<<
>>

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации к ограниченным в обороте и изъятым из оборота по различным основаниям отнесено не менее 85 процентов всех земель[1]. Обращение к истории правового регулирования общественных отношений в сфере использования земель свидетельствует о том, что оборот земельных участков на всех этапах его развития сопровождался ограничениями в том или ином объеме, которые были связаны с осуществлением функций государства: политической, охранительной, социальной, экономической и иными функциями. Расширение на современном этапе объема функций государства, в том числе российского, закономерно отражается на количестве и видах земель, ограниченных в обороте.

Вместе с тем согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[2], развитие рынков земли и недвижимости является приоритетом. Важная задача государства состоит в обеспечении равной защиты прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, а также снижении издержек граждан и юридических лиц при оформлении прав на недвижимость. Эта задача предполагает упрощение процедур вовлечения земель в оборот, а также завершение приватизации земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимости.

Расширение функций государства, детерминирующее увеличение количества земель, ограниченных в обороте, с одной стороны, и приоритетная задача вовлечения земельных участков в оборот, с другой стороны, определяют актуальность выявления значения ограничений оборотоспособности в механизме правового регулирования земельных отношений, исследования того, в какой мере отдельные виды ограничений оборотоспособности обеспечивают публичные интересы, а также в какой мере необоснованно препятствуют формированию рынка земли как одного из условий эффективного функционирования рыночной экономики.

Актуальным также является вопрос о том, в какой мере действующее законодательство обеспечивает правовую определенность отнесения земельных участков к ограниченным в обороте, поскольку отсутствие таковой в равной степени препятствует реализации публичных интересов и нарушает права и законные интересы участников оборота земельных участков.

Степень научной разработанности темы исследования. В отечественной дореволюционной юридической науке вопросам оборота земли уделялось внимание в трудах цивилистов Ю.С. Гамбарова, Н.Л. Дювернуа, А.И. Елистратова, Л.Д. Кассо, Ф.Ф. Мартенса, С.А. Муромцева, К.П. Победоносцева, И.А. Покровского, В.И. Синайского, Г.Ф. Шершеневича.

В трудах ученых советского периода ограничения оборотоспособности земельных участков специально не исследовались ввиду установления исключительной государственной собственности на землю и законодательного запрещения оборота земельных участков. Научные исследования в сфере правового регулирования отношений, объектом которых являлась земля, посвящены преимущественно анализу содержания права исключительной государственной собственности на землю, реализации государственной функции управления земельным фондом и нашли отражение в работах Г.А. Аксененка, Г.Е. Быстрова, А.В. Венедиктова, Л.И. Дембо,

B. А. Дозорцева, И.И. Евтихиева, И.А. Иконицкой, М.И. Козыря, Н.И. Краснова,

А.М. Турубинера, Л.П. Фоминой и других.

В постсоветский период вовлечение земельных участков в оборот в свете земельной реформы, а позднее - отдельные вопросы ограничений оборотоспособности земельных участков анализировались в работах А.П.

Анисимова, С.А. Боголюбова, Г.А. Волкова, Г.Л. Земляковой, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, Е.А. Галиновской,

C. В. Дзагоева, Е.В. Ельниковой, Ю.Г. Жарикова, Л.Т. Кокоевой, А.Л. Корнеева, О.И. Крассова, Н.Н. Мельникова, Е.Л. Мининой, Н.Г. Нарышевой, Т.А. Пасиковой, О.А. Самончик, Н.А. Сыродоева, В.В. Устюковой, А.А. Ялбулганова и других ученых.

Отдельные аспекты правового регулирования ограничения оборотоспособности земельных участков освещены в ряде научных работ современных ученых-правоведов. Так, применительно к земельным участкам сельскохозяйственного назначения ограничения оборотоспособности рассматривались Ф.П. Румянцевым («Правовое регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения: вопросы теории и
практики». М., 2012). Ограничения прав иностранных граждан, юридических лиц и лиц без гражданства на приобретение прав на земельные участки исследовались М.А. Бобряшовой («Права на земельные участки иностранных физических и юридических лиц в России». М., 2012) и С.Ю. Селифоновой («Правовое регулирование земельных отношений с участием иностранных лиц». М., 2012).

