<<
>>

Ограничения оборотоспособности земельных участков как правовое средство.

Целенаправленный характер правового регулирования отраслевых общественных отношений обеспечивается за счет построения специфического механизма, который представляет собой функционирование сложной системы, состоящей из взаимообусловленных и взаимосвязанных элементов.

Фундамент этой системы составляют интересы, которые трансформируются в правовые цели, достигаемые в результате применения комплекса правовых средств.

Механизм правового регулирования С.С. Алексеев наиболее общим образом определял как взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения[37]. В.В. Петров под эколого-правовым механизмом понимал систему эколого-правовых норм и экологических правоотношений, направленных на выполнение закрепленного в законе экологического императива[38]. А.К. Голиченков рассматривает механизм реализации экологического права (в широком смысле) как систему правовых инструментов, применяемых для регулирования общественных отношений, связанных с экологической деятельностью[39]. При этом, описывая действие механизма применительно к экологическому контролю, он подчеркивает целенаправленный характер его действия: «механизм . состоит из определенных элементов» . и «все это действует, работает с определенной целью, для достижения которой, собственно, механизм и создавался»[40].

Исследование правовых явлений через призму механизма правового регулирования позволяет применять инструментальную методологию, которая предполагает, что за установлением целеполагания правового регулирования следует определение правового инструментария (совокупности правовых средств), с помощью
которого обеспечивается достижение правовой цели. Эта методология представляется наиболее продуктивной в силу изначально прикладного характера юриспруденции.

Описанные в предыдущем параграфе публичные интересы трансформируются в ряд правовых целей, которые составляют основу дальнейшего правового регулирования земельных отношений.

Отмечая важность проблемы реализации публичного интереса в земельных отношениях, Г.А. Мисник и Н.Н. Мисник справедливо подчеркивают, что достижение указанной цели должно осуществляться на основе гармоничного баланса публичных и частных интересов в праве[41]. Представляется, что родовой правовой целью регулирования земельных отношений является использование и охрана земель, обеспечивающие реализацию публичных интересов, баланс между различными видами публичных интересов, а также баланс между публичными и частными интересами.

Основываясь на предложенных в науке теории государства и права подходах к определению механизма правового регулирования общественных отношений, правовые цели достигаются в результате применения правовых средств. Термин «правовое средство» широко используется в юридической науке, однако в исследованиях, посвященных феномену правовых средств, содержание обозначаемого этим термином понятия является дискуссионным. Как отмечал С.С. Алексеев, вопрос правовых средств видится не в обособлении их в отдельный фрагмент правовой действительности, а в особом их видении - в их функциональном предназначении в качестве инструментов по достижению конкретных правовых целей[42].

Представители так называемого «деятельностного» подхода относят к правовым средствам действия субъектов, направленные на достижение собственных (правовых) целей. Так, Б.И. Пугинский полагает, что «устойчивые совокупности целенаправленно совершаемых юридических действий и образуют правовые средства», и «средства образуют реальный правовой инструментарий, применяемый субъектами по своему усмотрению и для достижения собственных целей»[43].

При всем разнообразии подходов к определению понятия «правовое средство» в

научной литературе оно характеризуется направленностью на достижение правовой (юридической) цели.

В основу настоящего исследования положено предложенное А.В. Малько понимание правовых средств как правовых явлений, выражающихся в инструментах (установлениях) и деяниях (технологии), с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права, обеспечивается достижение социально полезных (значимых)

44

целей[44].

В литературе предлагается классифицировать правовые средства в зависимости от их функциональной роли на регулятивные и охранительные[45]. Охранительные правовые средства носят производный от регулятивных правовых средств характер и, в свою очередь, делятся на средства обеспечения (гарантии), средства предупреждения, средства защиты и средства наказания[46].

В теории права правовые гарантии определяются как «правовые средства, выраженные в нормативно-правовых предписаниях, реализация которых может обеспечить или обеспечивает возможность реализации иных нормативно-правовых

47

предписаний»[47], или как «совокупность специальных средств, установленных в правовых актах, а также деятельность органов государства и общественных объединений по выполнению установленных требований»[48].

В.П. Малахов и Г.М. Лановая, исследуя вопрос о сущности и роли конституционно-правовых гарантий, определяют правовые (юридические) гарантии как предусмотренные нормами права средства нивелирования факторов, действие которых способно привести к ненаступлению значимого для носителей субъективных прав

49

результата[49].

