качестве средств измерения, имеющие соответствующие сертификаты и прошедшие метрологическую проверку. Показания специальных технических средств надлежит отражать в соответствующем протоколе об административном правонарушении.

Для получения доказательств по делу об административном право­нарушении должностное лицо, осуществляющее производство, вправе на­правлять запросы в соответствующие территориальные органы либо пору­чить совершение отдельных процессуальных действий должностному лицу соответствующего территориального органа. Поручение либо запрос под­лежит исполнению не позднее чем в 5-дневный срок со дня их получения. Более того, отмеченные действия могут выходить за пределы страны. Взаимодействие органов, осуществляющих производство по делам об ад­министративных правонарушениях, с компетентными органами иностран­ных государств и международными организациями осуществляется в по­рядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе вынести определение об истребовании сведений, необходимых для разрешения дела. Истребуе-

мые сведения в соответствии с нормами КоАП РФ должны быть направле­ны в 3-дневный срок со дня получения определения, а при совершении ад­министративного правонарушения, влекущего административный арест, незамедлительно. При невозможности представления указанных сведений организация обязана в трехдневный срок уведомить об этом в письменной форме судью, орган, должностное лицо, вынесших определение.

Судья, члены коллегиального органа, должностное лицо, осуществ­ляющие производство по делу об административном правонарушении, оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению, основанно­му на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоя­тельств дела в их совокупности. Никакие доказательства не могут иметь заранее установленную силу.

При составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, а также иным участникам производ­ства разъясняются их права и обязанности, о чем делается соответствую­щая запись в протоколе. Обратим внимание, что совершение указанных процессуальных действий является обязанность должностного лица органа административной юрисдикции, а их невыполнение следует расценивать как существенное нарушение прав граждан, привлекаемых к администра­тивной ответственности.

Физическому лицу, в отношении которого возбуждено дело, долж­на быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об адми­нистративном правонарушении. Указанные лица вправе представить объ­яснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к нему. Протокол об административном правонарушении должен быть под­писан должностным лицом, его составившим, физическим лицом, в отно­шении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В случае его возможного отказа от подписания данного протокола, в нем

89

делается соответствующая запись. Физическому лицу, а также потерпев­шему по их просьбе вручается под расписку копия данного протокола.

В данном случае следует обратить внимание на значительное ухудшение правового положения привлекаемого к ответственности лица, а также потерпевшего. В условиях действия утратившего законную силу 31 июня 2002 г. старого КоАП РСФСР 1984 г. существовала норма, четко предусматривающая обязательность вручения копии составленного про­токола лицу, в отношении которого он составлялся, а также потерпевшему (ст. 23 б1 КоАП РСФСР). Российский же законодатель при конструирова­нии норм нового КоАП, к сожалению, не счел нужным закрепить указан­ное предписание советского законодателя. Не вызывает малейшего сомне­ния, что сложившаяся ситуация подлежит незамедлительному устранению.

По нашему мнению, п. 6 ст. 28.2 КоАП РФ следует изложить в сле­дующей редакции:

«Копия протокола об административном правонарушении немед­ленно после его составления вручается под расписку физическому лицу или представителю юридического лица, в отношении которых возбужден, а также потерпевшему по его просьбе».

Высокий уровень развития правовых отношений в стране, а также взятые Российской Федерацией обязательства международного характера по защите интересов человека и гражданина обязывают законодателя вер­нуться к рассмотренной проблеме, тщательно проанализировать ее, подго­товить и внести на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания законопроект, направленный на приведение соответствующих статей Кодекса об административных правонарушениях в соответствие с конституционными нормами и положениями международных договоров и обязательств Российской Федерации.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмот­ренных КоАП России, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонаруше-

90

ниях в соответствии с главой 23 Кодекса, в пределах компетенции соот­ветствующего органа.

Помимо указанных выше случаев, протоколы об административ­ных правонарушениях вправе составлять должностные лица федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделе­ний и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федераль­ными законами либо нормативными правовыми актами Президента или Правительства Российской Федерации.

В соответствии с КоАП РФ при осуществлении надзора за соблю­дением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, дей­ствующих на ее территории, прокурор также вправе возбудить дело о лю­бом другом административном правонарушении, ответственность за кото­рое предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административ­ных правонарушениях или законом субъекта Федерации.