Одним из первых научных исследований, посвященных ограничениям оборотоспособности земельных участков, является диссертация У.В. Корниловой («Правовое регулирование оборотоспособности земельных участков». М., 2016). В указанной научной работе ограничения оборотоспособности земельных участков рассмотрены в качестве института земельного права. Автором проведен ретроспективный и перспективный анализ развития законодательства, регулирующего отношения в сфере ограничений оборотоспособности земельных участков, соотношение ограничений оборотоспособности земельных участков с элементами правового режима земельного участка определено как основанное на принципе сочетания.

Вместе с тем в указанном исследовании остались без внимания вопросы о содержании и видах публичных интересов, обеспечиваемых посредством ограничения оборотоспособности земельных участков; о функциях, выполняемых ограничениями оборотоспособности земельных участков; о критериях установления ограничений оборотоспособности земельных участков и соотнесении таких ограничений с целями правового регулирования земельных отношений. Кроме того, некоторые положения указанного исследования представляются дискуссионными, в частности, целесообразность выделения наряду с гражданским публичного (административного) оборота земельных участков.

Содержание и признаки публичных интересов в сфере земельных отношений в юридической науке отдельно не анализировались. Исследованию публичных интересов в отдельных подотраслях экологического права (в широком смысле) посвящены диссертации М.И. Васильевой («Публичные интересы в экологическом праве: Теория и практика правового регулирования». М., 2003), М.В. Дудикова («Правовое обеспечение публичных интересов в горном праве». М., 2015), М.И. Василишиной («Правовое обеспечение публичных интересов в лесном законодательстве». М., 2013).

Следует признать, что ограничения оборотоспособности земельных участков не подвергались специальному анализу с позиций значения данного правового средства в
механизме правового регулирования земельных отношений, а также с позиций обоснованности установления ограничений оборотоспособности земельных участков в публичных интересах.

Цели исследования. Целью диссертационного исследования является разработка теоретических положений, способствующих определению обоснованности установления ограничений оборотоспособности земельных участков с точки зрения их способности обеспечивать публичные интересы, баланс между различными видами публичных интересов, а также баланс между публичными и частными интересами.

Для достижения обозначенной цели поставлены следующие задачи:

- определить понятие ограничений оборотоспособности земельных участков в публичных интересах;

- определить функции ограничений оборотоспособности земельных участков в публичных интересах;

- установить соотношение ограничений оборотоспособности земельных участков с элементами правового режима земельного участка;

- определить понятие оснований ограничений оборотоспособности земельных участков;

- классифицировать основания ограничений земельных участков в обороте;

- классифицировать ограничения оборотоспособности земельных участков по характеру правового воздействия;

- определить критерии установления ограничений оборотоспособности земельных участков в публичных интересах;

- определить факторы правовой определенности отнесения земельных участков к ограниченным в обороте;

- выявить на основе критериев установления ограничений оборотоспособности земельных участков виды земельных участков, которые не подлежат ограничению в обороте, а также виды земельных участков, в отношении которых должны быть установлены ограничения в обороте.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере ограничения оборотоспособности земельных участков.

Предметом исследования являются законы и подзаконные акты Российской Федерации, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, правоприменительная практика в сфере ограничений оборотоспособности земельных участков, научные исследования в области теории государства и права, экологического и земельного права, гражданского права.

Теоретическую основу составляют результаты научных исследований в области теории государства и права, земельного и экологического права, а также административного и гражданского права.

Для работы над диссертацией были использованы труды авторитетных ученых в области теории права - С.С. Алексеева, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Л.А. Морозовой, теории административного права - Ю.А. Тихомирова, труды признанных специалистов в области гражданского, экологического и земельного права - Г.А. Аксененка, Л.И. Дембо, Л.А. Кассо, Н.И. Краснова, Д.И. Мейера, К.П. Победоносцева, В.И. Синайского, А.М. Турубинера, В.В. Петрова; работы современных специалистов в области экологического и земельного права - С.А. Боголюбова, Л.Е. Бандорина, М.И. Васильевой, Г.А. Волкова, Г.В. Выпхановой, Е.А. Галиновской, А.К. Голиченкова, Н.Г. Жаворонковой, Г.Л. Земляковой, И.А. Игнатьевой, И.А. Иконицкой, О.М. Козырь, А.Л. Корнеева, О.И. Крассова, Е.Л. Мининой, Н.Г. Нарышевой, Ф.П. Румянцева, Д.О. Сивакова, гражданского права - В.В. Витрянского, О.Н. Садикова, Е.А. Суханова, В.Ф. Яковлева и других ученых.

