<<
>>

Тенденции развития правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков.

С принятием Земельного кодекса РФ и Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» в целом была установлена система ограничений оборотоспособности, описанная выше.

Однако за период действия Земельного кодекса РФ в первоначальную редакцию ст. 27 Земельного кодекса РФ был внесен ряд изменений.

В первую очередь, изменения произошли в связи с принятием в 2006 году актов природоресурсного законодательства - Лесного и Водного кодексов. В частности, Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ[150] (далее - Лесной кодекс РФ), основывающийся на разделении понятий «лес» и «земля», исключил из законодательства понятие «лесной фонд», и основанием для отнесения земельных участков к ограниченным в обороте стала принадлежность земельного участка к категории земель лесного фонда (пп. 2 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ).

С введением в действие Водного кодекса Российской Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[151] (далее - Водный кодекс РФ) статья 27 Земельного кодекса РФ была дополнена нормой о запрете приватизации земельных участков в пределах береговой полосы (п. 8), а также подп. 3 п. 5 заменена формулировка «занятые водными объектами» словами «в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности». В литературе в связи с этим отмечается, что замена формулировки «занятые водными объектами» словами «в пределах которых расположены водные объекты» означает, что ограничены в обороте не только полностью занятые водными объектами земельные участки, но и земельные участки, занятые водными объектами частично, даже если разграничение государственной собственности на них не завершено[152].

Федеральным законом от 19 июня 2007 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в статьи 16 и 19 Водного кодекса Российской Федерации и статью 27 Земельного кодекса

Российской Федерации»[153] были отнесены к ограниченным в обороте земельные участки, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пп.

14 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ). Предусмотренные законопроектом изменения, согласно пояснительной записке к нему, направлены на обеспечение приоритета питьевого водоснабжения перед иными целями использования водных объектов. Исходя из обозначенных целей, в его первоначальной редакции предлагалось исключить возможность приватизации прудов, но не любых, а лишь используемых для целей питьевого водоснабжения, независимо от формы собственности на земельный участок, в границах которого расположен такой водный объект. В результате была запрещена приватизация земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры в границах территорий общего пользования, независимо от целей их использования. По сути, данная норма представляет собой частный случай ограничения в обороте по основанию, предусмотренному пп. 3 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ (земельных участков, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности).

С целью повышения эффективности управления земельными ресурсами в Российской Федерации и снижения государственных расходов при изъятии (выкупе) земельных участков для государственных или муниципальных нужд в Земельный кодекс РФ была введена новая статья ст. 70.1 «Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд»[154]. Учитывая, что резервирование земель осуществляется в целях их последующего изъятия для государственных или муниципальных нужд, ст. 27 Земельного кодекса РФ вполне логично была дополнена нормой о запрете приватизации земельных участков в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд (пп. 13 п. 5).

Коррективы в статью 27 Земельного кодекса РФ были внесены и Федеральным законом от 23 июня 2014 г. № 171 -ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс

Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[155]. В частности, формулировка пп. 7 п. 5 «предоставленные для нужд транспорта» была детализирована указанием на конкретное назначение земельных участков.

Кроме того, было исключено такое основание ограничения земельных участков в обороте, как предоставление для нужд связи (пп. 8 п. 5). Как полагают специалисты, это было связано с тем, что многие организации связи являются частными компаниями, и ограничение в обороте земельных участков, предоставленных им в соответствии с законодательством и занятых принадлежащими им объектами связи, представлялось не вполне обоснованным и не обеспечивающим баланс публичных и частных интересов[156].

Таким образом, тенденция правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков заключалась в расширении числа оснований ограничения оборотоспособности, а также повышении правовой определенности таких оснований.

Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[157] лечебно-оздоровительные местности и курорты были исключены из перечня видов особо охраняемых природных территорий (ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Вследствие этого перечень видов земельных участков, ограниченных в обороте, был фактически сокращен без внесения изменений в ст. 27 Земельного кодекса РФ посредством изменения состава земель особо охраняемых природных территорий.

Вместе с тем в литературе указывается, что «принципиальное значение имеет сохранение статуса лечебно-оздоровительных местностей и курортов как особо охраняемых территорий», и что «в отношении участков земель курортов, водных объектов или их частей должен быть установлен особый правовой режим природопользования (режим особой охраны), земле- и водопользования, а также

введены ограничения их хозяйственного использования или оборота»[158]. С учетом того, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов имеют особое рекреационное и оздоровительное значение как обладающие природными лечебными ресурсами, в целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий представляется целесообразным рассмотреть вопрос об отнесении к ограниченным в обороте земельных участков, расположенных в первой зоне санитарной (горно­санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Проектом федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[159], предусматривающим отказ от принципа деления земель на категории (далее также - проект федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»), также предлагается скорректировать перечень оснований отнесения земельных участков к ограниченным в обороте, предусмотренный п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ.

Так, указанным законопроектом предлагается исключить из числа ограниченных в обороте земельные участки, расположенные во втором поясе зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта).