О возбуждении в отношении гражданина дела об административ­ном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные ст. 28.2 КоАП России.

Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоко­лы об административных правонарушениях, устанавливается соответст­вующими федеральными органами исполнительной власти.

Протоколы об административных правонарушениях, ответствен­ность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствую­щими субъектами Российской Федерации.

В соответствии со ст. 28.5 КоАП России протоколы об администра­тивных правонарушениях составляются немедленно после выявления со­вершения административного правонарушения. В то же время следует иметь в виду, что при необходимости дополнительного выяснения обстоя­тельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом

91

лице, в отношении которых возбуждается дело об административном пра­вонарушении, протокол об административном правонарушении составля­ется в течение двух суток с момента его выявления. В случае проведения административного расследования протокол об административном право­нарушении составляется по окончании указанного расследования, срок которого не может превышать месяца с момента возбуждения дела. В ис­ключительных случаях рассматриваемый срок по письменному ходатайст­ву должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил - начальником выше­стоящего таможенного органа на срок до 6 месяцев.

Изучение правоприменительной практики в условиях действия норм нового Кодекса выявило ряд проблем. Одной из них является прак­тическая невозможность соблюдения столь кратких сроков составления протокола, продолжительность которых законодатель определил сроком-моментом «немедленно». При определенном стечении обстоятельств пра­вовые предписания могут сыграть плохую шутку: общеизвестно, что не допускается получения объяснения от находящегося в возбужденном со­стоянии человека. Не вызывает сомнения, что полученные подобным обра­зом объяснения от субъектов административно-деликтных отношений лег­ко могут быть отвергнуты судьей или иным должностным лицом органа административной юрисдикции. Следовательно, заслуживает порицания позиция российского законодателя, применившего при конструировании правовой нормы, определившей столь краткий промежуток времени для составления протокола об административном правонарушении. Результаты изучения практики применения норм КоАП России обязывают законодате­ля увеличить его продолжительность.

В случае, если при совершении административного правонаруше­ния назначается административное наказание в виде предупреждения или административного штрафа в размере, не превышающем 1 МРОТ, а при

92

нарушении таможенных правил - в размере, не превышающем 10 МРОТ,

протокол об административном правонарушении не составляется, а упол­номоченным на то должностным лицам предоставлено право оформления предупреждения либо наложения административного штрафа на месте со­вершения проступка. В случае совершения административных правона­рушений в области дорожного движения постановление о наложении ад­министративного штрафа оформляется в порядке, предусмотренном ст. 32.3 КоАП, а административный штраф взимается в порядке, предусмот­ренном его ст. 32.2.

В случае, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об ад­министративном правонарушении, оспаривает наличие события админист­ративного правонарушения и (или) назначенное ему административное на­казание либо отказывается от уплаты штрафа на месте совершения пра­вонарушения, составляется протокол об административном правонаруше­нии.

В случаях, если после выявления административного правонаруше­ния в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, законодательства о противодействии легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства, законодательства о защите прав потребите­лей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосо­держащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте осуществляются экспертиза или иные процессуальные дейст­вия, требующие значительных временных затрат, проводится администра­тивное расследование.

Административное расследование является новеллой в отечествен­ном законодательстве и представляет собой процедуру, в ходе которой уполномоченное лицо проводит необходимые процессуальные действия с целью установления обстоятельств происшествия. В юридической литера-

93

туре очень верно подмечено, что административное расследование в об­щем виде проводится для того, чтобы было возможно составить качест­венный протокол об административном правонарушении. Составлением протокола эта процедура заканчивается, и дело передается на рассмотре­ние уполномоченного органа или должностного лица57.

Решение о возбуждении в отношении конкретного гражданина дела об административном правонарушении и проведении административного расследования принимается должностным лицом, уполномоченным со­ставлять протокол об административном правонарушении, в виде опреде­ления, а прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются:

• дата и место составления определения;

• должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение;

• повод для возбуждения дела об административном правонарушении,

• данные, указывающие на наличие события административного пра­ вонарушения;

• статья федерального Кодекса либо закона субъекта Российской Фе­ дерации, предусматривающая административную ответственность за дан­ ный проступок.

По общему правилу административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правона­рушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному хо­датайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца, а по делам о нарушении таможенных правил - начальни-

57 Более подр. см.: Гуничев А. Административная ответственность водителей // Российская юстиция. 2003. № 1. С. 67.

