<<
>>

§ 2. Проблемы правового обеспечения баланса публичных и частных интересов при ограничении оборотоспособности земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения

К специальным правилам оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения относятся положения, устанавливающие условия и порядок реализации преимущественного права субъекта Российской Федерации либо (в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации) муниципального образования на приобретение такого земельного участка по цене, за которую он продается (далее также - преимущественное право).

На начальном этапе действия Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» наличие в нем норм о преимущественном праве обосновывалось необходимостью сохранения площадей сельскохозяйственных земель и их перераспределения для наиболее рационального использования, возможностью контролировать рынок земельных участков, в том числе во избежание искажения цен на них[295]; важностью участия государства на первом этапе формирования конъюнктуры

спроса и предложения рынка данной категории земель[296]; необходимостью обеспечения публичного интереса при использовании земель, обеспечивающих экономическую основу суверенитета Российской Федерации и ее продовольственную независимость[297].

Однако по мере формирования практики применения Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» становилась очевидной его неспособность эффективно регулировать оборот земельных участков данной категории, и многие его положения (в том числе о преимущественном праве) стали подвергаться критике.

Основные аргументы против состоят в том, что такой порядок не обеспечивает достижение целей специального правового регулирования оборота земель

298

сельскохозяйственного назначения[298], создает существенные препятствия для его

299 300

участников[299], а также не лишен коррупциогенной составляющей[300].

В связи с этим закономерен вопрос о целесообразности сохранения в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» преимущественного права покупки в существующем виде.

Целесообразность в данном случае должна оцениваться через призму результативности обеспечения публичного интереса[301].

В основу правового регулирования законодатель закладывает некую идеальную модель правоотношений, которая позволяет обеспечить определенные интересы, которые трансформируются в цели правового регулирования общественных отношений. Несмотря на отсутствие в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» прямого указания на цели специального правового регулирования, анализ принципов земельного законодательства свидетельствует о том,

что основная цель специального правового регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения состоит в сохранении их целевого использования. Указанная цель в свою очередь коррелируется с публичным интересом, который заключается в обеспечении продовольственной безопасности.

Согласно Доктрине продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. № 120 (далее - Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации)[302], под продовольственной безопасностью Российской Федерации понимается состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни.

Одним из основных направлений государственной экономической политики в сфере обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации в области производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, сырья и продовольствия является повышение почвенного плодородия и урожайности, расширение посевов сельскохозяйственных культур за счет неиспользуемых пахотных земель.

Учитывая естественную ограниченность количества земель сельскохозяйственного назначения и их особую социально-экономическую значимость, сохранение целевого использования земель данной категории предполагает недопущение неиспользования земельных участков данной категории, а также использования для целей, не связанных с сельскохозяйственным производством (например, для застройки).

В условиях экономических санкций установление механизмов защиты от выбытия земель из сельскохозяйственного оборота становится одним из основных направлений земельной политики, о чем свидетельствует принятие ряда законов, направленных на совершенствование порядка изъятия земельных участков из земель

сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации[303].

Представляется, что повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных ресурсов возможно лишь при условии вовлечения земельных участков в стабильный оборот, позволяющий соблюсти баланс публичных и частных интересов и гарантированно осуществлять инвестиции в развитие сельского хозяйства.

В юридической литературе обоснована позиция о том, что в существующем виде нормы о преимущественном праве покупки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения не способствуют сохранению целевого использования земель сельскохозяйственного назначения.

Так, указанные земли не включены федеральными законами в перечень имущества, которое необходимо для осуществления полномочий субъекта Российской Федерации или муниципального образования. Воспользовавшись преимущественным правом покупки земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения, субъект Российской Федерации или муниципальное образование не вправе самостоятельно использовать земельный участок и должны его продать. Таким образом, смысл установления преимущественного права покупки заключается лишь в получении средств в бюджет за счет разницы между ценой приобретения и ценой продажи соответствующего земельного участка[304].

Неспособностью норм о преимущественном праве обеспечивать целевое использование земель сельскохозяйственного назначения обосновываются высказываемые в литературе предложения о том, чтобы полностью исключить преимущественное право покупки из Федерального закона «Об обороте земель 305

сельскохозяйственного назначения»[305].