Обозначение гарантий в качестве одного из элементов структуры эколого­правового механизма было предложено В.В. Петровым. В структуре эколого-правового механизма он выделял природоохранительные нормы права, закрепляющие базовые (исходные) экологические нормативы, экологизированные правовые нормы и нормативы, конкретизирующие эти императивы, а также нормы-гарантии. Гарантии как третье звено эколого-правового механизма обеспечивают выполнение как базовых (первое звено), так и экологизированных норм и нормативов (второе звено), и призваны создать все необходимые условия для реализации данных правил в жизни[50]. Он также указывал, что «отдельные гарантии, выполняя функции обеспечения тех или иных предписаний, сами в своем исполнении нуждаются в соответствующих средствах обеспечения, «подстраховки»[51]. Для обозначения таких «подстраховочных» средств обеспечения им введен в научный оборот термин «гарантия гарантии»[52].

Одной из правовых гарантий, обеспечивающих использование и охрану земель в публичных интересах, является сохранение отдельных видов земель в публичной собственности и собственности определенных видов субъектов. Юридическая природа указанной гарантии проявляется в том, что в механизме правового регулирования земельных отношений сохранение отельных видов земель в публичной собственности и собственности отдельных категорий субъектов выполняет следующие функции.

Во-первых, сохранение земельных участков в государственной собственности позволяет обеспечить исключительный характер использования земельного участка, т.е. зафиксировать за государством те земельные участки, которые необходимы для реализации публично-властных функций и решения вопросов местного значения (например, функция удовлетворения общественной потребности в транспортном обеспечении, функция планирования перспективного развития территорий и др.), либо обеспечения государственной монополии на определенные виды деятельности (например, деятельность, связанная с оборотом наркотических средств).

Во-вторых, посредством отнесения земель к публичной собственности решается задача обеспечения общественного характера использования земельного участка путем обозначения тех земель, которые находятся в общем доступе для неопределенного круга лиц (для передвижения или для прохода (проезда) к общедоступным объектам - лес,
водные объекты). Тем самым исключается риск возникновения конфликта частных и публичных интересов, носителем которого является неограниченный круг лиц.

В-третьих, сохранение права публичной собственности на земельный участок позволяет при необходимости в упрощенном порядке (по сравнению с прекращением права собственности) прекратить права лиц, не являющихся собственниками земельных участков, в случае ненадлежащего использования земельного участка. Следует заметить, что законодательство в отдельных случаях допускает принудительное прекращение права частной собственности на земельный участок при неиспользовании в соответствии с его назначением или при использовании с нарушением законодательства (ст. 284 Гражданского кодекса РФ). Однако в самом общем виде установленная законодательством возможность принудительного прекращения права собственности получила законодательное развитие в части установления оснований и процедуры лишь применительно к землям сельскохозяйственного назначения, на которые распространяется действие Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[53] (далее - Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»).

Сопоставление данных о состоянии использования земель сельскохозяйственного назначения в Российской Федерации[54] с количеством случаев изъятия неиспользуемых 55

земельных участков сельскохозяйственного назначения[55] позволяет сделать вывод о том, что указанная норма не достигает своей цели и не обеспечивает использование земель данной категории по целевому назначению. Это связано с длительностью, сложностью процедуры, а также с необходимостью продажи земельного участка с публичных торгов. В случае если земельный участок не будет продан на торгах, орган
государственной власти вынужден нести расходы, связанные с приобретением такого участка. Эффективность принудительного прекращения права собственности на земельные участки сельскохозяйственного назначения существенно снижена запретом на применение этой процедуры в случае, если земельный участок обременен ипотекой или собственник находится в процедуре банкротства[56].

С учетом этого представляется, что распространение возможности принудительного прекращения права собственности на земельный участок на другие случаи само по себе не гарантирует достижение цели обеспечения использования земельного участка в соответствии с установленным правовым режимом. В свою очередь, расторжение договора аренды, в том числе по дополнительным основаниям, установленным земельным и природоресурсным законодательством, является оперативной мерой пресечения использования земельного участка с нарушением установленных требований.

В-четвертых, сохранение права публичной собственности на земельный участок выполняет функцию экономии бюджетных средств, поскольку исключает необходимость прибегать к процедуре изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд вследствие установленных специальных требований к сроку договора аренды земельного участка, зарезервированного для государственных или муниципальных нужд.

В-пятых, фиксация права собственности на земельный участок за государством обеспечивает возможность контролировать не столько использование собственно земельного участка, сколько соблюдение правового режима находящихся на земельном участке природных или ценных антропогенных объектов (лес, особо охраняемые природные территории, объекты культурного наследия (памятники истории и культуры), либо рациональное использование находящихся на земельном участке природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

В-шестых, норма о закреплении права публичной собственности на земельный участок может выступать в роли нормы, обеспечивающей выполнение экологических требований в тех случаях, когда использование земельного участка в соответствии с
целевым назначением и разрешенным использованием невозможно ввиду предшествующего ненадлежащего использования.

В-седьмых, в сохранении земельных участков за определенными категориями субъектов выражается представление государства о том, что требуемый характер использования земельного участка (в соответствии с целевым назначением, видом разрешенного использования) гарантированно будет обеспечен субъектами, обладающими определенными характеристиками.

