<<
>>

/. Теоретико-правовые проблемы построения институтагосудар­ственной тайны, этапы его формирования в различные периоды развития Российского государства.

Государственная тайна - один из непременных элементов суверенного го­сударства. Говоря иначе, ни одно государство, проводящее самостоятельную внешнюю и внутреннюю политику, не может обойтись без того, чтобы какая-то часть информации о его деятельности находилась под особой защитой и имела строго ограниченный оборот.

При этом объемы защищаемой информации, ме­тоды защиты, административно-правовой механизм снятия ограничений на доступ к сведениям, составляющим государственную тайну, находится в пря­мой зависимости от формы правления и политического режима. От последнего - в самой большей степени.

Профессор А.А. Фатьянов отмечает, что личная тайна воздействует на все виды тайн, которые сформировались в социуме, в том числе на государствен­ную[2]. Данное воздействие можно проследить в любом, даже развитом совре­менном государстве, однако наиболее ярко оно выражено в абсолютной монар­хии, где личные интересы монарха наиболее тесным образом смыкаются с ин­тересам и государства.

Для того, чтобы глубже понять, каким образом политический режим воз­действует на государственную тайну, обратимся прежде всего к определениям данной категории. Профессор Ю.А. Дмитриев под категорией "политический режим" понимает совокупность приемов и методов, с помощью которых госу­дарственные органы осуществляют принадлежащую им власть. Иначе говоря,

12 политический режим отражает степень развития демократии в стране[3]. Профес­сор В.М. Корельский определяет данную категорию как методы осуществления политической власти, итоговое политическое состоянии е в обществе, которое складывается в результате взаимодействия и противоборства различных поли­тических сил, функционирования всех политических институтов и характери­зуется демократизмом или антидемократизмом[4][5].

Как можно заметить, оба определения указывают на наличие, либо отсут­ствие демократии в каком-то государственном образовании.

Демократический политический режим, в свою очередь, подразумевает народовластие, подот­четность государства обществу, формирование устойчивого гражданского об­щества. В таких условиях объем государственной тайны должен находиться на оптимально достаточном уровне для обеспечения национальной безопасности страны, данный институт используется также для защиты личности от преступ­ных посягательств и в ряде других важных для нормального функционирования государства целях, но отнюдь не для сокрытия личных секретов политической элиты и отгораживания государственного аппарата от общества. Примером то­му в определенной степени может служить Великобритания, где правовое регу­лирование в данной сфере на законодательном уровне было осуществлено еще в 1911 году3.

Напротив, в условиях антидемократического режима объем государст­венной тайны непомерно расширяется, отсутствуют четкие критерии отнесения тех или иных сведений к данной категории информации ограниченного распро­странения, а также критерии определения реальной степени важности сведений для обороны и безопасности страны, существенным образом облегчается про­цедура засекречивания и затрудняется процедура рассекречивания, отсутствует возможность судебного обжалования принятых административных решений о

13 засекречивании и т.п. Но самое основное заключается в том, что государствен­ная тайна становится в таких условиях одним из существенных барьеров, от­чуждающих власть от общества, одним из инструментов, с помощью которых власть манипулирует обществом.

Все указанное говорит о том, что государственная тайна является одним из существенных элементов в механизме властвования и выполняет не только утилитарную функцию защиты определенных категорий сведений от распро­странения, но и имеет политический оттенок, т.к. является непременным атрибутом реализации государственно-властных полномочий.

По мнению автора, столь существенную роль в механизме государства государственная тайна в истории нашей страны занимала не всегда.

Пока в умах подданных государя доминировала идея о том, что царская власть "от Бо­га дарована", а сам государь полагал себя самодержцем, который неподотчетен никому, кроме собственной персоны, государственный аппарат был неразви­тым, отсутствовал смысл для властителя отгораживать себя от подданных плотной завесой тайны. К сожалению, исторические исследования содержат мало достоверной информации о том, как на ранних этапах развития Россий­ского государства была организована система защиты государственных секре­тов, поэтому воспользуемся, для краткого исторического экскурса, анализами развития одного из обязательных спутников тайны - шифров,

Как отмечает Т.А. Соболева, появление в России первых специалистов - тайнописчиков, находящихся на государственной службе, следует отнести к 1549 г. - к моменту образования Посольского приказа, осуществлявшего общее регулирование внешней политикой страны[6]. Если исходить из простой логиче­ской посылки, что тайнопись применяется для защиты секретной информации, а дипломатия всегда довлеет к приватности, то развитие дипломатических шифров прямо свидетельствует о наличии государственных секретов в данной сфере государственной деятельности уже в тот период.

14

Т.А. Соболева также приходит к выводу о том, что "в Петровскую эпоху центром, где создавались шифры, где они вручались или откуда они рассыла­лись корреспондентам, был вначале Посольский приказ, затем Посольская по­ходная канцелярия, а в дальнейшем Первая экспедиция Коллегии иностранных дел"[7], что свидетельствует в том числе о доминировании секретов именно в деятельности российской дипломатии того периода. Высший командный состав армии и флота также имел шифры для переписки с царем. Но военные приго­товления и компании XVII-XVI11 вв. не носили стратегического характера, тре­бующего усилий экономики всей страны, мобилизации, поэтому и сохранение в тайне той или иной военной информации не носило долговременного характе­ра, за исключением, может быть, планов и чертежей долговременных оборони­тельных сооружений, перестройка которых из-за утечки информации к против­нику была крайне затруднительна и дорогостояща.

Усложнение общественной жизни, появление оппозиционно настроенных самодержцу и правительству групп в элите российского общества вызвало к необходимости появление политического сыска, ведения агентурной работы в среде дворянства и тем самым появление целого блока полицейских секретов. Российская полиция и корпус жандармов принимали активное участие и в контрразведывательной деятельности, равно как ведомство иностранных дел - в разведывательной.

Можно также с высокой степенью вероятности говорить о том, что разви­тие системы государственной тайны в любой стране, в т.ч. и в России, самым непосредственным образом связано с развитием разведки, совершенствованием ее форм и методов. По мере выявления устремлений разведки к определенным видам информации, становится очевидным, что именно ее необходимо защи­щать, что указывает на необходимость придания таким сведениям статуса госу­дарственной тайны.

Исходя из вышеизложенного, можно указать на следующие сферы госу­дарственной деятельности в Российской империи, в которых наибольшим обра-

15 зом концентрируются сведения, воспринимаемые в качестве государственной тайны:

♦ дипломатия;

♦ разведка (политическая и военная);

♦ оборона и вооруженные силы;

♦ политическая полиция.

Именно в этих областях, по всей видимости, в Российской империи и концентрировалось наибольшее количество защищаемой информации. Однако по мнению С. Чертопруда[8], единой нормативно определенной системы защиты такой информации в период до 1917 г. в России не было. Каждое из ведомств имело свою систему нормативного регулирования обеспечения защиты инфор­мации, которая базировалась на примитивных инструкциях, на основе которых определялись критерии отнесения информации к государственной тайне и ус­танавливались меры защиты.

Например, в Военном ведомстве Российской империи в начале XX в. дей­ствовала "Инструкция для хранения секретных сведений и ведения секретной переписки"[9], состоявшая из следующих разделов: "О секретных сведениях", "О лицах, коим доверяются секретные сведения", "О хранении секретных сведений и переписки", "О ведении и движении секретной переписки", "О сведениях, не подлежащих оглашению", "О порядке применения настоящей инструкции".

Вся информация, относящаяся к государственной тайне в Военном ве­домстве, подразделялась на три категории:

♦ весьма секретные сведения;

♦ секретные;

♦ секретные сведения частного характера.

Категория "весьма секретные сведения" в целом имела следующий сис­темный признак: важные тайны, разглашение которых может принести сущест-

16 венный вред государству. К данной информации относились всего шесть раз­новидностей сведений:

♦ мобилизационное расписание, планы перевозки запасных и лошадей, составленные Главным и Окружными штабами, планы мобилизации частей войск, учреждений и управлений, сведения о сроках готовно­сти, планы сосредоточения, перевозки по сосредоточению и планы снабжения войск и крепостей различными видами довольствия на случай войны, сведения о мобилизации железных дорог;

♦ описание пограничных районов и позиций для первой встречи;

♦ данные о современном состоянии крепостей и о приведении в оборо­нительное положение;

♦ планы крепостей, укрепленных пунктов, а также вообще карты и пла­ны верстового и более крупного масштаба;

♦ сведения об охране поездов чрезвычайной важности;

♦ секретные шифры.

Категория "секретные сведения" определена по отношению к "весьма секретным" методом исключения, т.к. "заключающие тайны меньшей важно­сти". К данной категории вышеуказанная инструкция относит:

♦ дела по приведению в действие мобилизационного расписания, сли­чительные ведомости, маршруты для следования команд на случай мобилизации и выписки из мобилизационных планов для ознакомле­ния отдельных лиц с предстоящими им в случае мобилизации обязан­ностями;

♦ детальные данные и мелочные расчеты по действующему мобилиза­ционному расписанию, даже и самые мелкие, ибо по нескольким об­наруженным частным и мелким расписаниям, выборкам и расчетам представляется уже возможность сделать близкие к действительности выводы из общих мобилизационных планов и расписаний;

♦ ведомости с распределением офицеров и чиновников запаса, подпра­порщиков, эстандарт-юнкеров и юнкеров на случай мобилизации, а

17 также срочные представления по учету офицерских и нижних чинов запаса;

♦ квартирное расписание сухопутных войск;

♦ сведения о количестве и состоянии неприкосновенных запасов;

♦ переписка, имеющая временно секретный характер, относительно пе­ревооружения, сформирования новых частей, переформирований, со­держания частей в постоянном сверхкомлекте или усиленном составе и т.п.;

♦ сведения о шпионстве и мерах против него;

♦ журналы секретных бумаг.

Примечания:

1. К этой же категории должно отнести кроме вышепоименованных све­дений и другие, заключающие в себе более или менее важные тайны.

2. В видах сокращения секретной переписки из нее должны быть изъяты: переписка об укладе и прокладке обоза, о распределении имущества по повоз­кам, о порядке хранения и свежения имущества и т.п.

К категории "секретные сведения частного характера" были отнесены: переписка по наградным представлениям, аттестациям и другие сведения, по­чему-либо не подлежащие оглашению.

Анализ вышеуказанного перечня сведений, подлежащих засекречиванию, позволяет сделать несколько выводов.

1. Совокупность содержащихся в нем данных свидетельствует о том, что это перечень информации, подлежащей засекречиванию по сухопутным вой­скам на мирное время. Отсюда следует, что армия и флот имели разные переч­ни.

2. В отношении сведений наибольшей степени важности ("весьма секрет­ные") можно сделать однозначный вывод о том, что они являются государст­венной тайной, так как в их общем описании присутствует такой признак как вред государству. Именно данный признак, как автор покажет в дальнейшем, является самым значимым признаком государственной тайны.

IS

3. Круг сведений, относимых к весьма секретным, довольно скромен. Объяснение этому, по мнению автора, следующее:

а) вооружение сухопутных войск того времени было по меркам сего­дняшнего дня примитивным, поэтому сведения о вооружении и военной техни­ке вряд ли следовало засекречивать вообще;

б) у Вооруженных Сил России того периода отсутствовала наступатель­ная доктрина, в силу чего перспективные планы (стратегические и оператив­ные) превентивных ударов не разрабатывались (а именно они являются наибо­лее секретными);

в) наличие в числе засекречиваемых сведений описания пограничных районов, позиций для первой встречи, а также крепостей свидетельствует о том, что основной акцент делался на позиционную оборону с использованием дол­говременных опорных пунктов с целью максимально затруднить продвижение противника вглубь территории страны;

г) отнесении к категории весьма секретных сведений средств шифрования свидетельствует об осознании военным ведомством важности защиты линий военной связи от несанкционированного доступа и перехвата информации.

2. Анализ второго раздела перечня показывает следующее:

а) разработчики перечня отдавали себе отчет в том, что сведения, состав­ляющие государственную тайну в военной области, имеют тенденцию к увели­чению степени важности в зависимости от интеграции, поэтому в целях защиты наиболее важной информации подлежат засекречиванию сведения более мел­кого масштаба, на основании обобщения которых возможно смоделировать, в частности, общие мобилизационные планы;

б) дислокации соединений и частей по расписанию мирного времени в тот период придавалось меньшее значение, чем сведениям о мобилизационном развертывании, поэтому подлежала засекречиванию лишь общая дислокация сухопутных войск и то в режиме средней степени секретности;

в) динамика передислокации, перевооружения, появления новых форми­рований представляла лишь временный секрет (видимо, в силу того, что ино-

19 странцы имели возможность более или менее свободного передвижения по тер­ритории страны, а действительные наименования частей и соединений не за­секречивались); отсюда следует, что потенциальному противнику был a priori известен численный состав армии по штатам мирного времени;

г) вызывает некоторое недоумение низкий гриф секретности относитель­но сведений о разведустремлениях противника и контрразведывательной дея­тельности в отношении иностранных разведслужб - видимо этой информации в тот период придавался статус временной секретности (на период собственно операции), а формы и методы контрразведывательной деятельности не засекре­чивались;

д) засекречивание регистрационных журналов секретной переписки, по мнению автора, носит позитивный характер, т.к. свидетельствует об осознании факта получения цепных для противника сведений из анализа движения сек­ретной документации между различными корреспондентами в Вооруженных Силах;

е) анализ примечаний показывает, что по отношению к сведениям сред­ней степени секретности в тот период существовал высокий уровень дискре­ции, то есть должностные лица по своему усмотрению имели возможность за­секречивания информации, ориентируясь исключительно на собственные пред­ставления о тайне и здравый смысл; помимо указанного уже тогда стояла зада­ча оптимизации объемов секретной переписки, в силу чего отсекалась возмож­ность засекречивания малозначимой информации, имевшей высокую динамику к изменениям (например, сведения об обозах),

3. В отношении секретных сведений частного характера, то засекречива­ние здесь, по мнению автора, ставилось в зависимость от приватности тех по­ступков, реализация которых ставилась в заслугу награждаемым. Можно также утверждать, что такая практика имела довольно длительную историю, Так, в работе Т.А. Соболевой приводится письмо графа К.В, Нессельроде разработчи­ку отечественных средств шифрования барону П.Л. Шиллингу, имеющее гриф

20 "секретно" и датированное 23.03.1830 г., в котором он сообщает о поощрении его и ряда помощников от имени императора за разработку новых шифров[10].

Помимо вышеуказанных категорий сведений, рассматриваемой Инструк­цией выделяется категория "сведения, не подлежащие оглашению". К ним от­носятся: сведения о численности, составе, вооружении, расположении и пере­движении войск, о летних сборах частей, о сборах запасных и ратников опол­чения, об увольнении в запас, о перемещении военных грузов, об устройстве военных складов и т.п.

На основании этого можно сделать вывод о том, что уже в тот период существовало закрепленное в нормативных актах понятие сведений ограничен­ного распространения, которое затем в процессе эволюции данных отношений в советский период трансформировалось в институт служебной тайны.

Второй раздел рассматриваемой Инструкции устанавливает нормы, ка­сающиеся порядка допуска лиц к работе с секретными сведениями. Единствен­ным системным критерием ограничения в доступе к сведениям, составляющим государственную тайну, в Вооруженных Силах являлось иноверное (т.е. не христианское) вероисповедание. В условиях православия как официально при­знанной государством религии и консолидации основной части российского общества по религиозному признаку такой подход представляется вполне объ­яснимым. Как следует из норм гл. 7 Основных государственных законов 1905 г., помимо собственно лиц православного вероисповедания, выделились христиане иностранного вероисповедания и иноверцы. Если следовать данному делению в качестве основания, то ограничения в допуске к сведениям, состав­ляющим государственную тайну, в Вооруженных Силах России начала XX в. касались лиц иудейского, мусульманского, буддистского вероисповедания, а также язычников.

Ответственность за обеспечение сохранности сведений, составляющих государственную тайну, в основном, возлагалась на начальников штабов, кото-

21 рые должны были также осуществлять контроль за подчиненными, имевшими доступ к секретной переписке.

Если говорить об особенностях секретного делопроизводства, то уже в тот период открытое делопроизводство велось отдельно от секретного, однако допускалась при необходимости совместная подшивка документов в дела, ко­торым устанавливались условия хранения по высшему грифу подшитых в них документов.

Дела с документами, имевшими гриф "весьма секретно" предписывалось хранить исключительно у воинских начальников и ежедневно проверять их на­личие, такие дела также запрещалось выносить за территорию части или учре­ждения (в оригинале Инструкции - брать на дом).

Установление высшей степени секретности являлось прерогативой ко­мандира части или начальника штаба. При этом сведения, которым была уста­новлена степень секретности "весьма секретно", должны были документиро­ваться собственноручно начальником или иным офицером, ведущим секретную переписку, привлечение для этих целей писарей допускалось только в качестве исключения под наблюдением ответственного лица с изыманием у них по окончании работы всех секретных документов и черновиков.

Подводя итог анализу данного акта, автор констатирует, что глубина нормативной проработанности отношений в области отнесения сведений к го­сударственной тайне и иным категориям информации ограниченного распро­странения была крайне низкой. В данный период даже отдаленно нельзя гово­рить о наличии какого-то целостного правового механизма защиты информа­ции, составляющей государственную тайну, который впоследствии получил на­звание "режим секретности".