С аргументацией указанной позиции следует согласиться. Тем не менее ограничение оборота земель сельскохозяйственного назначения посредством

предоставления преимущественного права покупки определенному кругу лиц представляется целесообразным.

Несмотря на отсутствие специальных требований к лицам, которые вправе использовать земли сельскохозяйственного назначения, использование земельных участков данной категории в соответствии с целевым назначением возможно только лицами, фактически осуществляющими какую-либо деятельность в сфере сельского хозяйства. В ином случае использование земельного участка не будет соответствовать целевому назначению данной категории земель, следовательно, будет являться нарушением земельного законодательства.

Исходя из сказанного, для целей обеспечения использования земель сельскохозяйственного назначения в соответствии с целевым назначением и вовлечения указанных земель в хозяйственный оборот, учитывая, что ни субъекты Российской Федерации, ни муниципальные образования не являются лицами, которые непосредственно используют земельный участок в целях сельскохозяйственного производства, представляется целесообразным изменить субъектный состав преимущественного права покупки соответствующих земельных участков. Субъектами, наделенными преимущественным правом покупки, следует признать сельскохозяйственных товаропроизводителей.

В действующем законодательстве отсутствует универсальное определение сельскохозяйственного товаропроизводителя, хотя в литературе высказывалось мнение о необходимости придать определенность содержанию этого понятия, чтобы отдавать приоритет данной категории лиц при предоставлении прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения[306].

В настоящее время понятие «сельскохозяйственный товаропроизводитель» по- разному раскрывается в ряде федеральных законов[307], следовательно, формирование круга лиц, относящихся к категории сельскохозяйственных товаропроизводителей, происходит по различным критериям и только для целей соответствующих законов.

Одним из критериев отнесения лиц к категории сельскохозяйственных товаропроизводителей является установление требования к минимально необходимой

доле сельскохозяйственной продукции в общем объеме продукции, производимой лицом. Так, согласно Федеральному закону от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации»[308] доля производимой сельскохозяйственной продукции должна составлять в стоимостном выражении более 50 процентов общего объема производимой продукции. В целях Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства» (далее - Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства»)[309] доля дохода от реализации сельхозпродукции должна составлять не менее 70 процентов за календарный год.

Для целей Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» преимущественное право покупки должно принадлежать любым сельскохозяйственным производителям безотносительно доли их выручки от сельскохозяйственной продукции в общем объеме выручки.

Подобный широкий подход к определению круга лиц, обладающих преимущественным правом покупки земельных участков сельскохозяйственного назначения, реализован в ст. 179 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)»[310], устанавливающей особый порядок реализации имущества сельскохозяйственной организации - должника. В соответствии с положениями указанной статьи преимущественное право покупки имеют лица, занимающиеся производством или производством и переработкой сельскохозяйственной продукции и владеющие земельными участками, непосредственно прилегающими к земельному участку должника. В случае отсутствия таких лиц преимущественное право приобретения имущества принадлежит сельскохозяйственным организациям, крестьянским (фермерским) хозяйствам, расположенным в той местности, где находится указанная сельскохозяйственная организация, а также соответствующему субъекту Российской Федерации или соответствующему муниципальному образованию[311].

Буквальное толкование приведенной нормы свидетельствует о том, что доля дохода указанных субъектов от реализации сельскохозяйственной продукции не имеет юридического значения для признания за ними преимущественного права. Однако судебной практикой сформирован иной подход к толкованию ст. 179 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в части определения субъекта преимущественного права. Как следует из правовой позиции, изложенной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 декабря 2013 г. № 10125/13 по делу № А12-10006/2012[312], такие лица должны соответствовать критериям, установленным ст. 3 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства», в частности, доля дохода от реализации сельскохозяйственной продукции должна составлять не менее 70 процентов за календарный год.

Примечательно, что коллегия судей, передавшая указанное дело для рассмотрения в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ, придерживалась иной позиции. Судьи полагали, что преимущественным правом на покупку имущества должника должны пользоваться лица, занимающиеся производством или производством и переработкой сельскохозяйственной продукции, при этом для реализации этого права не имеет значения объем выручки покупателя от реализации сельскохозяйственной продукции[313]. Как отметила коллегия судей, целью нормы ст. 179 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» является обеспечение сохранения функционального назначения имущества сельскохозяйственной организации для производства или переработки сельскохозяйственной продукции. Иное толкование приведет к ограничению круга потенциальных покупателей и достижению целей, обусловленных данным законоположением.

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ обосновал свою фактически противоположную позицию тем, что цель нормы ст. 179 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» может быть достигнута только в случае предоставления преимущественного права лицу, являющемуся профессиональным субъектом в данной сфере деятельности.

Подход Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ представляется спорным. С одной стороны, как справедливо отмечено в постановлении, целью нормы ст. 179 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» является обеспечение сохранения функционального назначения имущества сельскохозяйственной организации (в том числе земли) для производства или переработки сельскохозяйственной продукции, что в целом направлено на развитие сельского хозяйства. С другой стороны, предъявление дополнительных требований к сельскохозяйственным производителям не способствует развитию сельского хозяйства. Необходимо учитывать, что небольшой размер доли сельскохозяйственной продукции в общем объеме производимой продукции может быть обусловлен, например, нехваткой необходимых земельных ресурсов. В таком случае приобретение земельного участка способствовало бы увеличению объема производимой сельскохозяйственной продукции и развитию сельскохозяйственного производства в целом. Намерение реализовать преимущественное право покупки свидетельствует о желании сельскохозяйственного производителя расширить собственное сельскохозяйственное производство, используя земельный участок в соответствии с целевым назначением.

Учитывая сказанное, представляется целесообразным применительно к ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предоставить преимущественное право покупки любым сельскохозяйственным производителям без установления минимальной доли выручки от реализации сельскохозяйственной продукции. Иная формулировка повлечет необоснованное ограничение числа потенциальных покупателей, заинтересованных в приобретении земельного участка. Кроме того, не следует ограничивать круг потенциальных покупателей лицами, осуществляющими сельскохозяйственное производство в данной местности, поскольку возможность осуществлять сельскохозяйственное производство в различных климатических условиях позволит диверсифицировать производство и сократить свойственные данному виду деятельности риски. При наличии нескольких претендентов на приобретение земельного участка закон может предусмотреть проведение торгов, организация которых должна быть возложена на администрацию соответствующего муниципального образования.

Во избежание спорных ситуаций преимущественное право должно быть ограничено исключительно договорами купли-продажи. В случае заключения иных

сделок, влекущих переход права собственности на земельный участок, лицам, имеющим преимущественное право покупки, должна быть обеспечена реальная возможность оспаривания совершенных сделок по основанию их притворности, включая своевременное информирование о таких сделках посредством размещения сведений о них на официальном сайте соответствующего муниципального образования.

Анализ преимущественного права покупки как средства обеспечения публичных интересов будет неполным без обсуждения последствий нарушения преимущественного права.

При определении способа защиты нарушенного преимущественного права возникает вопрос, насколько характеру преимущественного права покупки соответствуют последствия его нарушения в виде ничтожности сделки, предусмотренные п. 4 ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

В юридической литературе отмечается, что последствия совершения договора купли-продажи с нарушением преимущественного права (ничтожность такого соглашения) не соответствуют правовой природе преимущественного права[314]. Независимо от воли органа публичной власти, направленной на защиту своего права, сделка считается недействительной, что не способствует стабильности оборота земельных участков. В связи с этим представляется целесообразным вернуться к прежней редакции ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которой субъект преимущественного права может потребовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя по договору купли-продажи земельного участка. Такая норма отвечала бы характеру преимущественного права и позволила бы выявлять реальную волю лиц, направленную на приобретение земельных участков.

К специальным правилам оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения относятся положения ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которым иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных

юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

В юридической литературе вопрос целесообразности ограничений принадлежности сельскохозяйственных угодий иностранным гражданам, юридическим лицам и лицам без гражданства является дискуссионным. Так, Е.А. Галиновская полагает, что желая оградить сельскохозяйственное производство от иностранного вмешательства установлением запрета на приобретение иностранными субъектами в частную собственность земель сельскохозяйственного назначения, законодатель в то же время не сумел предотвратить опасность потерь сельскохозяйственных земель со стороны отечественных субъектов, а предоставление определенных сельхозугодий иностранным субъектам на условиях, предусмотренных законодательством, в том числе с запретом перевода земель в иные категории, создало бы дополнительные условия

315 конкуренции захвату земель в государстве в иных, не сельскохозяйственных целях[315][316].

Однако во многих правопорядках существуют определенные ограничения участия в обороте недвижимости для иностранных граждан и лиц без гражданства. Как отмечал О.И. Крассов, различные ограничения в отношении иностранных граждан в том или ином виде существуют в законодательстве других стран, и ограничения на покупку иностранцами недвижимости устанавливаются в целях обеспечения национальной безопасности, предотвращения экономического доминирования определенной группы

'-'316 лиц, спекуляций с землей .

С.А. Липски полагает, что в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» учтен опыт США по ограничению возможностей иностранных лиц приобрести сельскохозяйственную землю из федеральной собственности из опасений массовой скупки сельскохозяйственных угодий иностранными лицами, чреватой подавлением потенциала отечественных сельхозтоваропроизводителей со стороны зарубежных конкурентов (это уже угроза

продовольственной безопасности страны), а также обострением социальной

317 напряженности[317].

В США на федеральном уровне запрет приобретения иностранцами сельскохозяйственных земель отсутствует, при этом в 28 штатах существуют законы, устанавливающие различные по степени жесткости ограничения прав иностранцев на приобретение земель сельскохозяйственного назначения, а в некоторых из них (в особенности тех, экономика которых ориентирована на сельское хозяйство - например, Канзас) действует полный запрет покупки сельскохозяйственных земель иностранцами[318].

Определенным аргументом в пользу отказа от запрета на принадлежность земельных участков иностранным гражданам, юридическим лицам и лицам без гражданства является то обстоятельство, что в настоящее время земли сельскохозяйственного назначения не используются в сельскохозяйственном производстве в полном объеме, чему, в свою очередь, способствовало бы привлечение иностранных инвестиций в соответствующий сектор экономики.

Исходя из того, что основополагающей целью ограничений оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения является обеспечение сохранения целевого использования земельных участков данной категории, вызывает сомнения эффективность такого правового средства, как запрет приобретения сельскохозяйственных угодий в собственность иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Представляется, что в данном случае имеет место конкуренция публичных интересов: интерес в обеспечении продовольственной безопасности как составляющей национальной безопасности, политические интерес, с другой стороны - интерес в обеспечении целевого использования земель сельскохозяйственного назначения. Однако понимание продовольственной безопасности как элемента национальной безопасности предполагает, что последняя должна обеспечиваться приоритетно. Кроме того, указанная задача должна решаться в первую очередь посредством обоснованного

сочетания мер экономического стимулирования и административно-правового воздействия в отношении отечественных сельхозпроизводителей.

Опыт законодательного ограничения прав иностранных граждан и юридических лиц на приобретение земель сельскохозяйственного назначения в США и других странах (подобные ограничения существуют также в Ирландии, Японии, Мексике, Новой Зеландии, Австралии, Канаде, Австрии, Чехии, Исландии, Турции[319]) свидетельствует о том, что запрет приобретения сельскохозяйственных земель иностранцами как элемент политики государства по обеспечению продовольственной безопасности и поддержке отечественных сельхозпроизводителей сам по себе не влечет снижение эффективности ведения сельского хозяйства. На развитие сельскохозяйственной отрасли экономики оказывает влияние комплекс взаимосвязанных факторов: количество и качество земельных ресурсов, природные и климатические условия, уровень научно-технического развития и степень освоения новых технологий, поддержка со стороны государства (дотации, государственное страхование), наличие конкурентной среды, рынков сбыта сельскохозяйственной продукции, и т.д.

С учетом этого запрет на принадлежность иностранным гражданам, юридическим лица и лицам без гражданства земельных участков, используемых как средство производства в сельском хозяйстве, представляется адекватным правовым средством, обеспечивающим продовольственную безопасность Российской Федерации наравне с правовыми мерами, направленными на обеспечение количественного и качественного состояния земель сельскохозяйственного назначения.

Дополнительным аргументом в пользу сохранения запрета принадлежности указанным лицам земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения являются положения ст. 8 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»[320] о том, что имущество иностранного инвестора или коммерческой организации с иностранными инвестициями не подлежит принудительному изъятию. Ненадлежащее использование земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения со стороны иностранного собственника приведет к конкуренции приведенной нормы и правил, установленных ст.

6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», что создаст сложно разрешаемый конфликт интересов, связанных с обеспечением гарантий для иностранных инвесторов, с одной стороны, и обеспечением надлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения, с другой стороны.

Вместе с тем в юридической литературе отмечается, что запрет иностранным компаниям владеть землями сельскохозяйственного назначения на праве собственности сформулирован крайне формально и успешно обходится созданием корпоративных схем, когда владеющее сельхозземлей российское юридическое лицо находится под контролем иностранной организации[321]. Действительно, правовая конструкция, предусмотренная в ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», предоставляет значительное количество возможностей для «обхода» рассматриваемого запрета.

В связи с этим представляется целесообразным поддержать предложенное Основами государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 гг.[322] установление запрета на приобретение права собственности на земельные участки из состава сельскохозяйственных земель не только юридическими лицами, учредителями (участниками) которых являются юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц составляет более чем 50 процентов, но и иными юридическими лицами, конечными бенефициарными владельцами которых являются иностранные граждане и (или) лица без гражданства.

Проведенный анализ позволяет сформулировать следующие предложения, направленные на совершенствование законодательства.

1. В целях обеспечения целевого использования земельных участков сельскохозяйственного назначения следует изменить субъектный состав преимущественного права покупки земельных участков сельскохозяйственного назначения. Такими субъектами должны стать сельскохозяйственные товаропроизводители.

В качестве субъектов преимущественного права покупки следует рассматривать любых лиц, осуществляющих сельскохозяйственное производство в той местности, где расположен земельный участок, без установления требований к объему производимой продукции и осуществлению сельскохозяйственного производства.

2. Правовое последствие несоблюдения преимущественного права должно заключаться в возникновении у лица, заинтересованного в приобретении земельного участка и отвечающего критериям субъекта преимущественного права, права требовать перевода на себя прав и обязанностей покупателя.

3. Сохранение запрета на принадлежность иностранным гражданам, юридическим лицам и лицам без гражданства должно сопровождаться дополнением ст. 3 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» положением о том, что он действует также в отношении иных юридических лиц, конечными бенефициарными владельцами которых являются иностранные граждане и (или) лица без гражданства.

<< | >>
Источник: Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме § 2. Проблемы правового обеспечения баланса публичных и частных интересов при ограничении оборотоспособности земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения:

  1. Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019, 2019
  2. АНДРЕЕВ АНДРЕЙ ИВАНОВИЧ. Обеспечение прав граждан при назначении административных наказаний. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003, 2003
  3. § 3. Обеспечение законности при выборе вида и размера административного наказания как способ защиты прав граждан
  4. Глава 2 Деятельность органов и должностных лиц административной юрисдикции по защите прав граждан при назначении административных наказаний
  5. ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ БАНКОВ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ
  6. 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг
  7. 13. Запрещение, ограничение и отмена дарения.
  8. Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ЭМПИРИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ВКЛЮЧЕНИЯ ЛИЧНОСТНЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ ОБУЧЕНИЯ В СОСТАВЕ СОДЕРЖАНИЯ ОБРАЗОВАНИЯ
  9. 2.14.2 Построение аналитических зависимостей для ограниченных подмножеств областей
  10. Тема 5. Способы защиты субъективных публичных прав граждан
  11. III ПРИМЕНЕНИЕ МИКФ К РАСЧЕТУ ПЛАСТИНОК С КРИВОЛИНЕЙНЫМИ УЧАСТКАМИ КОНТУРА
  12. § 2. Система гарантий обеспечения прав граждан
  13. 1. Понятие, содержание и назначение административного принуждения
  14. 4. Понятие и виды административных наказаний. Основные правила их назначения
  15. 1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти