<<
>>

§ 4. Проблемы ограничения оборотоспособности земельных участков, подвергшихся загрязнению

Ограничение оборота земельных участков, загрязненных опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшихся биогенному загрязнению, иных подвергшихся деградации земель, предусмотренное пп.

12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, имеет специфическую связь с правовым режимом земельного участка, поскольку применяется в случае использования земельных участков с нарушением установленных законодательством требований и имеет целью устранить препятствия к использованию земельного участка в соответствии с установленным правовым

252 режимом[252].

Однако неопределенность в решении вопроса об отнесении земельных участков к ограниченным в обороте по данному правовому основанию существенным образом

нивелирует значение этой нормы в эколого-правовом механизме.

Действующее законодательство использует различную терминологию применительно к загрязненным землям. В соответствии со ст. 14 Земельного кодекса РФ установлены специальные правила использования в отношении земель и земельных участков, подвергшихся загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами. Согласно ст. 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель, зараженных опасными веществами и подвергшихся биогенному заражению[253][254]. Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота оперировало понятием «земли, загрязненные нефтью и нефтепродуктами, тяжелыми металлами и другими токсичными химическими веществами, биологическими веществами и микроорганизмами»2514. В свою очередь, действующее постановление Правительства РФ от 10 июля 2018 г. № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель» (далее - Правила проведения рекультивации и консервации земель)[255] использует терминологию, аналогичную ст.

14 Земельного кодекса РФ. Однако согласно пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ ограничиваются в обороте земельные участки, подвергшиеся загрязнению: а) опасными отходами, б) радиоактивными веществами, в) подвергшиеся биогенному загрязнению. Таким образом, рассматриваемая норма не учитывает случаи загрязнения земель иными веществами (например, химическими веществами).

Кроме того, используемая в ст. 27 Земельного кодекса РФ терминология не в полной мере соответствует специальным федеральным законам и подзаконным актам. Так, Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[256] различает понятия «радиоактивные вещества» и «радиоактивные отходы». Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и

потребления»[257] в редакции, действовавшей до 10 января 2009 г., оперировал понятием «опасные отходы». Действующим законодательством отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются на пять классов опасности, в связи с чем обнаруживается неопределенность в вопросе о том, на отходы каких классов опасности распространяется норма пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ.

Согласно пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ ограничиваются в обороте также подвергшиеся деградации земли. При этом термин «деградация» используется в законодательстве в различных сочетаниях («деградация почв», «деградация земель сельскохозяйственного назначения», «деградация почв и земель») и определяется различным образом: в одних случаях как результат негативного воздействия («ухудшение свойств земель сельскохозяйственного назначения в результате природного и антропогенного воздействий», «ухудшение качества земель в результате негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности, природных и (или) антропогенных факторов»[258]), в других - как явление в динамике («совокупность процессов, приводящих к изменению функций почвы как элемента природной среды, количественному и качественному ухудшению ее свойств и режимов, снижению

259 природно-хозяйственной значимости земель»[259]).

Сопоставление положений п. 5 и п. 7 ст. 13 Земельного кодекса РФ позволяет установить, что в зависимости от характера и уровня загрязнения земель восстановительная функция охраны земель реализуется на двух «уровнях»: 1) в результате загрязнения земель произошло ухудшение качества земель, однако их деградация как результат еще может быть предотвращена посредством рекультивации, 2) негативное воздействие на земли, включая загрязнение, привело к их деградации, и для устранения таких последствий требуется консервация земель. Аналогичный подход к разграничению целей и задач мероприятий по рекультивации и консервации земель применен в Правилах проведения рекультивации и консервации земель: рекультивация

представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия и должна обеспечивать восстановление земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, консервация же направлена на уменьшение степени деградации земель, предотвращение их дальнейшей деградации и (или) негативного воздействия нарушенных земель на окружающую среду.

Правилами использования загрязненных земель[260] предусмотрено три возможных режима использования загрязненных земель в зависимости от характера и уровня загрязнения или показателей неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, обусловленного загрязнением. В первом случае загрязненные земли могут использоваться по целевому назначению без установления особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности (т.е. без изменения их правового режима), во втором случае земли используются по целевому назначению с установлением особых условий их использования и режима хозяйственной или иной деятельности (т.е. правовой режим земельного участка приобретает дополнительный элемент - ограничения использования), в третьем случае - при переводе в земли запаса для консервации (т.е. изменяется категория земель).

В соответствии с Правилами проведения рекультивации и консервации земель рекультивации в обязательном порядке подлежат нарушенные земли, а также земли, которые подверглись загрязнению химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, содержание которых не соответствует нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, нарушенные земли сельскохозяйственного назначения. Консервация земель проводится в отношении нарушенных земель, негативное воздействие на которые привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, если устранение таких последствий путем рекультивации земель в целях обеспечения соблюдения требований, предусмотренных пунктом 5 указанных Правил,

невозможно в течение 15 лет.

Исходя из изложенного, возникает вопрос: на каком из этапов реализации восстановительной функции охраны земель - на этапе возникновения обязанности обеспечить рекультивацию, или только в случае принятия решения о консервации - должно применяться такое правовое средство, как ограничение оборотоспособности земельного участка?

С одной стороны, формулировка пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ позволяет предположить, что ограничиваются в обороте те земельные участки, в результате загрязнения которых уже произошла деградация земель. Согласно п. 7 ст. 13 Земельного кодекса РФ, когда негативное воздействие на земли привело к их деградации, допускается консервация земель, т.е. мероприятия по уменьшению степени деградации земель. Следовательно, основанием для отнесения земельного участка, подвергшегося деградации, к ограниченным в обороте является решение о его консервации.

С другой стороны, согласно ст. 13 Земельного кодекса РФ даже в случае деградации земель их консервация «допускается», а не требуется в обязательном порядке.

Кроме того, несмотря на четкое разграничение целей и задач мероприятий по рекультивации и консервации, в Правилах проведения рекультивации и консервации земель требования к проведению мероприятий и проектной документации не позволяют точно установить, при каких условиях в случае деградации осуществляется консервация, а в каких - рекультивация земель. В частности, применительно к рекультивации земель указано, что лица, исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления обязаны обеспечить разработку проекта рекультивации земель и приступить к рекультивации земель в срок не позднее чем 7 месяцев со дня совершения действия, в результате которого произошла деградация земель, или со дня выявления деградации земель (п. 26). При этом в случае разработки проекта консервации земель последний должен содержать обоснование невозможности обеспечения восстановления земель до состояния, пригодного для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, путем обеспечения соответствия качества земель нормативам качества окружающей среды и требованиям законодательства Российской Федерации при проведении рекультивации

земель в течение 15 лет. Однако представляется затруднительным однозначно установить возможность или невозможность обеспечения соответствия качества земель указанным требованиям путем рекультивации таких земель в течение 15 лет.

Косвенно ответ на этот вопрос дан в Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. № 582[261] (далее - Правила определения размера арендной платы). В соответствии с подп. «а» п. 3 указанных Правил арендная плата в отношении земельного участка, загрязненного опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшегося загрязнению, заражению и деградации, за исключением случаев консервации земель с изъятием их из оборота, рассчитывается по самой низкой из предусмотренных названными Правилами для случаев предоставления в аренду без торгов ставке - 0,01 процента его кадастровой стоимости.

Согласно принципу экономической обоснованности определения арендной платы, при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования. Применение минимальной ставки арендной платы может означать, что земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, предоставляются не для извлечения прибыли, а в целях приведения земельного участка в состояние, пригодное для дальнейшего использования в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.

Однако правоприменительная практика исходит из того, что Правила определения размера арендной платы, предусматривая расчет платы для земельных участков исходя из загрязнения их опасными отходами, не дифференцирует случаи, когда на таких земельных участках ведутся работы с целью рекультивации, в частности путем переработки опасных отходов, или данные работы не проводятся, а опасные

отходы просто находятся на таком участке, поскольку в обоих случаях имеет место факт нахождения на земельных участках опасных отходов, которые производят их загрязнение[262].

Кроме того, в данной норме очевидно разделяются случаи: а) загрязнения и деградации земель, б) консервации. С этих позиций ограничение оборотоспособности земельного участка по рассматриваемому основанию не обусловлено принятием решения о его консервации.

Учитывая неопределенность формулировки пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, существенным является вопрос о порядке признания земельных участков ограниченными в обороте по данному правовому основанию и документальном подтверждении такого признания.

В качестве документа, однозначно подтверждающего признание земельного участка ограниченным в обороте по данному правовому основанию, следует рассматривать решение о консервации земельного участка (п. 25 Правил проведения рекультивации и консервации земель). В отсутствие такого решения устанавливать наличие либо отсутствие обстоятельств, являющихся основанием для признания земельного участка ограниченными в обороте в соответствии с пп.12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, необходимо другими средствами.

Сведения о загрязненности земельного участка не вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН). В правоустанавливающих документах на земельный участок такие сведения не отражаются (кроме случаев, когда земельный участок предоставляется уже как загрязненный, например, для проведения рекультивации). Соответственно, документально подтвердить ограничение оборотоспособности земельного участка по данному основанию выпиской из ЕГРН или правоустанавливающими документами не представляется возможным.