94

ком вышестоящего таможенного органа на срок до шести месяцев. По

окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о пре­кращении дела об административном правонарушении.

Завершая общую характеристику административного расследова­ния, хотелось бы значительно дополнить ее некоторыми соображениями как теоретического, так и практического характера.

Начнем с теории. Пункт 1 ст. 28.2 КоАП России предписывает о со­вершении административного правонарушения составлять протокол, за исключением случаев, предусмотренных ст. 28.4 («Возбуждение дел об административных правонарушениях прокурором»), а также ч. 1 ст. 28.6 Кодекса (назначение административного наказания на месте совершения проступка в виде предупреждения или штрафа, уплачиваемого на месте). Следовательно, законодатель к обстоятельствам, исключающим немедлен­ное составление протокола, факт необходимости административного рас­следования не относит.

По логике составление протокола об административном правона­рушении является первичным, необходимым процессуальным документом, дающим правовые основания для проведения последующих процессуаль­ных действий, к которым относится и административное расследование. А п. 6 ст. 28.7 КоАП категорически противоречит ранее сказанному — «по окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении...». Налицо явное противоречие норм одного закона. По мнению известного российского ученого-административиста В. Д. Сорокина, «административное расследование оказывается незаконным, во всяком случае, судя по содержанию статей, не имеющим юридического процессуального основания для проведения ком-

95

плекса действий, составляющих содержание административного расследо­вания»58.

Далее обратимся к практической стороне заявленного вопроса. Анализ практики назначения административного расследования позволяет выявить ряд «слабых» мест при реализации данного процессуального дей­ствия. Проблемы возникают при решении вопроса о назначении админист­ративного расследования при совершении некоторых противоправных действий. Например, ст. 28.7 КоАП России в перечне оснований назначе­ния расследования не предусматривает проступки в области защиты здо­ровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и общест­венной нравственности, что в специальной литературе совершенно спра­ведливо подвергнуто обоснованной критике59. Думается, что социальная значимость и общее количество совершаемых административных правона­рушений в области антимонопольного законодательства, указанных в обо­значенной статье Кодекса, явно уступает, к сожалению, не обозначенным в рассматриваемой статье правонарушениям в области защиты здоровья и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Вспомним, что статья 2 Основного закона страны определяет права и законные интересы граждан высшей ценностью государства. Очень жаль, что законодатель при определении оснований назначения проведения административного расследования «забыл» в конституционном праве граждан на здоровье и санитарно-эпидемиологическом благополучии населения. В анализируе­мой статье КоАП России по непонятным причинам народные избранники на первое место поставили интересы антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе. Критикуемый подход законодательной вла-

58 См.: См.: Сорокин В. Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс, (макроуровень). СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 552.

См., напр.: Кожевников И. Д., Новиков В. П. Применение мер обеспечения по делам об административных правонарушениях, связанных с незаконным оборотом нар­котиков // Наука и практика: Материалы «круглого стола» «Проблемы административ­но-процессуального обеспечения борьбы с правонарушениями, связанными с наркоти­ческими средствами и психотропными веществами». Орел: Орловский ЮИ МВД Рос­сии, 2003. С. 29.

96

сти представляется, по нашему мнению, ошибочным, не отвечающим на­циональным интересам государства.

Следует обратить внимание, что важность защиты прав граждан на здоровье отражена в документах авторитетнейшего правового института страны. Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих решений отмечал, что «здоровье человека — высшее неотчуждаемое благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности. Провозглашая право на охрану здоровья и медицинскую помощь одним из основных конституционных прав, государство обязано осуществлять ком­плекс мер по сохранению и укреплению здоровья населения... Признание основополагающей роли охраны здоровья граждан как неотъемлемого ус­ловия жизни общества, ответственности государства за сохранение и укре­пление здоровья граждан предопределяет содержание правового регулиро­вания отношений, связанных с реализацией данного конституционного права, характер норм, регламентирующих оказание гражданам медицин­ской помощи»60.