Хотя некоторые элементы данного режима на понятийном уровне все же просматривались. Так, в Уложении о наказаниях (ст. 256)[11] налагался запрет на сообщение иностранным державам или опубликование планов укрепленных

22 мест, гаваней, портов, а в ст. 112 Уголовного Уложения[12] устанавливалась уго­ловная ответственность за снятие или составление плана, чертежа, рисунка ус­тановленного района или его эспланады (т.е. незастроенного пространства ме­жду крепостными стенами и ближайшими городскими постройками, облегчав­шее оборону в случае нападения противника)[13].

Недостаточность данной системы для обеспечения эффективной защиты сведений, составляющих государственную тайну, доказала 1-я мировая война, в период которой резко возрос объем передаваемых секретных сообщений. К ра­боте с закрытыми документами привлекалось значительное число людей и в связи с этим возросла вероятность доступа к государственной тайне лиц, имеющих связи с иностранными разведслужбами.

В советский период ситуация с защитой государственной тайны неизбеж­но должна была измениться, причем самым кардинальным образом. Советская Россия изначально позиционировала себя как государство, находящееся во вражеском окружении. Помимо этого укрепление большевистского политиче­ского режима, получившего название "диктатура пролетариата", требовало ак­тивной борьбы с действительными и мнимыми врагами внутри страны. Кроме того, полное изменение структуры собственности и государственного устрой­ства сделало службу в карательных органах весьма престижной, что в комплек­се предопределило существенную роль политической полиции, в том числе за­нимавшейся контрразведывательным обеспечением, в раскладе политических сил страны и воздействии ее (в целом - позитивном) на решение вопросов за­щиты государственной тайны на общегосударственном уровне.

В 1920 г. Совет труда и обороны предоставил НКВД исключительное право определять порядок въезда в отдельные местности и выезда из них[14]. Оп­ределенные на основании данного правомочия территории с особым режимом пребывания впоследствии трансформируются в "закрытые города" и, соответ-

23 ственно, в современные "закрытые административно-территориальные образо­вания".

В 1921 г. был утвержден первый общегосударственный перечень сведе­ний, составляющих государственную тайну и не подлежащих распростране­нию14 [15]. В нем сведения делились на две группы: военного и экономического ха­рактера.

В 1922 г. Секретариат ЦК РКП (б) принял постановление "О порядке хра­нения и движения секретных документов"[16]. В этом акте впервые вводится ка­тегория "секретная часть" как специализированное подразделение, предназна­ченное для обработки и хранения секретных документов.

Постановлением CHK СССР от 24.04.1926 г. был введен в действие "Пе­речень сведений, являющихся по своему содержанию специально охраняемой государственной тайной"[17]. В данном акте категории информации уже были разделены на три группы: сведения военного характера, сведения экономиче­ского характера и сведения иного характера. Все сведения по степени важности делились на три категории: совершенно секретные, секретные и не подлежащие оглашению. Как можно заметить, градация по степеням секретности сохрани­лась в преемстве от дореволюционного времени.

В том же году был принят целый пакет нормативных актов, предопреде­ливших дальнейшее развитие обеспечения защиты государственной тайны в СССР:

♦ "Инструкция по ведению секретного и шифровального делопроизвод­ства";

♦ "Инструкция местным органам ОГПУ по наблюдению за постановкой секретного и мобилизационного делопроизводства";

♦ "Инструкция по ведению архивного делопроизводства и сдаче дел в органы Центроархива";

♦ "Инструкция о порядке заготовления и конвертования корреспонден­ции, пересылаемой дипломатической почтой";

♦ "Инструкция о порядке стенографии на секретных совещаниях и засе­даниях";

♦ "Инструкция о порядке ведения и хранения секретной переписки".

В конце 20-х гт. XX в. была также проведена унификация состава режим­но-секретных органов и установлена стандартизованная номенклатура должно­стей в них. В центральных аппаратах Высшего совета народного хозяйства и ряда наиболее крупных народных комиссариатов были созданы секретные от­делы, в остальных - секретные части или секретные отделения[18].

Как можно отметить, уже в 20-е гг. XX в. в нашей стране была сформиро­вана принципиально новая система защиты государственной тайны, которая была выведена на общегосударственный уровень и стала основой для формиро­вания впоследствии административно-правового режима, получившего назва­ние "режим секретности".

Однако мы здесь можем говорить только о внешней оболочке, т.е. о набо­ре правовых средств, с помощью которых защищалась информация, состав­ляющая государственную тайну, но не о содержательной части самих сведений. Перечни сведений, относимых к государственной тайне, которые до опреде­ленного периода (по данным, имеющимся у автора - до конца 50-х гг. XX в.) публиковались открыто, в том числе в качестве постатейных материалов к уго­ловным кодексам, были довольно слабым ориентиром в действительном потоке информации, которая реально засекречивалась.

Возьмем для примера несколько положений "Перечня сведений, являю­щихся государственной тайной", утвержденного постановлением CM СССР от

25 08.06.1947 г.[19]. Пунктом 6 данного акта к категории сведений, составляющих государственную тайну военного характера отнесены "документы, материалы и издания, имеющие отношение к обороне СССР, а равно данные, основанные на этих документах, материалах и изданиях".

Говоря в целом, к обороне страны, имеет отношение очень многое. На­пример, общевоинские уставы, пособия по стрелковому делу, а равно описания современных для того времени видов военной техники. Указанные сведения неравнозначны по своему значению для обороны, но данным Перечнем в оди­наковой мере отнесены к государственной тайне.

Пунктом 7 данного Перечня к сведениям, составляющим государствен­ную тайну экономического характера отнесены "признанные Советом Минист­ров СССР подлежащими сохранению в тайне сведения: о промышленности в целом и отдельных ее отраслях, сельском хозяйстве, торговле и путях сообще­ния".

Анализ данного положения свидетельствует о том, что рассматриваемый Перечень не является исчерпывающим - правительство страны произвольно может расширить объем относимых к государственной тайне сведений по соб­ственному разумению, при этом опираясь на собственное мнение, но не на тре­бования закона. Оно также свободно в определении сроков засекречивания ин­формации. При этом оно вправе формировать дополнительные перечни, а равно засекретить любую конкретную информацию.

Но и не это самое страшное - здесь хотя бы обнаруживается уполномо­ченный субъект, который вправе принять решение и, следовательно, должна быть хоть каким-то образом определена процедура принятия такого решения. Значительно страшнее превентивное засекречивание всей без исключения ин­формации в какой-то крупной сфере. Так, в соответствии с пунктом 11 рас­сматриваемого Перечня произошло со сведениями в области науки: "открытия, изобретения, технические усовершенствования, исследовательские и экспери­ментальные работы во всех областях науки, техники и народного хозяйства до

26 окончательного их завершения и разрешения на их опубликование" подлежали превентивному засекречиванию. Говоря несколько утрированно, выходило, что техническое усовершенствование новой тракторной бороны должно было со­ставлять государственную тайну на этапе разработки и сведения о ней могли остаться в данном режиме, пока не будет принято какое-то решение и получено тем самым разрешение на опубликование результатов. А, как известно, в усло­виях тотального засекречивания поставить гриф секретности на документе со­всем несложно, за это никто существенным образом не накажет, а вот принять решение о рассекречивании крайне проблематично - здесь можно попасть в ка­тегорию "иностранных шпионов и врагов народа".

Основополагающий принцип режима секретности - каждый должен знать только то, что ему необходимо знать в силу исполняемых обязанностей - в масштабах нашей огромной страны применительно к науке и изобретатель­ству явился существенным тормозом в научно-техническом прогрессе. Его реа­лизация затруднила обмен новейшими научными сведениями между творче­скими коллективами, привела к дублированию в тематике научных исследова­ний, что, в свою очередь, увеличило объем финансовых затрат на единицу ко­нечной научной "продукции". Результат - отставание в научно-техническом прогрессе, причем отставание системное, глобальное.

Во второй половине 30-х гг. XX в. в стране началась настоящая истерия по поводу обеспечения сохранности секретной информации. В 1937 г. в статье "Хранить государственную и партийную тайну"[20] содержались следующие сен­тенции: "В железном арсенале революционной организации и дисциплины грозным оружием является умение хранить партийную и государственную тай­ну... Неписаным, но внутренне осознанным законом должно быть следующее правило: государственный секрет, доверенный советскому гражданину, доверен только ему и никому больше. Тот, кто не умеет хранить государственной важ­ности документы, подчас является пособником врага.

27

Идиотская болезнь - беспечность - влечет за собой и другие недуги: ро­тозейство, оппортунистическое благодушие, обывательщину, любовь к сплет­ням и пересудам. Мелкобуржуазная расхлябанность рождает легковерие и болтливость, гнусные черты мещанина...