В-восьмых, при закреплении земельных участков за определенными субъектами по признаку национальной принадлежности (только за гражданами РФ) решающее значение имеет не столько характеристика земельного участка, сколько его местоположение с точки зрения государственной территории (приграничные территории, территория Дальнего Востока). Таким способом решается задача недопущения заселения приграничных территорий иностранными гражданами.

В свою очередь, возникает вопрос о том, как соотносятся сохранение отдельных видов земельных участков в публичной собственности и собственности определенных категорий субъектов и ограничения оборотоспособности земельных участков.

Следует отметить, что исследование ограничений оборотоспособности применительно к земельным участкам в настоящей работе осуществляется на основе сложившегося в цивилистической науке понимания категорий «оборот» и «оборотоспособность». Так, Е.А. Суханов определяет оборотоспособность как «способность служить объектом имущественного оборота (различных сделок) и менять своих владельцев (собственников)»[57], а О.Н. Садиков определяет оборотоспособность как «допустимость совершения сделок и иных действий, направленных на их передачу в рамках гражданско-правовых отношений»[58]. В положениях п. 3 ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ[59] (далее - Гражданский кодекс РФ), касающихся оборота земли и других природных ресурсов, а также ст. 27 Земельного кодекса РФ речь идет о земле как об объекте права собственности и иных прав на землю. В данном случае термин «оборот» является синонимом термина
«гражданский оборот», соответственно, оборотоспособность земельных участков есть возможность отчуждаться или переходить от одного лица к другому посредством совершения гражданско-правовых сделок.

В научной литературе высказывались различные точки зрения по вопросу юридической природы ограничений оборотоспособности земельных участков. Так, Е.А. Галиновская определяет ограничение или изъятие из оборота как утвержденные законом условия, при которых земельные участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц - участников оборота), а также не могут быть объектом сделок[60].

А.В. Винницким рассматривается ограничение оборотоспособности земельных участков как невозможность реализации частными лицами их права на приобретение земли из публичной собственности или отступление от принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов[61].

У.В. Корниловой предложено более полное определение понятия «ограничение оборотоспособности земельных участков» - как совокупности нормативных положений ограничивающего характера, основанных на регулятивной и охранительной функциях права и направленных на охрану и защиту общественно-значимых публичных интересов в сфере регулирования земельных отношений посредством установления пределов включения земельных участков в оборот и особенностей такого оборота[62].

Представляется, что ограничения оборотоспособности земельных участков (запрет на приватизацию, иные виды ограничения оборотоспособности) являются правовым средством, направленным на обеспечение сохранения отдельных видов земель в публичной собственности и собственности отдельных категорий субъектов. С этих позиций ограничение оборотоспособности земельных участков по своей функциональной роли следует отнести к правовым средствам-гарантиям, а точнее к гарантиям гарантии.

Вопрос об определении соотношения указанных правовых средств - сохранения отдельных видов земель в публичной собственности и собственности отдельных видов
субъектов и ограничения оборотоспособности земельных участков - определяет необходимость исследования вопроса о подходах к нормативному закреплению правовых требований, лежащих в их основе.

Так, например, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне»[63] земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 4 декабря 2006 г. № 201-ФЗ «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации»[64] земли лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Имея в виду разрешительный тип правового регулирования земельных отношений[65], данные положения сами по себе можно было бы признать достаточным основанием для сохранения указанных земель в собственности Российской Федерации. Однако необходимо иметь в виду следующие обстоятельства. Во-первых, приведенные выше и аналогичные нормы направлены в первую очередь на разграничение государственной собственности на землю. Во-вторых, в отношении далеко не всех земельных участков, которые в соответствии со ст. 27 Земельного кодекса РФ и иными нормами действующего законодательства ограничены в обороте, предусмотрены нормы, определенно относящие такие земельные участки к публичной собственности или собственности отдельных видов субъектов.

Таким образом, следует исходить из того, что, несмотря на то, что по своей функциональной нагрузке сохранение отдельных видов земель в публичной собственности и собственности отдельных видов субъектов и ограничения оборотоспособности земельных участков формально представляют различные правовые средства, нормативное закрепление первого правового средства фактически «встроено» в нормативное закрепление ограничений оборотоспособности земельных участков.

Кроме того, учитывая обеспечительный характер ограничений оборотоспособности земельных участков и в этом смысле их абсолютную подчиненность, следует исходить из того, что ограничения оборотоспособности в конечном счете выполняют те же функции, что и сохранение отдельных видов
земельных участков в публичной собственности и собственности отдельных видов субъектов.

В свете этого способность ограничения оборотоспособности земельного участка обеспечить сохранение отдельных видов земель в публичной собственности и собственности отдельных категорий субъектов, а через него - способствовать достижению правовых целей регулирования земельных отношений определяет значение ограничения оборотоспособности в механизме правового регулирования земельных отношений, а также позволяет оценивать результативность этого правового средства.

Включение в механизм правового регулирования земельных отношений таких правовых средств как сохранение отдельных видов земельных участков в публичной собственности и обеспечивающее его правовое средство - ограничения оборотоспособности земельных участков - в определенном смысле создает дуалистический характер публичной собственности на землю.

Обобщая существующие концепции права публичной собственности, в самом общем виде «публичность» собственности можно понимать в двух смыслах: 1) указание на публичность собственности как способ определения принадлежности имущества определенным субъектам (субъектам публичного права)[66], 2) публичность собственности по критерию ее предназначения - для всеобщего использования, либо для осуществления публичных функций[67]. Во многих странах специфика публичной собственности как «общественного блага» получила отражение в специальной терминологии. Так, во Франции, Италии, Испании существует деление имущества, принадлежащего государству и иным лицам публичного права, на объекты публичной собственности (domaine public), предназначенные для всеобщего использования и
подчиненные специальным нормам публичного права, и объекты частной собственности (domaine prive), в целом подчиненные гражданскому праву[68].

Дуалистический характер публичной собственности проявляется в том, что часть земельных участков, подпадающих под действие ст. 27 Земельного кодекса РФ и иных норм, устанавливающих ограничения оборотоспособности земельных участков, находящихся в публичной собственности, во-первых, неотчуждаема, по крайней мере до тех пор, пока земельный участок будет отвечать признакам, являющимся основанием для ограничения оборотоспособности, во-вторых, исходя из функциональной направленности соответствующего правового средства должны использоваться в целях обеспечения публичных интересов. Иные земельные участки, которые в установленном порядке отнесены к публичной собственности, могут быть предоставлены в частную собственность, т.е. в полном объеме вовлечены в гражданский оборот.

2.

<< | >>
Источник: Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме Ограничения оборотоспособности земельных участков как правовое средство.:

  1. Логунова Марина Викторовна. Ограничения оборотоспособности земельных участков в публичных интересах. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019, 2019
  2. Учебное задание как средство достижения личностных результатов обучения
  3. Громова Алла Викторовна. СИНТАКСИС КАК СРЕДСТВО ПОНИМАНИЯ СОДЕРЖАТЕЛЬНОСТИ ТЕКСТА ПРИ ПЕРЕВОДЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата филологических наук. Тверь 2019, 2019
  4. Беляева Екатерина Александровна. УЧЕБНОЕ ЗАДАНИЕ КАК ПЕДАГОГИЧЕСКОЕ СРЕДСТВО ДОСТИЖЕНИЯ ЛИЧНОСТНЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ ОБУЧЕНИЯ В ОСНОВНОЙ ШКОЛЕ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата педагогических наук. Владимир - 2019, 2019
  5. БЕЛЯЕВА Екатерина Александровна. УЧЕБНОЕ ЗАДАНИЕ КАК ПЕДАГОГИЧЕСКОЕ СРЕДСТВО ДОСТИЖЕНИЯ ЛИЧНОСТНЫХ РЕЗУЛЬТАТОВ ОБУЧЕНИЯ В ОСНОВНОЙ ШКОЛЕ. АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата педагогических наук. Тверь - 2019, 2019
  6. § 3. Правовая характеристика статуса банка как особого субъекта налоговых отношений
  7. 13. Запрещение, ограничение и отмена дарения.
  8. 2.14.2 Построение аналитических зависимостей для ограниченных подмножеств областей
  9. III ПРИМЕНЕНИЕ МИКФ К РАСЧЕТУ ПЛАСТИНОК С КРИВОЛИНЕЙНЫМИ УЧАСТКАМИ КОНТУРА
  10. Гиссин Егор Маркович. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ БАНКА КАК ОСОБОГО УЧАСТНИКА НАЛОГОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2003, 2003
  11. 22. Договор аренды транспортных средств.
  12. 46. Обязательство по подаче транспортных средств: понятие, содержание, ответственность.
  13. Синтаксические средства текстопостроения
  14. Порядок проведения испытания, средства и способы измерений
  15. Шляхов Станислав Владимирович. РАЗВИТИЕ И ПРИМЕНЕНИЕ ГЕОМЕТРИЧЕСКИХ МЕТОДОВ К РЕШЕНИЮ НЕКОТОРЫХ ЗАДАЧ ТЕХНИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ПЛАСТИНОК C КРИВОЛИНЕЙНЫМИ УЧАСТКАМИ КОНТУРА. Диссертация на соискание учёной степени кандидата технических наук. Орёл - 2019, 2019
  16. Глава 1 Правовые вопросы реализации основных прав граждан в системе ад­министративно-правовых отношений