Важное место при проведении и оформлении результатов админи­стративного расследования отводится полученным и должным образом за­фиксированным доказательствам. В практической деятельности представ­ляется необходимым применение новейших научных достижений, что бу­дет способствовать повышению качества проводимого административного расследования. Достижению данных целей будет служить при расследова­нии, например, дорожно-транспортного происшествия, применение серти­фицированного «Универсального однокамерного фотограмметрического комплекса». При проведении осмотра места ДТП может изготавливаться фототаблица к протоколу осмотра. Она должна быть изготовлена в соот­ветствии с учетом особенностей получения и использования цифрового

60 См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 июня 2002 года № 115 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Мартыно-вой Евгении Захаровны на нарушение ее конституционных прав пунктом 2 статьи 779 и

97 изображения. Фототаблица так же, как и протокол, подписывается всеми

участниками осмотра, с указанием даты, места и времени изготовления. К протоколу надлежит прилагать носитель электронного изображения (соот­ветствующим образом упакованную карту памяти, упаковка должна ис­ключать несанкционированный доступ к изображению). Использование данного прибора позволяет не только запечатлеть обстановку и следы на месте происшествия, но и определить размеры запечатленных объектов и расстояния между ними.

Действующее законодательство, предъявляя требования к протоко­лу, обозначает лишь наличие определенного нормами КоАП объема сведе­ний, необходимого для всестороннего, полного и объективного рассмотре­ния материалов дела. В то же время следует иметь в виду, что при состав­лении протокола об административном правонарушении и иных обяза­тельных при этом материалов необходимо соблюдение также ряда правил. Например, при оформлении процессуальных документов следует избегать сложных фраз с деепричастными оборотами, с длинной цепью придаточ­ных предложений. Следует писать четко и ясно. Изложенное должно скла­дываться из коротких рубленых фраз, не обремененных сложным построе­нием. К сожалению, в повседневной деятельности отдельных практиче­ских подразделений правовые предписания должным образом не соблю­даются.

Составленный протокол (постановление прокурора) об администра­тивном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонаруше­нии, в течение суток с момента составления протокола (вынесения поста­новления) об административном правонарушении. Протокол (постановле­ние прокурора) об административном правонарушении, совершение кото­рого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье

пунктом 2 статьи 782 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник Кон­ституционного Суда Российской Федерации. 2003. № 1.

98

немедленно после его составления (вынесения). В данном случае оправ­данным представляется высказанное Ю. В. Никишаевой сомнение в пра­вильности настоящего правового предписания. «Такая категоричная фор­мулировка заранее обрекает исполнителей нормативного указания на на­рушения требований нормы, если протокол составлен в вечернее, ночное время или иное нерабочее время, когда отсутствует дежурный работник суда»61.

В случае, если протокол об административном правонарушении со­ставлен с нарушением установленных правил, выявленные недостатки протокола и других материалов дела устраняются в срок не более 3 суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материа­лы дела с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня уст­ранения соответствующих недостатков.

61 См.: Никишаева Ю. В. Некоторые проблемы реализации административно-процессуального законодательства в борьбе с административными правонарушениями // Акту­альные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: Материалы между­народной научно-практической конференции. Барнаул: Барнаульский ЮИ МВД России, 2003. С. 157.

99

<< | >>
Источник: АНДРЕЕВ АНДРЕЙ ИВАНОВИЧ. Обеспечение прав граждан при назначении административных наказаний. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003. 2003

Еще по теме § 1. Права граждан при подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях:

  1. § 2. Рассмотрение дел об административных правонарушениях
  2. 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан
  3. 4. Права и обязанности граждан по административному праву
  4. Глава 2 Деятельность органов и должностных лиц административной юрисдикции по защите прав граждан при назначении административных наказаний
  5. 3. Судебный порядок рассмотрения обращений граждан
  6. § 3. Обеспечение законности при выборе вида и размера административного наказания как способ защиты прав граждан
  7. АНДРЕЕВ АНДРЕЙ ИВАНОВИЧ. Обеспечение прав граждан при назначении административных наказаний. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003, 2003
  8. 2. Характерные черты административного права как отрасли права
  9. 2. Законодательство об административных правонарушениях. Институт административной ответственности
  10. 1. Производство по делам об административных правонарушениях: общая характеристика
  11. 5. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях
  12. 4. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях
  13. 3. Понятие и состав административного правонарушения
  14. 2. Лица, участвующие в производстве по делам об административных правонарушениях.
  15. 1. Административно-правовые гарантии реализации прав граждан
  16. 3. Основы административно-правового статуса граждан
  17. 1. Предмет и метод административного права