Методологическую основу исследования составил инструментальный подход, что предопределило анализ ограничений оборотоспособности земельных участков в качестве правового средства с позиций его способности обеспечивать публичные интересы в сфере земельных и иных общественных отношений.

В исследовании применялись следующие общенаучные и частнонаучные методы.

Историко-правовой метод позволил охарактеризовать развитие правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков в тех или иных условиях социальной действительности в различные исторические периоды, определить основные изменения и тенденции правового регулирования в данной сфере. Применение аналогии как общенаучного метода позволило выявить сходные черты в правовом регулировании ограничений оборотоспособности в различные исторические периоды.

Формально-юридический метод применялся при исследовании понятий «оборот», «оборотоспособность» и «ограничения оборотоспособности земельных участков», а также правовых оснований отнесения земельных участков к ограниченным в обороте.

Метод обобщения применялся при исследовании категорий «публичные интересы», «правовой режим земельного участка», «разрешенное использование земельного участка» и др.

Классификация как метод применена для систематизации знаний о видах публичных интересов, видах ограничений оборотоспособности земельных участков, видах оснований ограничения оборотоспособности земельных участков.

В исследовании также применялись такие общенаучные методы, как анализ и синтез (в частности, при изучении правоприменительной практики, при определении соотношения ограничений оборотоспособности земельных участков с иными элементами правового режима земельного участка).

Эмпирической базой исследования являются материалы судебной практики (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрисдикции) и иной правоприменительной практики.

Научная новизна исследования заключается в том, что в настоящей работе ограничения оборотоспособности земельных участков впервые исследованы в качестве правового средства с позиций его способности обеспечивать публичные интересы, баланс публичных и частных интересов, в также баланс публичных интересов различных видов.

В работе изложена авторская точка зрения по вопросу о значении ограничений оборотоспособности земельных участков в механизме правового регулирования земельных отношений, о соотношении ограничений оборотоспособности земельных участков с иными элементами правового режима земельных участков.

Предлагаются различные подходы к классификации ограничений оборотоспособности земельных участков.

В диссертации обосновывается целесообразность пересмотра подходов к установлению ограничений оборотоспособности земельных участков в целях обеспечения баланса частных и публичных интересов, а также баланса различных публичных интересов.

По результатам проведенного исследования вносятся предложения по совершенствованию законодательства в части отнесения земельных участков к ограниченным в обороте, а также даны рекомендации по формированию единообразной правоприменительной практики в указанной сфере.

На защиту выносятся следующие выводы и предложения:

1. Ограничения оборотоспособности земельных участков являются правовым средством, обеспечивающим сохранение отдельных видов земельных участков в публичной собственности и собственности отдельных категорий субъектов. В свою очередь, сохранение земельных участков в публичной собственности и в собственности отдельных категорий субъектов в силу выполняемых функций является правовым средством-гарантией использования и охраны таких земельных участков в публичных интересах. В этом смысле ограничения оборотоспособности земельных участков являются правовым средством - гарантией гарантии, направленным на достижение цели правового регулирования земельных отношений - использования и охраны земель в публичных интересах.

2. Сохранение земельных участков в публичной собственности и в собственности отдельных видов субъектов в совокупности с обеспечивающими его ограничениями оборотоспособности земельных участков выполняет следующие функции:

а) обеспечение исключительного характера использования земельных участков, необходимых для реализации публично-властных функций и решения вопросов местного значения, органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также субъектами, обладающими устойчивой правовой связью с публично-правовыми образованиями;

б) обеспечение общественного характера использования земель, которые находятся в общем доступе для неопределенного круга лиц;

в) создание дополнительных гарантий осуществления контроля за соблюдением правового режима находящихся на земельном участке природных или ценных антропогенных объектов;

г) создание дополнительных гарантий обеспечения выполнения экологических требований в тех случаях, когда использование земельного участка в соответствии с
целевым назначением и разрешенным использованием невозможно ввиду предшествующего ненадлежащего использования;

д) создание дополнительных гарантий обеспечения определенного характера (способа) использования земельного участка посредством сохранения земельного участка за определенными субъектами или посредством предоставления определенным субъектам преимущественного права приобретения земельного участка;

е) создание дополнительных гарантий национальной безопасности, продовольственной безопасности, обеспечения использования земельных участков в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием;

ж) создание правовых условий прекращения прав лиц-несобственников земельных участков в упрощенном порядке (по сравнению с прекращением права собственности);

з) создание условий снижения издержек бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

3. Ограничение оборотоспособности земельного участка является вспомогательным элементом правового режима земельного участка, который носит подчиненный характер по отношению к иным элементам правового режима: целевому назначению, разрешенному использованию, ограничениям использования, а также элементам правового режима, которые предполагается установить в будущем в соответствии с документами территориального планирования.

4. Основанием ограничения оборотоспособности земельных участков являются иные элементы правового режима земельных участков, либо иные условия использования земельного участка, с которыми закон связывает установление ограничения оборотоспособности земельных участков.

Основания ограничения оборотоспособности могут быть классифицированы в зависимости от обеспечиваемого публичного интереса: реализация публичных функций; обеспечение безопасности; обеспечение общедоступности земель и природных объектов; охрана объектов культурного наследия; охрана окружающей среды; снижение издержек бюджетов всех уровней.

Ограничение оборотоспособности земельных участков по основанию принадлежности к землям лесного фонда следует выделить в самостоятельный вид, поскольку обеспечиваемый интерес носит комплексный характер и включает в себя
охрану земель лесного фонда как средства производства в лесном хозяйстве, обеспечение рационального использования леса как природного ресурса и лесовосстановления, обеспечение реализации права граждан на свободное и бесплатное пребывание в лесах, сохранение леса как экологической системы.

5. Ограничения оборотоспособности земельных участков по характеру правового воздействия представляют собой:

а) запрет (запрет предоставления в частную собственность отдельных видов земельных участков; запрет владения земельными участками отдельных видов определенными категориями субъектов на праве собственности; запрет совершения сделок с определенными категориями субъектов в отношении земельных участков отдельных видов);

б) позитивное обязывание (обязанность собственника земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения направить уведомление о продаже земельного участка в уполномоченный орган государственной власти субъекта РФ или муниципального образования в целях соблюдения правила о преимущественном праве покупки);

в) сочетание запрета и позитивного обязывания (запрет иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам обладать земельными участками из состава земель сельскохозяйственного назначения иначе как на праве аренды сочетается с позитивной обязанностью произвести отчуждение земельного участка в случае, если в нарушение указанных требований в собственности такого лица оказался земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения);

г) сочетание запрета и индивидуального дозволения (специальный порядок допуска лиц к совершению сделок с недвижимым имуществом на территории закрытых административно-территориальных образований).

6. Ограничения оборотоспособности земельных участков могут устанавливаться с учетом следующих критериев:

а) ограничения оборотоспособности земельных участков направлены на обеспечение публичных интересов посредством выполнения одной или нескольких функций;

б) публичный интерес в отсутствие ограничения земельного участка в обороте не может быть обеспечен, а достижение общественно значимых целей невозможно или существенно затруднено;

в) ограничения оборотоспособности земельных участков установлены с учетом принципа соразмерности, который предполагает, что ограничения существенно не нарушают баланс между различными видами интересов, как частными, так и публичными, не влекут необоснованного нарушения (умаления) прав правообладателей земельных участков, в первую очередь тех, которые не имеют непосредственной правовой связи с государством.

7. Неотъемлемым условием обеспечения ограничениями оборотоспособности земельных участков баланса публичных и частных интересов является правовая определенность отнесения земельных участков к ограниченным в обороте, включающая:

а) информационное обеспечение, предполагающее:

- включение в число дополнительных сведений о земельном участке кадастра недвижимости в составе Единого государственного реестра недвижимости сведений об ограничении оборотоспособности земельных участков;

- включение в реестр границ в составе Единого государственного реестра недвижимости сведений о границах зон, территорий, лесничеств, принадлежность к которым является основанием для отнесения земельных участков к ограниченным в обороте;

- установление обязательности внесения сведений об ограничении оборотоспособности земельных участков в проект межевания территории, схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, правоустанавливающие документы на земельный участок;

б) приведение правовых норм, устанавливающих основания ограничения оборотоспособности земельных участков, в соответствие с терминологией специального законодательства;

в) установление перечня правовых актов, которые являются обязательным условием отнесения земельных участков к ограниченным в обороте по отдельным основаниям.

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в настоящей работе изложен подход к определению места и роли ограничений оборотоспособности земельных участков в механизме правового регулирования земельных отношений.

По результатам исследования предложена авторская классификация ограничений оборотоспособности земельных участков, что способствует определению структуры и уяснению сути изучаемых явлений, соотнесению установленных ограничений оборотоспособности земельных участков с различными видами публичных интересов, позволяет обнаруживать пробелы в существующем знании.

Практическая значимость диссертации обусловлена применением инструментального подхода к исследованию, в связи с чем на основе теоретических выводов, сформулированных по результатам исследования, могут быть даны следующие предложения по совершенствованию законодательства.

1. Как несоответствующие критериям установления ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах:

а) подлежат исключению из числа ограниченных в обороте следующие виды земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности:

- земельные участки, на которых расположены индивидуальные жилые дома, в границах закрытого административно-территориального образования;

- земельные участки, расположенные во втором поясе зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, на которых расположены здания, сооружения, которые соответствуют градостроительному регламенту и правовому режиму указанной зоны;

- земельные участки, на которых расположены гидротехнические сооружения, находящиеся в частной собственности;

б) подлежат исключению из числа ограниченных в обороте земельные участки, находящиеся в частной собственности, для индивидуального жилищного строительства и крестьянского (фермерского) хозяйства, в том числе предоставленные в порядке, предусмотренном ст. 39.18 Земельного кодекса РФ;

в) подлежит изменению субъектный состав преимущественного права покупки земельных участков сельскохозяйственного назначения: субъектом такого права должны быть любые лица, осуществляющие сельскохозяйственное производство в той
местности, где расположен земельный участок, без установления требований к объему производимой продукции.

2. Как соответствующие критериям установления ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах дополнительно подлежат ограничению в обороте следующие виды земельных участков:

- земельные участки, расположенные в границах планируемых территорий общего пользования;

- земельные участки, расположенные в границах территории объекта культурного наследия;

- земельные участки, на которых расположены городские леса;

- земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, на которых расположены леса.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в процессе преподавания учебной дисциплины «Земельное право».

Апробация и внедрение в практику результатов исследования. Диссертационное исследование подготовлено и обсуждено на кафедре экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Основные теоретические выводы и положения диссертационного исследования отражены в опубликованных работах автора и в выступлениях на конференциях: Международный молодежный научный форум «Ломоносов-2016» (Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, 18 апреля 2016 года), международная конференция «Современные тенденции развития экологического, земельного и аграрного права» (Институт государства и права РАН, 19 июня 2018 года).

Автор имеет пять научных публикаций по теме исследования, в которых обосновывались выносимые на защиту положения и выводы.

Предложения по совершенствованию законодательства в сфере ограничений оборотоспособности земельных участков, сформулированные по результатам настоящего исследования, направлены автором в качестве предложений для учета в проекте федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части перехода
от деления земель на категории к территориальному зонированию)[3] в рамках процедуры публичного обсуждения на сайтеwww.regulation.gov.ru (ID проекта 02/04/11­18/00085531).

Отдельные положения работы применялись при проведении диссертантом семинарских занятий по учебной дисциплине «Земельное право» на юридическом факультете Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова.

Структура работы обусловлена целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, включающих в себя двенадцать параграфов, заключения, библиографического списка.

<< | >>
Источник: Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. ВВЕДЕНИЕ
  2. Введение
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. ВВЕДЕНИЕ
  5. ВВЕДЕНИЕ
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. Введение
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. Введение
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. ВВЕДЕНИЕ
  12. ВВЕДЕНИЕ
  13. Введение
  14. Раздел 1 «Введение в административное право»
  15. 1. Введение в курс административного права
  16. Тема 1. Введение в курс административного права
  17. Твердость порошковых алюмокомпозитов системы А1-3масс.%М- 1масс.%Cu, АМмасс^^ и A1-4масс.%Mg с наномодификаторами
  18. Предел прочности на растяжение порошковых алюмокомпозитов с наномодификаторами
  19. Предел прочности на изгиб порошковых алюмокомпозитов системы с наномодификаторами