В Одесской партийной организации (и не только там) немало "партийных кумушек", болтающих о внутрипартийных делах, разглашающих внутрипар­тийные тайны. Коммунисты судоремонтного завода им. Марти (Одесса) гово­рят о своем парторге Обозном, что он страдает дурной и вредной привычкой - разглашать партийные тайны. В Благодатненском районе все, что обсуждалось не собрании партийного актива, назавтра же становилось достоянием всех. Член партии Маенко хвастливо выбалтывал партийные секреты.

Недавно Бюро жалоб Комиссии советского контроля при CHK СССР про­верило хранение документов в учреждениях и организациях г, Москвы и Мос­ковской области. Вскрыты вопиющие факты небрежного отношения к секрет­ным документам государственного значения. Например, в Наркомпросе РСФСР проверочная бригада прошла в здание без пропусков (в нерабочее время). В од­ной из открытых комнат в незапертом столе валялись штампы Главлита: "Вы­пуск в свет разрешается. Уполномоченный Главлита". В Наркомземе СССР из открытого стола руководителя планово-финансового управления т. Писарева изъята докладная записка наркома на имя руководящих партийных и советских органов. У помощника начальника Главного хлопкового управления в откры­том столе обнаружена папка с документами, не подлежащими оглашению. В Госплане РСФСР в незапертых столах и на столах ответственных работников лежали постановления правительства и другие секретные материалы. А в ком­нате заведующего земельным отделом Ухтомского районного исполкома т. Халдеева (он же парторг) в открытом столе обнаружены секретные дела, книга чистых бланков на прием и снятие с учета членов ВКП (б), учетные партийные карточки".

Если отбросить политические ярлыки, то мы можем увидеть, что в этот период российской истории уже не различали государственную и партийную

28 тайны, партийные учетные документы приравнивались к государственным сек­ретам, кругом было обилие секретных дел и документов, на которые уже не хватало сейфов и они должны были просто храниться в запертых ящиках сто­лов. Волна безразборной секретности полностью во второй половине 30-х гг. захватила советский государственный аппарат.

Постепенно накал шпиономании и истерии спал, стало нарождаться (в особенности это проявилось с начала 80-х гг. XX в.) более взвешенное отноше­ние к государственным секретам, однако инерция была еще очень велика. От­ношение к проблемам засекречивания информации и ее защиты оставались в тисках общей концепции примата власти над правом, когда сама того не при­знавая, советская правовая доктрина придерживалась по сути нормативистско- го (легистского) подхода к праву.

Как отмечает В.И. Червонюк, "при таком подходе правотворчество и пра- вообразование отождествляются, вследствие чего нормативный правовой акт признается едва ли не единственным источником права. Практическое исполь­зование иных (нормотворческих) способов правового воздействия ослабляется, что ведет к ограничению актов саморегуляции в праве, увеличению государст­венного регулирования в сферах действия права. Растет массив нормативных актов, упорядочение которых юридическими средствами (инкорпорацией и ко­дификацией) становится невозможным"[21].

Хотя по мнению ученых-юристов социалистического периода "главным источником социалистического права выступает закон, служащий высшей формой выражения государственной воли рабочего класса и всех трудящихся... В форме закона устанавливаются наиболее важные нормы права, служащие ос­нованием для других правовых норм"[22], на деле отношения в сфере государст­венной тайны в советский период (за исключением уголовно-правовых и ряда процессуальных отношений) регулировались на основе подзаконных норма­тивных актов, причем исключительно секретного характера, которые по степе-

29 ни требований к их соблюдению поднимались выше немногочисленных совет­ских законов. При этом правовая ситуация была таковой, что требования по со­хранению каких-то сведений в режиме государственной тайны являлись при­оритетными даже по отношению к общим требованиям законности, скажем, по соблюдению процессуальной процедуры, т.е. во имя соблюдения секретности умалялись многие права и свободы граждан, в чем, собственно, и проявлялся примат государства над правом в системе данных общественных отношений.

Презумпция государственной секретности практически весь социалисти­ческий период порождала ситуацию, при которой бремя обоснования необхо­димости снятия ограничений на распространение информации лежало на тех, кто хотел обнародовать какие-либо сведения и снять гриф секретности. Имев­шее место определенное отчуждение института секретности от общества при­водило к тому, что результаты функционирования этого института не только обсуждались публично, но и не подвергались серьезному научному критиче­скому анализу. Незнание широкой общественностью организационно-правовых основ, общих и конкретных целей, юридических и административно­технических средств защиты государственной тайны порождало мифы и иска­женные представления об этой области государственной деятельности[23].

Первым в советский период, кто открыто и достаточно остро поставил вопрос о необходимости реформирования системы правового регулирования защиты государственной тайны, был В.А. Рубанов, статья которого под назва­нием "От культа секретности к информационной культуре" произвела большое впечатление на научную общественность в тот момент времени. В данной рабо­те он, в частности, отметил следующее: "В политико-правовом отношении сло­жилась ситуация, когда секретность выступает в качестве социального инсти­тута, возвышающегося над многими другими общественными институтами. Ре­альные приоритеты выражают, по сути, презумпцию секретности, при которой бремя доказывания нецелесообразности ограничений на распространение ин-

зо формации лежит на тех, кто хочет обнародовать какие-либо новые данные или снять гриф секретности. А должна быть, напротив, презумпция несекретности. Подобным же однонаправленным образом действует и вся система прав и обя­занностей по вопросам установления и поддержания режимов секретности: из­лишне секретить и перестраховываться сегодня можно, а посягать даже на явно неоправданные ограничения — нельзя. За избыток секретности и даже за ее ис­пользование в корыстных интересах законом не предусмотрено никакой ответ­ственности.

Для административно-командной системы это не случайное отклонение, а закономерный итог развития. Право лишь отражало фактически складывав­шиеся отношения, которые возвышали аппарат власти над обществом и обес­печивали необходимые юридические условия бесконтрольности и полной сво­боды рук верхним этажам при ограничении правоспособности и строжайшей ответственности нижних этажей в вопросах секретности. Поэтому повышение политической и юридической ответственности государственных органов и должностных лиц за необоснованную секретность должно стать важнейшим направлением информационной политики1[24].

Появление данной работы не было случайностью, Демократические про­цессы в стране требовали расширения объемов информации, возможной в сво­бодном доступе и установления четких и ясных правил, по которым возможно ограничение права гражданина и широкой общественности к тем или иным сведениям. Учитывая, что организация административно-надзорной и коорди­нирующей деятельности в данной сфере была возложена на органы госбезопас­ности, необходимо было на законодательном уровне легализовать обе системы.

В проекте Закона СССР "Об органах государственной безопасности в СССР", который был разработан в конце 80-х гг. XX в., вся деятельность дан­ной системы по организации этой государственной функции была сведена в од­ну норму следующего содержания: "Обеспечение сохранности государствен-

31 ных секретов, организация, обеспечение безопасности специальных видов (пра­вительственной, шифрованной, засекреченной) связи и шифровальной рабо- ты"[25].

Следует отметить, что лингвистически термин "обеспечение" является производным от глагола "обеспечить", которому в русском языке придается не­сколько значений:

♦ снабдить чем-либо в нужном количестве;

♦ сделать вполне возможным, действительным, несомненным;

♦ оградить, охранить[26].

Во всяком случае, утвердительность действий, подразумеваемая при ис­пользовании данного термина, влечет за собой некий комплекс мер, которые властный орган должен осуществить прежде всего своими силами. Однако, де­тализуя рассматриваемую задачу в других нормах законопроекта, разработчики ушли от категоричности, представив деятельность центрального элемента сис­темы - КГБ СССР - в данной сфере следующим образом: "Участие в разработ­ке и осуществлении мер по защите государственных секретов СССР на объек­тах союзного подчинения, определение общих начал деятельности органов го­сударственной безопасности республик в этой области"[27].

Налицо явное несоответствие между решаемыми задачами: с одной сто­роны, обеспечение как целостная, комплексная функция, с другой стороны - участие, функция в большей мере консультативная, что подразумевает наличие ответственности за сохранность государственной тайны у других субъектов.

В принятом Законе СССР "Об органах государственной безопасности в СССР"[28] положение стало еще более запутанным. По-прежнему возлагая на систему государственной безопасности задачу обеспечения сохранности госу­дарственных секретов СССР (п. 5 ст, 4), законодатель еще более "размыл" ре­ально выполняемые функции, закрепив собственно за КГБ СССР только опре-

деление общих начал деятельности органов государственной безопасности рес­публик в области защиты государственных секретов (п. 4 ч. 1 ст. 13), а функции последних в данной сфере определил как "участие в разработке и осуществле­нии мер по защите государственных секретов на народнохозяйственных и дру­гих объектах республик" (п. 5 ч. 3 ст. 13).

Рассматриваемая автором проблема "ответственного" органа государст­венной власти является далеко не частной, т.к. она явилась основой для многих иных процессов, протекавших в области защиты государственной тайны в по­следующие годы как в Российской Федерации, так и в других странах СНГ. Речь идет о решении ключевого вопроса, - какой именно орган исполнительной власти (в тот период - орган государственного управления) должен возглавлять систему защиты государственной тайны, а точнее - через какой орган исполни­тельной власти Правительство страны будет проводить соответствующую по­литику.

В условиях функционирования федеративного государства вышеуказан­ное означает также, что будет ли система защиты государственной тайны цен­трализованной или децентрализованной, кто именно будет обладателем и, со­ответственно, главным распорядителем данного информационного ресурса и вообще будет ли это единым ресурсом либо совокупностью региональных и ве­домственных информационных ресурсов.

Одним из ключевых понятий в системе нормативного регулирования в рассматриваемый период являлась категория "государственные секреты". В нормативных актах данная категория определялась как "особой важности, со­вершенно секретные и секретные военные, политические, экономические, на­учно-технические и иные сведения, разглашение или утрата которых причиня­ют либо могут причинить ущерб государственным интересам Союза CCP и влекут ответственность в установленном законом порядке", а также прямо указывалось, что "государственные секреты СССР по степени важности со- ставляюгцих их сведений делятся на государственную и служебную тайну". *

Как отмечает профессор А.А. Фатьянов, ценность данного определения состояла в том, что в нем органично объединялись два института тайны, шед­шие рядом в практической деятельности органов государственной власти и фактические составлявшие систему тайн того периода[29]. При этом государст­венную тайну составляли сведения, разглашение (передача, утечка и т.д.) кото­рых могла оказать отрицательное воздействие на качественное состояние воен­но-экономического потенциала страны или повлечь другие тяжкие последствия для обороноспособности, государственной безопасности, экономических и по­литических интересов СССР. А к служебной тайне относились охраняемые го­сударством сведения в любой области науки, техники, производства и управле­ния, разглашение (передача, утечка и т.п.) которых могло нанести ущерб инте­ресам государства.

Путем сравнительного анализа легко установить, что различение данных категорий проходило по величине ущерба: в одном случае это качественный (т.е. крупный) ущерб, в другом - просто ущерб интересам государства.

Для сугубо централизованного государства наличие такого подхода к обобщению государственно-значимой информации было вполне оправданным. Единая категория прежде всего подразумевала единый правовой механизм за­щиты такой информации (режим), единство иных методов защиты (организа­ционных и технических), а также подчеркивала наличие некоего единого ин­формационного ресурса, который находился в исключительном распоряжении государства. Современные взгляды на данную проблему не столь однозначным, о чем автор намерен высказаться ниже.

Расширение демократических начал в государственной деятельности в последний период существования СССР со всей очевидностью требовало поис­ка иных подходов к формированию системы правового регулирования в сфере государственной тайны. Как отмечает профессор Б.С. Тетерин в своем исследо-

34 вании "О нормативном регулировании режима секретности в СССР"[30], данная система имела ряд недостатков:

"а) Режим секретности, являясь по своей природе официальным админи­стративно-правовым режимом, регулируется в настоящее время (речь идет о периоде 1987-1988 гг. - PtК,) исключительно закрытыми нормативными акта­ми Совета Министров СССР и КГБ СССР. Подобная форма нормативного ре­гулирования не соответствует законодательной практике, установившейся в стране после принятия Конституции 1977 г. Режим секретности, являясь по своей природе единым государственным порядком обеспечения сохранности государственных секретов СССР во всех учреждениях, организациях и на пред­приятиях СССР, устанавливает ряд правовых обязанностей и отношений между должностными лицами и гражданами при обращении со сведениями, состав­ляющими государственную и служебную тайну. Установление такого рода обя­занностей и отношений требует принятия законодательного акта в форме Зако­на СССР или Указа Президиума Верховного Совета СССР. В настоящее время представляется целесообразным законодательное урегулирование режима сек­ретности в форме принятия Указа о режиме секретности в СССР.

б) В настоящее время функцию надведомственного контроля, а факти­чески и функцию государственного управления режимом секретности (выде­лено - PtK.)в стране осуществляет КГБ СССР и его органы на местах. Однако в открытых законодательных или иных нормативных актах высших органов го­сударственной власти и государственного управления эта функция органов го­сударственной безопасности официально не закреплена. На основе изучения сложившегося в стране, после принятия Конституции СССР 1977 г., опыта предлагается создать официальный правовой институт государственного кон­троля за соблюдением режима секретности в учреждениях, организациях и на предприятиях СССР".

При анализе данных суждений несложно заметить, что своего рода "лега­лизация” самого государства потребовала и легализации в смысле открытого

35 правового регулирования нормативной базы в сфере защиты государственных секретов. Следует также отметить, что при существовавшей в тот период гра­дации нормативных правовых актов Указ Президиума Верховного Совета СССР являлся по своей юридической силе законом. По мнению автора, пред­ставляет научный интерес углубленный анализ данного документа, т.к. он явился предвестником законодательства о государственной тайне и государст­венных секретах, которое в первой половине 90-х гг. XX в. было сформировано в Российской Федерации и странах СНГ.

Прежде всего необходимо дать юридическую оценку названию законо­проекта. Как справедливо отметил сам профессор Б.С. Тетерин, режим секрет­ности является административно-правовым режимом, т.е. по своей сущности системой норм, которая применительно к рассматриваемым отношениях уста­навливает порядок оборота определенных видов информации, хотя, по мнению автора, следовало бы начать с обособления самой категории, создания право­вых контуров относимости сведений к данному классу информации. Миновать решение данной проблемы практически невозможно, т.е. на уровне общедос­тупного нормативного акта противоестественно регулировать отношения, пер­вооснова которых находится в плоскости закрытого нормативного регулирова­ния.

Однако прежде чем приступить к непосредственному анализу норм зако­нопроекта, необходимо более глубоко разобраться с самой категорией админи­стративно-правовой режим. Совершенно естественным является суждение о том, что административно-правовой режим является частным случаем более общей категории - правовой режим. Как ни парадоксально, хотя система со­циалистического права была буквально пронизана различными режимами, но данная категория в научной литературе практически не употреблялась, Только в трудах С.С. Алексеева удалось обнаружить категорию "режим законности", по отношению к которой он высказал следующее суждение: "Режим законно­сти, выраженный в виде системы политико-правовых требований, на уровне правопорядка как бы материализуется в системе реальных да к тому же факти-

36 чески осуществляемых правовых отношений”[31]. Попутно автор хотел бы отме­тить, что он не разделяет такую точку зрения. Все выглядит скорее наоборот: режим законности - это определенная разновидность правопорядка, имеющая свойством точное соблюдение всеми субъектами правоотношений установлен­ного нормативными правовыми актами порядка.

К сожалению, категорию "режим" фактически игнорировали и учебники по административному праву социалистического периода. В одном из фунда­ментальных трудов того времени - учебнике "Советское административное право" под редакцией виднейшего советского ученого-административиста про­фессора Ю.М. Козлова[32] термин "режим" употребляется едва ли не единожды применительно к режиму государственной границы (С. 532). При этом нет ни слова в соответствующих разделах работы ни о паспортном режиме, и тем бо­лее о режиме секретности. Не упоминается категория "режим" по отношению к административно-правовым отношениям и в "Юридическом энциклопедиче­ском словаре", изданном в 1984 г.

Категория "административно-правовой режим" стала предметом более детального доктринального осмысления только в современный период развития науки административного права. Профессор Ю.А. Тихомиров определяет ее как "специфический порядок деятельности субъектов права в разных сферах госу­дарственной жизни. Он устанавливается в законах и подзаконных актах и на­правлен на их строго целевую и функциональную деятельность на тех участках, где нужды дополнительные средства для поддержания требуемого государст­венного состояния"[33].

Профессор Д.Н. Бахрах отмечает, что "специальные административно­правовые режимы являются одной из разновидностей особых правовых режи­мов, действующих в сфере публичного права, и несут в соответствии с этим оп­ределенную функциональную нагрузку. Их основное предназначение состоит в

37 обеспечении конституционной безопасности при возникновении внешних и внутренних угроз целостности и независимости государства... установлении порядка пользования предметами, представляющими повышенную опасность или содержащими сведения, составляющие государственную тайну"[34].

Доктринальный дефицит в понимании категории "административно­правовой режим", по мнению автора, привел к довольно искаженному опреде­лению категории "режим секретности" в рассматриваемом законопроекте: "Ре­жим секретности в СССР представляет собой установленный законодательст­вом СССР порядок отнесения сведений к государственным секретам СССР, ус­ловия и требования, предъявляемые к рабочим и служащим учреждений, пред­приятий и организаций, допускаемых к секретным документам, работам и из­делиям, порядок пользования и обращения указанных лиц с секретной инфор­мацией, порядок ведения секретного делопроизводства и производства других секретных работ, государственный и ведомственный контроль за соблюдением установленного порядка хранения и использования государственных секретов СССР, ответственность должностных и иных лиц, которым доверены государ­ственные секреты СССР по службе или работе за сохранность и порядок обра­щения с ними".

По мнению автора, в данном определении не относится к предмету спе­циального административно-правового режима отнесение сведений к категории государственных секретов, а также ответственность за противоправные деяния в сфере государственных секретов. Режим - это, прежде всего система ограни­чений, которые наступают в связи с юридическим фактом, приходящим извне, а санкции - это меры, наступающие за нарушение, в том числе режимных пра­вил. Для более точного уяснения смысла режима как правовой категории попы­таемся провести аналогию с режимом военного положения. Как следует из норм Федерального конституционного закона "О военном положении"[35] под

38 военным положением понимается "особый правовой режим, вводимый на тер­ритории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии". Из данной дефиниции прямо следует, что сначала должно возник­нуть событие, а потом возникает действие ряда ограничений для граждан и корреспондирующих им правомочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по поддержанию и обеспечению данного режима. Соответственно, режим секретности - это комплекс предусмотренных нор­мативными правовыми актами, преимущественно административно-правовых мер по ограничению в доступе к определенным сведениям, который вводится с момента обладания субъектом сведениями, составляющими государственную тайну либо заблаговременно, т.е. перед передачей е его распоряжение таких сведений.

К сожалению, такое искаженное понимание категории "режим секретно­сти" повлияло на многие положения рассматриваемого законопроекта.

Статья 2 законопроекта устанавливает, что режим секретности в СССР имеет своей задачей обеспечение сохранности государственной, военной и служебной тайны в учреждениях, на предприятиях и в организациях СССР в интересах укрепления безопасности и обороноспособности страны, соблюдение прав и законных интересов учреждений, предприятий и организаций, установ­ленного порядка управления, государственного и общественного порядка, ох­раны социально-экономических, политических и личных прав и свобод граж­дан.

По мнению автора, цель введения режима секретности представлена в за­конопроекте излишне патетично. Основная и главная задача данного админист­ративно-правового режима - обеспечение сохранности секретных сведений от противоправного распространения. Соблюдение прав организаций и физиче­ских лиц - это задача, стоящая выше, т.к. нормы, регулирующие установление режима секретности и их реализация не должны нарушать указанных прав.

39

Государственное управление в области режима секретности в СССР (ст. 4 законопроекта), по замыслу авторов, должно было осуществляться Советом Министров СССР, который вправе делегировать правомочия КГБ СССР и иным государственным органам на осуществление государственного контроля за соблюдением режима секретности в министерствах, ведомствах и у других субъектов, независимо от их ведомственной принадлежности, и организацию координации их деятельности по обеспечению сохранности государственных секретов СССР.

Данная группа норм в качестве ключевой идеи дает указание на главного обладателя информационного ресурса под названием "государственные секре­ты" - Совет Министров СССР. Именно он должен был осуществлять государ­ственное управление в данной сфере.

В настоящее время в доктрине административного права термин "госу­дарственное управление" используется достаточно редко, поэтому для понима­ния сути рассматриваемых отношений необходимо вновь обратиться к научным источникам советского периода. П.И. Романов указывал, что основной сущно­стью органов управления в советском государственном аппарате является ис­полнительный и распорядительный характер их деятельности. Деятельность ор­ганов государственного управления, составляющих в своей совокупности ад­министративный аппарат, является объективно необходимой формой организа­ции практического осуществления функций государства. При помощи этого аппарата и опираясь на него, органы народного представительства - Советы депутатов трудящихся руководят всеми сторонами экономической, админист­ративно-политической и социально-культурной жизни советского общества[36].

Сравнивая данное доктринальное положение с правомочиями, предостав­ленными CM СССР в законопроекте, мы получаем всё ту же модель "всевла­стия" советов, которая активно декларировалась весь социалистический период и которая, применительно к рассматриваемым правоотношениям, не решала ни одной из основных задач, стоящих перед законодательством в сфере государст-

40 венной тайны - точного указания на исключительного обладателя (т.к. катего­рия "собственность" в точном смысле данного термина в уникальных свойств этого объекта права к нему не применима) этого информационного ресурса. Проблема собственности (используем термин условно для краткости) на сведе­ния, составляющие государственную тайну, для законодательства в этой сфере имеет также острейшее значение и по сей день, но об этом автор будет говорить ниже, сейчас же вернемся вновь к управленческой проблеме. Самое главное в любой системе государственного управления - образовать орган, полномочный на оперативное управление каким-то социальным процессом в определенной сфере. Если он сформирован, то возникает ответственность данного органа за состояние дел. В решении этой проблемы применительно к защите государст­венной тайны таких путей два - образовать орган при Правительстве, либо воз­ложить данную задачу на какой-то определенный орган исполнительной власти (в тот период - на орган государственного управления).

В рассматриваемом в рамках данного диссертационного исследования за­конопроекте говорится, что "государственное управление в области режима секретности в СССР осуществляется Советом Министров СССР". Такой подход можно было бы всецело приветствовать, так как, с одной стороны, орган ис­полнительной власти общей компетенции возлагает непосредственно на себя задачу защиты государственной тайны, тем самым выстраивая четкую верти­каль в управлении решением важной государственной задачи. C другой сторо­ны, существенно повышается уровень руководства, что будет способствовать укреплению режима секретности; с третьей стороны, однозначно решается во­прос о распорядителе сведениями, составляющими государственную тайну - все полномочия концентрируются в руках Правительства.

Однако разработчики законопроекта не решились на столь радикальный шаг - они обозначили, что Совет Министров осуществляет только "общее ру­ководство режимом секретности в СССР"36 [37]. Это означает, что Правительство

41 будет руководить защитой государственной тайны равно как и сельским хозяй­ством, и обеспечением пожарной безопасности, многим-многим другим, т.е. путем издания актов без непосредственной текущей организационной работы.

Вопрос о контроле (в редакции законопроекта - государственном контро­ле) в рамках законопроекта также решается довольно "размыто" - CM СССР уполномочивает КГБ СССР и иные государственные органы на осуществление государственного контроля за соблюдением режима секретности в министерст­вах, ведомствах и в организациях, не определяя ни пределов компетенции, ни даже системы контролирующих органов. А между тем данный вопрос имеет для режима секретности едва ли не первостепенное значение: не будет дейст­венного контроля - не будет собственно режима секретности.

Не все также ясно и с самим термином "государственный контроль".. Проведенный автором анализ научной литературы по административному пра­ву и государственному управлению свидетельствует о том, что в определении данного понятия нет доктринального единства. Более того, в административном законодательстве и советского, и современного периода термин "контроль" употребляется зачастую как синоним термина "надзор". По мнению автора, ка­тегория "государственный контроль" наиболее близка по содержанию термину "надзор", если за основу принять точку зрения Д.Н. Бахраха, согласно которой "надзор - это ограниченный, суженный контроль, т.е. контроль, осуществляе­мый в отношении организационно не подчиненного объекта"[38]. Как представ­ляется автору, именно этот смысл вкладывали разработчики законопроекта в категорию "государственный контроль", т.е. контроль, осуществляемый от имени государства в целом. Такой контроль не может быть повседневным и всеобъемлющим - он осуществляется периодически, охватывая наиболее важ­ные направления какой-либо деятельности. В таком случае тем более важно было бы определить систему надзорных органов, четко определить компетен­цию каждого.

Однако вместо этого были введены нормы о том, что "профессиональные союзы, организации молодежи и другие общественные организации призваны всемерно способствовать обеспечению сохранности государственной, военной и служебной тайны СССР, оказывать содействие в укреплении режима секрет­ности администрации учреждений, предприятий и организаций, привлекать к этой работе трудящиеся массы, воспитывать их в духе высокой политической бдительности. Граждане СССР, выполняя свой патриотический долг, обязаны пресекать и предотвращать разглашение государственной тайны любыми дру­гими лицами, применяя для этого все доступные им законные средства и мето­ды".

Не больше ясности вносят нормы законопроекта в решение проблемы распоряжения сведениями, составляющими государственную тайну. В ст. 7 ус­танавливается следующее: "Государственные секреты СССР являются общим достоянием всего советского народа и охраняются государством. Государст­венные секреты СССР (документы, изделия и предметы, содержащие государ­ственные секретные сведения) не могут быть объектом купли-продажи, иных сделок, нарушающих право государственной собственности на них".