Анализ не слишком обширной судебной практики по данной категории споров позволяет констатировать отсутствие единообразного подхода в применении норм подп. 12 п. 4 ст. 27 Земельного кодекса РФ, в том числе неопределенность в порядке подтверждения факта ограничения оборота земельного участка, что создает почву для

споров и злоупотреблений как со стороны уполномоченных органов, так и со стороны участников оборота.

В судебной практике используются экспертные заключения в качестве подтверждения ограничения оборотоспособности земельного участка[263] либо подтверждения обоснованности применения льготной ставки арендной платы 0,01 процента кадастровой стоимости в соответствии с Правилами определения арендной платы[264]. Однако заключение эксперта является лишь доказательством той или иной степени загрязненности земельного участка, но не может содержать выводов о его ограниченной оборотоспособности. Достаточность установленной экспертизой степени загрязнения земельного участка для признания земельного участка ограниченным в обороте, учитывая неопределенность формулировки пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, оценивается судом по его усмотрению.

В ряде случаев уполномоченные органы отказывали в предоставлении в частную собственность земельных участков, занятых объектами недвижимости, на основании п. 2 и пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, рассматривая как подтверждение ограниченной оборотоспособности земельного участка нахождение на нем объекта недвижимости, эксплуатация которого сопряжена с обращением с опасными отходами или негативным воздействием на окружающую среду.

Так, общество-собственник сооружения хвостохранилища обратилось в суд с иском о признании заключенным договора купли-продажи земельных участков, находящихся под хвостохранилищем. В удовлетворении исковых требований было отказано, при этом суд исходил из того, что факт нахождения на земельном участке хранилища опасных отходов (вольфрама и молибдена) сам по себе свидетельствует о том, что земельный участок загрязнен опасными отходами, следовательно, ограничен в обороте в силу пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ[265].

В другом деле[266] орган государственной власти отказал в приватизации земельного участка, полагая, что поскольку расположенные на земельном участке

объекты используются для производства резинотехнических изделий и являются источниками химического воздействия на окружающую среду, испрашиваемые земельные участки согласно пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ являются ограниченными в обороте и не подлежат приватизации. Однако суд указал, что на основании пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ ограничиваются в обороте именно загрязненные опасными отходами земельные участки, а не земельные участки, на которых расположены производственные объекты, в процессе функционирования которых образуются опасные отходы.

Представляется, что толкование пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ, основанное на признании достаточности для отказа в приватизации земельного участка факта расположения на земельном участке производственных объектов, эксплуатация которых сопряжена с образованием опасных отходов, не соответствует целям установления рассматриваемого ограничения оборотоспособности земельных участков. Ограничиваться в обороте должны загрязненные земельные участки, состояние которых требует проведения специальных восстановительных мероприятий в целях снижения уровня неблагоприятного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, улучшения качества земель и приведения их в состояние, пригодное для использования в соответствии с правовым режимом. В связи с этим неясно, какая цель будет достигнута через запрет приватизации земельного участка собственником расположенного на нем объекта размещения отходов.

В случае переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков вопрос об отнесении земельного участка к ограниченным в обороте имеет существенное значение для правильного определения размера арендной платы. Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» в отношении земельных участков, ограниченных в обороте, годовой размер арендной платы устанавливается в пределах полутора процентов их кадастровой стоимости. С точки зрения возможности применения льготной ставки арендной платы землепользователи-потенциальные арендаторы заинтересованы в признании земельного участка ограниченным в обороте. Следует отметить, что возможность применения льготной ставки арендной платы в определенной мере нивелирует цель обеспечения приведения земельного участка в первоначальное состояние ввиду экономической заинтересованности арендаторов в

отнесении земельного участка ограниченным в обороте по основанию, предусмотренному в пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ. В связи с этим необоснованное отнесение земельного участка к ограниченно оборотоспособным влечет недополучение доходов в соответствующий бюджет и ущемляет интересы публичного собственника.

Следует отметить, что в проекте федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающем отказ от деления земель на категории, рассматриваемое основание ограничения оборотоспособности уточняется указанием на ограничение оборотоспособности только законсервированных земель и земельных участков (пп. 15 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта).

С одной стороны, предлагаемая формулировка создает условия определенности применения правовой нормы. В случае принятия предлагаемых изменений достаточным подтверждением признания земельного участка ограниченным в обороте по данному правовому основанию будет являться решение о консервации земельного участка. Тем самым проблема определения способа подтверждения отнесения земельного участка к ограниченным в обороте по данному правовому основанию (пп. 15 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ в редакции законопроекта) практически будет устранена.

С другой стороны, предлагаемое уточнение неоправданно сужает сферу действия ограничения оборотоспособности земельных участков как правового средства обеспечения публичных экологических интересов. Исходя из приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, следует ограничивать в обороте как земельные участки, в отношении которых принято решение о консервации (за исключением случаев перевода земельных участков в земли запаса, что исключает возможность их предоставления до перевода в земли иных категорий), так и земельные участки, последствия негативного воздействия на которые возможно устранить путем рекультивации.

Земельные участки, в отношении которых принято решение о консервации, и которые не переведены в земли запаса, могут предоставляться в аренду только для проведения мероприятий по предотвращению деградации земель, предусмотренных Правилами рекультивации и консервации земель.

Иные земельные участки, подвергшиеся загрязнению и ограниченные в обороте по данному основанию, в зависимости от характера и уровня загрязнения могут предоставляться для использования с установлением особого режима хозяйственной или иной деятельности при условии выполнения мероприятий по рекультивации, либо только для устранения последствий загрязнения земель и приведения их в состояние, пригодное для использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Запрет приватизации таких земельных участков и возможность публичного собственника прекратить права на такой земельный участок посредством расторжения договора аренды позволяют контролировать своевременное приведение загрязненных земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, и не допустить вовлечения в оборот земельных участков, способных оказать неблагоприятное воздействие на здоровье человека и окружающую среду.

Проведенный анализ позволяет сформулировать следующие выводы.

1. При нормативном установлении ограничения оборотоспособности земельных участков должны учитываться все формы загрязнения земель, которым действующее законодательство придает юридическое значение. В связи с этим целесообразно перечислить все формы загрязнения в ст. 27 Земельного кодекса РФ, а также привести терминологию ст. 27 Земельного кодекса РФ в соответствие со специальным законодательством в области обращения с отходами, охраны земель и т.д.

2. Ограничение оборота земельных участков в качестве гарантии реализации восстановительной функции охраны земель должно устанавливаться уже на этапе возникновения обязанности по проведению мероприятий по рекультивации земель. Ограничение оборота земельных участков в данном случае должно гарантировать своевременное выполнение мероприятий по устранению последствий загрязнения земель и приведения их в состояние, пригодное для использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, и недопущение вовлечения в оборот земельных участков, способных оказать негативное влияние на состояние окружающей среды и здоровье человека до завершения рекультивации.

3. В целях обеспечения определенности в решении вопроса об отнесении земельных участков к ограниченным в обороте в соответствии с пп. 12 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ следует определить порядок подтверждения признания

земельных участков ограниченными в обороте по данному правовому основанию при отсутствии решения о консервации. Таким основанием могут являться утвержденный проект рекультивации земель, либо заключение об оценке состояния земель и их дальнейшем использовании, подготовленное органами, осуществляющими государственный земельный надзор, с учетом данных государственного мониторинга земель, результатов проведения проверок в рамках осуществления земельного надзора, результатов административного обследования объектов земельных отношений.

4. При разрешении споров о приватизации земельных участков следует исходить из того, что само по себе нахождение на земельном участке объектов недвижимости, в процессе эксплуатации которых образуются отходы производства, не должно рассматриваться как безусловное основание для отнесения земельного участка к ограниченным в обороте.

<< | >>
Источник: Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме § 4. Проблемы ограничения оборотоспособности земельных участков, подвергшихся загрязнению:

  1. Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019, 2019
  2. 13. Запрещение, ограничение и отмена дарения.
  3. 2.14.2 Построение аналитических зависимостей для ограниченных подмножеств областей
  4. III ПРИМЕНЕНИЕ МИКФ К РАСЧЕТУ ПЛАСТИНОК С КРИВОЛИНЕЙНЫМИ УЧАСТКАМИ КОНТУРА
  5. 3.1. Проблема моделирования рефлексии переводчика
  6. Шляхов Станислав Владимирович. РАЗВИТИЕ И ПРИМЕНЕНИЕ ГЕОМЕТРИЧЕСКИХ МЕТОДОВ К РЕШЕНИЮ НЕКОТОРЫХ ЗАДАЧ ТЕХНИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ПЛАСТИНОК C КРИВОЛИНЕЙНЫМИ УЧАСТКАМИ КОНТУРА. Диссертация на соискание учёной степени кандидата технических наук. Орёл - 2019, 2019
  7. Основные нерешенные проблемы в развитии МИКФ Цели и задачи диссертационной работы
  8. Глава II. Порядок производства в суде надзорной инстанции и проблемы его совершенствования
  9. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГЕОМЕТРИЧЕСКИХ МЕТОДОВ РЕШЕНИЯ ЗАДАЧ ТЕХНИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ПЛАСТИНОК
  10. ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ БАНКОВ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ
  11. Алексеевская Екатерина Игоревна. Теоретические и практические проблемы производства в суде надзорной инстанции. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2008, 2008
  12. 4. Административно-процессуальные нормы и отношения. Проблема кодификации административно-процессуального права
  13. 23. Договор аренды зданий и сооружений
  14. 42. Договор строительного подряда: понятие, элементы, ответственность сторон.