К ограниченным в обороте земельным участкам предлагается отнести законсервированные земли и земельные участки (пп. 15 п.5 ст. 27 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта). Данная новелла призвана уточнить существующее основание отнесения земельных участков в обороте (пп. 12 п.5 ст. 27 Земельного кодекса РФ - «земельные участки, загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли»). Следует оценить положительно стремление законодателя к обеспечению правовой определенности в части отнесения земельных участков к ограниченным в обороте. В то же время ограничение оборота загрязненных земельных участков в случае их консервации представляется недостаточной мерой с точки зрения обеспечения

выполнения экологических требований по восстановлению нарушенного состояния земель.

Приведенные положения свидетельствуют о том, что законодатель учел, что отдельные ограничения оборотоспособности земельных участков не являются существенным фактором обеспечения публичных интересов, при этом негативно сказываются на реализации частного интереса. Это может свидетельствовать о тенденции к проведению общей ревизии оснований ограничения оборотоспособности

земельных участков на предмет их результативности и эффективности в обеспечении публичных интересов. Кроме того, в законопроекте получила развитие тенденция в различий между ограничением в обороте и изъятием из оборота земельных участков.

направлении придания определенности оборотоспособности земельных участков.

Еще одной тенденцией развития оборотоспособности земельных участков

отдельным основаниям ограничения

правового регулирования ограничения

является уменьшение принципиальных

Так, положения п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ ранее корреспондировали

положениям ст. 129 Гражданского кодекса РФ, однако Федеральным законом от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ[160] понятие «объекты, изъятые из оборота» было исключено из

Гражданского кодекса РФ. Указанные изменения создали почву для дискуссий о попадании всех объектов, которые ранее признавались изъятыми из оборота, в общую категорию «объекты, ограниченно оборотоспособные», а также о коллизионности норм ст.129 Гражданского кодекса РФ и норм Земельного кодекса РФ ввиду того, что в последнем понятие «изъятые из оборота земельные участки» сохранилось[161].

Основным аргументом в пользу включения категории изъятых из оборота объектов в категорию ограниченных в обороте является формулировка п. 4 ст. 3 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ, согласно которому «правовой режим объектов гражданских прав, которые до дня вступления в силу настоящего Федерального закона признавались изъятыми из оборота и в соответствии с пунктом 2 статьи 129 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) признаются ограниченными в обороте, сохраняется».

Представляется, что исключение из ст. 129 Гражданского кодекса РФ понятия «объекты, изъятые из оборота», не влечет за собой возникновение коллизии с нормами ст. 27 Земельного кодекса РФ в силу установленного приоритета норм земельного законодательства перед нормами гражданского в части регулирования оборота земельных участков. Поскольку согласно ч.3 ст.129 Гражданского кодекса РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах, возможно на уровне земельного законодательства допускать или, наоборот, не допускать оборот определенных групп объектов (т.е. определять виды земельных участков, оборот которых не допускается (изъятые из оборота). Такую возможность не исключают и положения п. 4 ст. 3 Федерального закона от 2 июля 2013 г. № 142-ФЗ, поскольку они не затрагивают положений п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса РФ.

В то же время представляется обоснованным сомнение Н.Н. Мельникова в том, насколько методологически мотивировано существование в законодательстве категории «изъятые из оборота земельные участки»[162]. Представляется, что на современном этапе отчетливо проявляется тенденция к постепенному «размыванию» граней между категориями «изъятые из оборота земельные участки» и «земельные участки, ограниченные в обороте». Одним из подтверждений тому служит то обстоятельство, что в отношении некоторых видов земельных участков, отнесенных в соответствии с п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ к изъятым из оборота, законодательство в определенных случаях предусматривает возможность совершения сделок.

Например, из положений п. 4 ст. 10 и ч. 5 ст. 11 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» следует, что земельные участки в границах государственных природных заповедников, в том числе биосферных заповедников, находятся в федеральной собственности, однако такие земельные участки, строго говоря, нельзя признать полностью изъятыми из оборота, поскольку в отношении части из них при определенных условиях допускается заключение договоров безвозмездного пользования и договоров аренды с гражданами и юридическими лицами.

Кроме того, пп. 2 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ, относящий к изъятым из оборота земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности зданиями, сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в действующей редакции дополнен словами «за исключением случаев, установленных федеральными законами». Данное уточнение предполагает, что земли обороны и безопасности, несмотря на особый режим их использования, в предусмотренных федеральным законом случаях могут быть вовлечены в оборот.

В упомянутом проекте федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» об отмене деления земель на категории вопрос о соотношении понятий «изъятые из оборота» и «ограниченные в обороте» решается следующим образом. Понятие «изъятые из оборота земельные участки» исключается из ст. 27 Земельного кодекса РФ, взамен ему появляется понятие «ограниченные в обороте земельные участки, которые не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством, если иное не предусмотрено пунктами 4 и 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ».

Таким образом, указанным законопроектом все земельные участки признаются в той или иной степени оборотоспособными. При этом выделяется две разновидности ограниченных в обороте земельных участков. К первой группе относятся земельные участки, которые могут выступать объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством, если это прямо предусмотрено п.п. 4 и 5 статьи 27 Земельного кодекса РФ. Указанными пунктами предполагается кодифицировать все предусмотренные действующим законодательством исключения из запрета участия в обороте изъятых из оборота земельных участков. Ко второй группе отнесены земельные

участки, конструкция ограничения оборотоспособности которых аналогична установленной в п.5 ст. 27 Земельного кодекса РФ.

Проведенное исследование развития правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков позволяет сформулировать следующие выводы.

1. Древнеримская конструкция ограничений оборотоспособности земельных участков существенно отличается от конструкции ограничения оборотоспособности земельных участков, закрепленной в действующем российском законодательстве. Во- первых, ограничение оборота земельных участков сводилось только к полному их изъятию из оборота. Во-вторых, по римскому праву изъятие земель из оборота преследовало цель обеспечения возможности их использования неограниченным кругом лиц (публичные вещи человеческого права), либо подчеркнуть их особое значение, священный статус (вещи Божественного права).

Отдельные виды земель, которые в римском праве считались изъятыми из оборота, в соответствии с современным законодательством отнесены к ограниченным в обороте (например, береговая полоса).

В римском праве также существовали специфические ограничения оборота земельных участков по субъектному составу, известные современному отечественному правопорядку (например, ограничения на участие перегринов в особой процедуре передачи прав на земельные участки на Италийской почве (solum Italicum) как вещи res mancipi).

2. Законодательство Российской империи не оперировало легальным термином «земельные участки, ограниченные в обороте», однако выделялись вещи, в том числе земельные участки, которые могли находиться только в публичной собственности. Владение и распоряжение недвижимым имуществом, в особенности землями, сопровождалось различными ограничениями, как правило, обусловленными различием сословных прав.

3

. В советский период в условиях исключительной государственной собственности на землю необходимость в дополнительных ограничениях оборота земельных участков отсутствовала ввиду запрета на совершение сделок с земельными участками.

4. На начальном этапе земельной реформы (до принятия Конституции 1993 г.) земля пошагово вводилась в оборот посредством постепенного расширения перечня видов земель, в отношении которых допускалось совершение сделок.

5. На втором этапе земельной реформы (после принятия Конституции РФ до принятия Земельного кодекса РФ) в отсутствие кодифицированного федерального акта земельного законодательства специфической чертой развития земельного законодательства являлось отрицание (или ограничение) частной собственности на землю и (или) оборота земельных участков законодательными и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. В указанный период в законодательстве были установлены специфические формы ограничения оборотоспособности земельных участков (исключительное право национальных парков на приобретение земельных участков в границах национальных парков).

6. К числу тенденций правового регулирования ограничения оборотоспособности земельных участков на современном этапе следует отнести:

1) отказ от отдельных оснований ограничения оборотоспособности земельных участков по результатам оценки эффективности обеспечения публичных интересов и баланса между публичными и частными интересами;

2) придание правовой определенности отдельным видам оснований ограничения оборотоспособности земельных участков;

3) объединение категорий «изъятые из оборота» и «ограниченные в обороте» земельные участки в единую категорию «ограниченных в обороте» земельных участков.

<< | >>
Источник: Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме Тенденции развития правового регулирования ограничений оборотоспособности земельных участков.:

  1. Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019, 2019
  2. 1. Правовое регулирование в области безопасности. Основные понятия
  3. 2. Правовое регулирование государственной гражданской службы
  4. Шляхов Станислав Владимирович. РАЗВИТИЕ И ПРИМЕНЕНИЕ ГЕОМЕТРИЧЕСКИХ МЕТОДОВ К РЕШЕНИЮ НЕКОТОРЫХ ЗАДАЧ ТЕХНИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ПЛАСТИНОК C КРИВОЛИНЕЙНЫМИ УЧАСТКАМИ КОНТУРА. Диссертация на соискание учёной степени кандидата технических наук. Орёл - 2019, 2019
  5. § 2. Правовое регулирование обязанностей банков, связанных с учетом налогоплательщиков
  6. 47. Договор перевозки грузов: юридическая характеристика, элементы, оформление, правовое регулирование
  7. 32. Приватизация жилых помещений: понятие, правовое регулирование, принципы, условия, оформление.
  8. 45. Понятие и виды перевозок. Правовое регулирование перевозок.
  9. 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг
  10. 13. Запрещение, ограничение и отмена дарения.
  11. 2.14.2 Построение аналитических зависимостей для ограниченных подмножеств областей
  12. III ПРИМЕНЕНИЕ МИКФ К РАСЧЕТУ ПЛАСТИНОК С КРИВОЛИНЕЙНЫМИ УЧАСТКАМИ КОНТУРА
  13. Глава 1 Правовые вопросы реализации основных прав граждан в системе ад­министративно-правовых отношений
  14. Развитие метода интерполяции по коэффициенту формы
  15. 2. Развитие института прав человека и гражданина