Признание сведений, составляющих государственную и служебную тай­ны общенародным достоянием, к сожалению, не более, чем патетика, причем вредная, т.к. при буквальном истолковании общенародное достояние - это не­что незыблемое, передаваемое целым и неделимым из поколения в поколение. Подход к засекречиванию, по мнению автора, должен быть совершенно иным - оно есть временная мера ограничения в доступе к определенным категориям сведений и не более того.

Не факт засекречивания делает информацию общенародным достоянием, а ее содержание, а также финансовые и иные материальные средства, затрачен­ные на ее получение. По логике авторов законопроекта получается, что как только ограничения на распространение сведений снимаются, то они практиче­ски сразу теряют и национальную значимость, и ценность для государства как ресурс вообще. Такой подход следует признать в корне неверным. Но сама по

43 себе проблема государственной собственности на определенные информацион­ные ресурсы, в т.н. и охраняемые в режиме тайны - это очень важная проблема и автор еще будет к ней обращаться в ходе исследования.

Рассматриваемый законопроект оставил за скобками своего нормативного регулирования такую важную, если не сказать жестче - ключевую проблему для обеспечения сохранности сведений, составляющих государственную тайну, и обеспечения прав и свобод граждан в данной сфере как допуск физических лиц к государственной тайне. C позиций того исторического момента это впол­не объяснимо - как основания для допуска, так и основания для отказа в допус­ке, а равно сама процедура согласования и оформления допуска осуществля­лись в сугубо закрытом порядке.

Между тем административно-правовая конструкция допуска физического лица к государственной тайне напрямую затрагивает сразу два из фундамен­тальных прав человека и гражданина в нашей стране - право на равный доступ к государственной службе и право на труд. Хотя эти права являются разными по своей научной классификации - первое из них чаще всего относят к правам политического блока, а второе является ярко выраженным социально- экономическим правом, общим фундаментом для них остается, прежде всего, обеспечение материальной составляющей жизнедеятельности человека - воз­можности собственными усилиями обеспечивать свое существование и найти собственное место в обществе. Чем больше возможностей в данной деятельно­сти человеку будет предоставлено, тем больше шансов у него достойной прой­ти свой жизненный путь, осуществлять общественно-полезную деятельность, обеспечить репродуктивную функцию, т.е. вырастить собственных детей и т.п.

Процедура допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, схематично всегда состояла из двух этапов: первый - согласование кандидату­ры лица, предполагаемого к допуску к сведениям соответствующей степени секретности с органами государственной безопасности, второй - принятие ре­шения о допуске прямым административным руководителем (как правило, ру­ководителем организации, учреждения). Учитывая огромную роль, которую иг-

рали органы государственной безопасности в реальном механизме функциони­рования советского государства, можно достаточно однозначно сказать, что второй этап являлся чистой формальностью - основное значимое решение при­нимали уполномоченные подразделений органов государственной безопасно­сти.

Если рассуждать строго формально, то рассматривая лицо в качестве воз­можного секретоносителя, орган государственной безопасности должен был лишь проверить потенциальные возможности данного человека быть уязвимым для иностранной разведки. Однако проверка осуществлялась шире. Как говорит профессор А.А. Фатьянов, основным мерилом здесь является фактор благона­дежности индивида, под которым он понимает уровень преданности человека государству, точнее - политическому режиму, который установлен в данной стране. Здесь играет роль многое: национальность, потомственное проживание, чувство патриотизма и т.д. Однако это субъективные факторы, выставить кото­рые в качестве объективных оценочных критериев, возможных для включения в соответствующие правовые нормы, достаточно сложно, т.к. они являются OT-

39 ражением индивидуальности, неповторимости каждого человека .

В условиях доминирования коммунистической идеологии, по мнению ав­тора, основным критерием благонадежности являлась поддержка человеком коммунистических идеалов, о чем, в то же время, напрямую старались не гово­рить.

Следует также отметить, что проверочные мероприятия при допуске к го­сударственной тайне не являются только лишь "советским" изобретением - это довольно распространенная практика во многих странах. В цитируемой работе профессора А.А. Фатьянова отмечается, что она существует и в США, и в ФРГ[39][40]. Но автора в данном случае интересует вопрос о том, какова должна быть степень открытости для критериев, на основании которых принимается реше­ние о согласовании допуска и самой процедуры согласования. Учитывая то, что

45 это затрагивает фундаментальные права человека, такая информация должна быть общедоступной, что предоставляет возможность защиты от субъективиз­ма в оценках, а также возможность административного и судебного обжалова­ния неправомерно принятых решений. Полностью игнорируя нормативное ре­гулирование данного вопроса, рассматриваемый законопроект существенным образом сужает возможности легализации отношений в данной сфере.

Вторым немаловажным вопросом, который входит в рассматриваемую сферу отношений, является количество ограничений прав и свобод, возникаю­щих в связи с получением лицом доступа к государственным секретам. В дан­ном отношении нормы законопроекта предельно определенны:

"Лица, которым были доверены или стали известны по службе или работе государственные секреты СССР, не могут устанавливать без предварительного разрешения руководителей учреждений, предприятий и организаций связей и сношений с иностранными организациями, иностранными представительства­ми и отдельными иностранцами, как на территории СССР, так и за рубежом. Если такие отношения и связи были установлены, то об этом сотрудник учреж­дения, предприятия или организации обязан незамедлительно уведомить своего непосредственного начальника и режимно-секретный орган по месту работы или службы.

Лица, которым были доверены или стали известны государственные сек­реты СССР, не могут выехать на постоянное жительство за границу до истече­ния пятилетнего срока после прекращения работы или службы в учреждениях, организациях и на предприятиях, где им стали известны или были доверены го­сударственные секреты СССР".

Процитированные положения являются анахронизмом даже для того пе­риода, когда рассматриваемый законопроект разрабатывался - для конца 80- гг. XX в. Причин для такой оценки несколько. Во-первых, при практически полной бесконтрольности в вопросах отнесения сведений к государственным секретам, их накопилось огромное количество. Вряд ли можно было бы найти работника министерства или ведомства, который хотя бы раз не сталкивался с секретным

46 документом. Существенное количество секретоносителей было в учреждениях и на предприятиях, так как очень многие из них работали по оборонной тема­тике. Таким образом, число секретоносителей было весьма значительным и, ви­димо, составляло существенный процент от общего числа взрослого населения страны. Также следует отметить, что категория "государственные секреты", объединяющая в себе и сведения, составляющие государственную тайну, и све­дения, составляющие служебную тайну, весьма обширна. Объем сведений, со­ставляющих служебную тайну, являвшихся так называемыми "ведомственны­ми" секретами, относился практически полностью к прерогативе министерств и ведомств и в силу этого слабо регулировался на уровне правительственных ак­тов. Многие из них представляли собой условно закрытые, малозначимые све­дения, не представляющие интереса для иностранных государств, вследствие чего столь огульный подход к ограничению прав граждан в связи с фактом оз­накомления с ними был вряд ли оправдан.

Во-вторых, уже в тот период страна начала разворот к рыночным эконо­мическим отношениям. Стали появляться коммерческие организации со сме­шанным капиталом - так называемые "совместные предприятия", увеличилось количество иностранных граждан, ведущих свой бизнес на территории СССР. В этих условиях вряд ли возможно было избежать контактов с иностранцами на бытовом, а зачастую и на служебном уровне. К тому же при выезде советских граждан за пределы страны практически невозможно избежать "сношений и связей" с иностранными гражданами, а такие выезды в условиях нарождаю­щейся рыночной экономики могли только расширяться.

Позитивным моментом в процитированных нормах законопроекта явля­ется то, что был установлен предельный пятилетний срок для лиц из числа сек­ретоносителей, которые выезжали из страны на постоянное место жительства в другие государства, с момента прекращения работы в соответствующей органи­зации. Причем важным является именно акцент на самом жестком из оснований - выезде на постоянное место жительства, при котором гражданин практически выходит из-под контроля контрразведывательных и режимных органов. Ис-

47 пользуя метод абстрагирования, можно предположить, что для иных случаев (временный выезд по делам, туристическая поездка) данный срок мог быть уменьшен.

Тем не менее, сам факт таких ограничений с точки зрения соблюдения прав человека вызывает ряд обоснованных сомнений. Здесь должна быть реше­на следующая дилемма: доверие к человеку и одновременно недоверие к чело­веку. Государство, вовлекая гражданина в сферу своих интересов и доверяя ему информацию закрытого характера, распространение которой может нанести вред государственным интересам, после проведения оценочных мероприятий приходит к выводу о том, что это возможно. И одновременно государство за­нимается перестраховкой, полагая, что любой контакт секретоносителя с ино­странным гражданином несет в себе потенциальную опасность с точки зрения возможного разглашения доверенных сведений. Честность, порядочность граж- данина-секретоносителя, его патриотизм тут же ставятся под сомнение перед эфемерной угрозой разведустремлений по отношению к нему как носителю тайны. Если имеются такие сомнения, то зачем вообще допускать гражданина к государственной тайне? Неужели от любого иностранца, в любой точке плане­ты гражданину СССР угрожала одинаковая опасность быть завербованным иностранной разведкой? Все это - синдром "холодной войны", изжить который несколькими годами перестройки было практически невозможно.

В качестве итога к вышесказанному вырисовывается следующий ком­плекс проблем, который требует правового опосредования применительно к сфере государственной тайны в условиях перехода страны от тоталитарного политического режима к демократическому:

1) необходимо точно определить, какие именно сведения относятся к го­сударственной тайне, имея в виду, что такой перечень должен быть общедос­тупным;

2) необходимо точно определить, какие сведения не могут относиться к государственной тайне по причине того, что ограничения на их распростране­ние могут создавать угрозу для жизни и здоровья граждан, а также уменьшать

степень информированности общества о важных социальных явлениях и про­цессах, влияющих на выработку дальнейшей стратегии общественного и госу­дарственного строительства;

3) необходимо точно определить, что совокупность сведений, состав­ляющих государственную тайну, является государственным информационным ресурсом (для федеративного государства - федеральным государственным информационным ресурсом); определить, какой именно орган государственной власти от имени государства является главным распорядителем таких сведений и каковы пределы компетенции по распоряжению такими сведениями осталь­ных участников этих отношений из числа органов государственной власти, а также организаций;

4) необходимо градуировать сведения, составляющие государственную тайну, по степени их важности, т.е. потенциального ущерба, который может на­ступить от их противоправного распространения, и дать четкие законодатель­ные критерии такого разграничения;

5) необходимо определить предельные сроки сохранения информации в режиме государственной тайны, определить правовые последствия истечения данного срока и правовую регламентацию его продления;

6) необходимо определить основания и порядок для рассекречивания све­дений, составляющих государственную тайну, если это необходимо для обес­печения прав граждан, а также прав юридических лиц;

7) необходимо законодательно закрепить основные параметры админист­ративно-правового режима под названием "режим секретности", а также ком­плекс правомочий и обязанностей, возникающих у субъектов, практически реа­лизующих данный административный режим;

8) необходимо точно определить порядок допуска к сведениям, состав­ляющим государственную тайну, всех категорий физических лиц, условия пре­кращения допуска, основания для отказа в допуске, а также ограничения прав гражданина, возникающие при доступе к сведениям, составляющим государст-

49 венную тайну, а также объем и величину компенсации со стороны государства за эти ограничения;

9) необходимо определить порядок и условия, при которых у организации возникает право на проведение работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, обязанности данных субъектов и их временную административную подчиненность в данном вопросе;

10) необходимо определить порядок финансирования мероприятий по защите государственной тайны субъектами бюджетного процесса и иными ор­ганизациями, льготы налогового и неналогового характера, связанные с данной деятельностью;

11) необходимо определить перечень органов государства, имеющих пра­во на осуществление надзорной деятельности в сфере соблюдения законода­тельства о государственной тайне, объем надзорной деятельности и мероприя­тия, связанные с поддержанием установленного правопорядка в этой сфере;

12) необходимо определить соотношение законодательства о государст­венной тайне по отношению к иным нормам материального и процессуального законодательства с точки зрения юридической силы тех или иных норм по от­ношению друг к другу, а также виды юридической ответственности, возни­кающие при нарушении норм законодательства о государственной тайне.

По мнению автора, оценка действующих в Российской Федерации и дру­гих странах законодательных и иных нормативных правовых актов в сфере го­сударственной тайны на основании вышеуказанных критериев позволит дать объективную картину уровня и глубины правового регулирования и послужит делу совершенствования норм, объединяемых в институт государственной тай­не в нашей стране.

В качестве заключения к данному параграфу исследования автор хотел бы указать следующее.

1. Объем сведений, относимых к государственной тайне, и их содержание находятся в тесной зависимости от политического режима: в условиях тотали­таризма или авторитаризма государство, как правило, полностью бесконтроль-

50 но в этих вопросах, засекречивание информации становится одним из инстру­ментов политики; в условиях демократического режима в обязательном поряд­ке должен быть достигнут баланс между интересами государства по защите информации, касающейся национальной безопасности, и интересами общества в части доступа к сведениям о деятельности органов государственной власти.

Вышеуказанное свидетельствует о том, что государственная тайна явля­ется одним из существенных элементов в механизме властвования и выполняет не только утилитарную функцию защиты определенных категорий сведений от распространения, но и имеет политический оттенок, т.к. является непременным атрибутом реализации государственно-властных полномочий.

2. Становление и развитие института государственной тайны в России имеет длительную историю. Некоторые исторические факты позволяют пред­положить, что он стал формироваться еще в XVI веке. В дальнейшем выдели­лись четыре основных сферы, где засекречивание информации являлось непре­менным атрибутом функционирования государственных органов: дипломатия, разведка (политическая и военная), оборона и вооруженные силы, политическая полиция. Система правового регулирования защиты таких сведений носила ве­домственный характер, на общегосударственном уровне оно практически не осуществлялось. При этом глубина нормативной проработки как отнесения сведений к государственной тайне, так и формирования правовых регуляторов по их защите была крайне слабой.

3. В советский период ситуация изменилась кардинальным образом, т.к. советская Россия изначально позиционировала себя как государство, находя­щееся во вражеском окружении. В течение сравнительно короткого историче­ского промежутка времени была сформирована принципиально новая система защиты государственной тайны, возведенная на общегосударственный уровень, ставшая основой для формирования впоследствии административно-правового режима, получившего название ’’режим секретности. Вместе с тем, данный ре­жим на долгие десятилетия стал одним из действенных инструментов тотали-

51 тарной системы и тормозом в реализации многих технологических инноваций, который В.А. Рубанов метко назвал "избытком секретности".

4. Вместе с иными изменениями в социальном, политическом и экономи­ческом устройстве страны, во второй половине 80-х гг. XX в. назрела необхо­димость в реформировании подходов и регулирования отношений в области отнесения сведений к государственной тайне и ее защиты. Однако в рамках единого союзного государства данный процесс завершить не удалось - качест­венные изменения произошли уже после развала СССР, когда на постсоветском пространстве возник ряд суверенных государств.

5. Режим секретности как юридическая категория и административно­правовой режим, как институт продолжает развиваться и совершенствоваться, исходя из современных научных воззрений и общей системы законодательного регулирования. По мнению автора, в качестве наиболее общего его определе­ния можно предложить следующее: режим секретности - это комплекс преду­смотренных нормативными правовыми актами, преимущественно админист­ративно-правовых мер по ограничению в доступе к определенным сведениям, вводимый с момента обладания субъектом сведениями, составляющими госу­дарственную тайну либо заблаговременно, т.е. перед передачей в его распо­ряжение таких сведений.

6. В рамках данного параграфа исследования автором сформулирован комплекс оценочных проблем, отражение которых в законодательных актах может дать адекватную картину глубины правового регулирования в данной сфере в разных странах.

<< | >>
Источник: Корсун Роман Владимирович. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2007. 2007

Еще по теме /. Теоретико-правовые проблемы построения институтагосудар­ственной тайны, этапы его формирования в различные периоды развития Российского государства.:

  1. Корсун Роман Владимирович. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2007, 2007
  2. § 1. Начало производства в суде надзорной инстанции и его этапы
  3. 3.1. Формирование стратегии развития системы персональных финансов
  4. Модернизация системы персональных финансов для обеспечения устойчивого развития российской экономики
  5. Глава II. Порядок производства в суде надзорной инстанции и проблемы его совершенствования
  6. Основные нерешенные проблемы в развитии МИКФ Цели и задачи диссертационной работы
  7. ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ ГЕОМЕТРИЧЕСКИХ МЕТОДОВ РЕШЕНИЯ ЗАДАЧ ТЕХНИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ПЛАСТИНОК
  8. ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОТВЕТСТВЕННОСТИ БАНКОВ ЗА НАРУШЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НАЛОГАХ И СБОРАХ
  9. 1.2 Различные виды модифицирующих добавок и их влияние
  10. 3. Понятие государственной тайны
  11. 4. Стадии и этапы производства по делам об административных правонарушениях
  12. Персональные финансы в российской экономике[40]
  13. 2.1 Теоретико-методологические основания исследования профессиональной деформации личности субъекта труда
  14. § 6. Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации как форма судебного надзора
  15. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНО-ЛИЧНОСТНОЙ КОМПЕТЕНТНОСТИ СУБЪЕКТА ТРУДА (МЕНЕДЖЕРА КОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ)