<<
>>

§ 2. Сведения, относимые к государственной тайне, правовой порядок отнесения сведений к государственной тайне, правовые ограничения на от­несение сведений к государственной тайне.

Анализ законодательства в сфере государственной тайны показывает, что в нормативном правовом регулировании отнесения сведений к государственной

52 тайне в разных странах существуют две принципиально отличающиеся модели, которые условно можно назвать перечневой и персонифицированной.

Суть этих моделей сводится к следующему.

Персонифицированная система существует, в частности в США и в ряде других стран, воспринявших их военно-экономическую модель. Суть данной системы проста: решение о засекречивании, установлении конкретной степени секретности, снижении степени секретности и рассекречивании принимает конкретное уполномоченное должностное лицо.

Наиболее полно данную модель описывает директива Президента США от 08.03.1972 № 11652. В ст. 2 данного акта устанавливается, что правом пер­воначального присвоения информации или материалам грифа "совершенно секретно" могут пользоваться только должностные лица, уполномоченные пре­зидентом США в письменной форме, а также руководители Исполнительного управления президента, ЦРУ, Государственного департамента, Министерства обороны, Министерства финансов, HACA и ряда других41. Помимо собственно руководителей таким правом могут так же обладать их старшие основные за­местители и помощники, руководители ведущих подразделений ведомств, если руководитель ведомства в письменной форме предоставит им такое право.

Правом первоначального присвоения информации или материалам грифа "секретно" обладают должностные лица, пользующиеся правом присвоения грифа "совершенно секретно", а также руководители и иные полномочные должностные лица (при делегировании полномочий руководителем ведомства) следующих государственных органов: Министерства транспорта, Федеральной комиссии связи, Министерства торговли, Министерства здравоохранения, про­свещения и социального обеспечения, Национального научного фонда и ряда других.

Правом первоначального присвоения информации и материалам грифа "конфиденциально" могут пользоваться должностные лица, наделенные правом присваивать более высшие грифы секретности, а также подчиненные им долж-

53 ностные лица, которым первые в письменной форме поручат осуществление этого.

Директива также устанавливает, что любое ведомство, не поименованное в ней, а также любое вновь созданное ведомство или подразделение не имеют и не будут иметь полномочий первоначального присвоения информации и мате­риалам грифа секретности до тех пор, пока не получат такого права, оформлен­ного специальной президентской директивой.

Вышеуказанное, по мнению автора, довольно четко прорисовывает мо­дель персонифицированной системы:

а) делегирование полномочий идет строго по административной вертика­ли от президента США к руководителям ведомств и от них к заместителям и руководителям подразделений;

б) из контекста приведенных положений вытекает, что в США довольно экономно относятся к грифу "совершенно секретно" - он используется только ограниченным числом федеральных ведомств;

в) установление грифов секретности является исключительной прерога­тивой исполнительной власти.

У персонифицированной системы есть несколько несомненных преиму­ществ, главным из которых является наличие конкретного субъекта, принявше­го такое решение и несущего за него полную юридическую ответственность. Вторым преимуществом является оперативность в принятии решений - полно­мочное лицо принимает решение самостоятельно, исходя из необходимости, оцениваемой субъективно, и само определяет срок сохранения сведений в тай­не. Данный субъективизм оборачивается негативной стороной - категории от­носимых к тайне сведений первоначально не анализируются, отсутствует какая- либо научная система их оценки, она не позволяет исключить влияние на за­секречивание особенностей характера конкретного человека, который может при принятии решения руководствоваться не только доводами разума, но и эмоциями.

41 Федеральный регистр США. 1972.

О перечневой системе автор уже упоминал в первом параграфе настояще­го исследования. Она существует в нашей стране традиционно и, как мы убе­димся несколько ниже, воспринята иными государствами, образовавшимися при распаде СССР. Преимущества данной системы обратно пропорциональны недостаткам персонифицированной - категории относимых сведений опреде­лены заранее, им придается соответствующая юридическая сила актами разного уровня, Предварительность определения категорий, относимых к государствен­ной тайне, позволяет осуществлять их анализ на этапе до принятия акта, согла­совывать позиции заинтересованных субъектов и, следовательно, вырабатывать более взвешенные решения. Наконец, при поднятии данных перечней на зако­нодательный уровень, их содержание будет тщательно анализироваться в рам­ках парламентской процедуры, придавая таким нормам должную легитимность.

Недостатками данной системы являются отсутствие оперативности в принятии решений, неизбежные неточности в определении категорий относи­мых к государственной тайне сведений, а также умышленное их представление в наиболее обобщенном виде, которое в том числе должно компенсировать от­сутствие такой оперативности: под правовую неопределенность легче "под­строить" конкретные сведения, достигнув желаемого результата, не нарушая при этом юридических норм.

Закон Российской Федерации "О государственной тайне"[42]1993 г. впер­вые в отечественной истории поднял на законодательный уровень общий пере­чень сведений, относимых к государственной тайне. При этом в первоначаль­ной редакции данного акта этот перечень не был императивным и исчерпы­вающим, как это представлено в действующей редакции - он был сформулиро­ван в предположительной форме. Тем самым устанавливалось, что перечислен­ные в Законе категории информации, в принципе, могут и не быть отнесены к государственной тайне.

Сейчас уже трудно сказать, какими доктринальными соображениями ру­ководствовался законодатель, применив такой подход, но автор берет на себя

55 смелость утверждать, что определенная логика в этом, несомненно, была. Пер­вой посылкой здесь было то, что основная нагрузка по отнесению информации к государственной тайне ложилась на перечень второго уровня - "Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне", роль которого, по мнению профессора А.А. Фатьянова, в отечественной системе засекречивания весьма существенна, т.к. он упорядочивает распоряжение данными категориями сведе­ний, возлагая тем самым на каждое ведомство целый комплекс прав и обязан­ностей, сущность которых сводится к тому, что орган исполнительной власти- правообладатель имеет возможность при необходимости передать (либо разре­шить такую передачу) часть этих сведений иным органам государственной вла­сти, предприятиям, учреждениям, возбудить ходатайство перед Правительст­вом Российской Федерации о передаче информации, составляющей государст­венную тайну, другим государствам, а также принять решение о рассекречива­нии каких-либо конкретных сведений, подпадающих под данную категорию42 [43].

Автор также полагает, что законодатель в условиях обширного реформи­рования системы государственного управления не решился взять на себя ответ­ственность определения исчерпывающего перечня такой информации, по сути делегировав это право Президенту страны.

Однако и двух уровней для эффективной системы перечневого регулиро­вания не достаточно. Перечень, указанный в Законе (первый уровень), и Пере­чень, утвержденный Указом Президента Российской Федерации (второй уро­вень), выполняют следующие функции: первый описывает в общих чертах предметные области, в которых могут образовываться сведения, составляющие государственную тайну, второй их несколько расширяет и конкретизирует с целью распределения полномочий между федеральными органами исполни­тельной власти. Но ни тот, ни другой не решают основных задач, которые дол­жен решать такой акт:

а) быть практически применимым;

б) определять конкретную степень секретности информации.

Для этих целей служат перечни третьего уровня - ведомственные и про­граммно-целевые. Они могут носить как закрытый, так и открытый характер.

Не изменяет принципиально данной схемы и норма ч. 4 ст. 29 Конститу­ции Российской Федерации, согласно которой Перечень сведений, составляю­щих государственную тайну, определяется федеральным законом. Данную норму следует все же истолковывать в совокупности с другим положением - нормой о свободе оборота информации, изложенной в той же части. Здесь при­сутствует прямое противопоставление - с одной стороны свобода оборота ин­формации для граждан, с другой - некоторое ограничение в виде перечня све­дений, относимых к государственной тайне. На самом деле в этой норме Кон­ституции Российской Федерации была бы более уместна следующая норма: "Порядок ограничения в доступе к информации определяется федеральными законами". Поэтому, хотя в 1997 г. после внесения в Закон о государственной тайне ряда изменений и дополнений, указанный в нем Перечень стал императи­вом, его правовая сущность не изменилась - он по-прежнему описывает лишь краткое содержание предметных областей, вытекающих из определения госу­дарственной тайны, изложенного в том же Законе.

Обращают на себя внимание также нормы ст. 9 данной редакции Закона, согласно которым "отнесение сведений к государственной тайне осуществляет­ся руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к госу­дарственной тайне, утвержденным Президентом Российской Федерации. Ука­занные лица несут персональную ответственность за принятие ими решения о целесообразности отнесения сведений к государственной тайне",

Учитывая, что в данном Перечне (утвержден Распоряжением Президента Российской Федерации от 17.01.2000 № 6-рп[44], в редакции Распоряжения Пре­зидента Российской Федерации от 14.02.2002 № 64-рп[45] и Указа Президента

57 Российской Федерации от 25.11.2003 № 1389[46]) в качестве уполномоченных субъектов определены практически только руководители федеральных органов исполнительной власти (исключение составляют руководитель Администрации Президента Российской Федерации и Председатель Банка России), то их специ­альные полномочия практически совпадают с общими полномочиями руково­дителей органов власти, а его состав почти полностью повторяет структуру фе­деральных органов исполнительной власти, то первоначальная попытка зако­нодателя некоторым образом скопировать персонифицированную систему и совместить ее с перечневой в целях компенсации недостатков превратилась практически в фикцию.

Посмотрим теперь как эта проблема решается в других странах СНГ.

Положения Закона Азербайджанской Республики от 15.11.1996 № 196-1 ”0 государственной тайне”[47] практически без изменений воспроизводит отече­ственную систему, сформированную Законом 1993 г., за исключением того, что обозначенный в ряде норм этого акта "соответствующий орган исполнительной власти”, обладающий координирующими по отношению к иным органам госу­дарственной власти полномочиями (составляет перечень сведений, относящих­ся к государственной тайне, утверждает перечень должностных лиц, наделен­ных полномочиями отнесения информации к государственной тайне) на самом деле как персонифицированный субъект не существует - его полномочия в со­ответствии с указом Президента Азербайджанской Республики от 17.01.1997 "О применении закона Азербайджанской Республики "О государственной тайне" в зависимости от их сущности выполняет либо непосредственно Президент, либо Межведомственная комиссия по охране государственной тайны при Президен­те Азербайджанской Республики[48].

Попутно также отметим, что перечень сведений, относимых к государст­венной тайне в этой стране, в тексте закона изложен в предположительной форме.

В Законе Республики Армения от 03.12.1996 11O государственной и слу­жебной тайне"[49] присутствует та же схема. Перечень сведений, подлежащих причислению к ряду государственной и служебной тайны, составлен в предпо­ложительной форме: «с целью осуществления единой государственной полити­ки в области засекречивания сведений, в порядке, установленном правительст­вом Республики Армения, разрабатывается перечень сведений, причисляемых к ряду государственной и служебной тайны, в котором указываются также госу­дарственные органы, наделенные полномочиями распоряжаться каждым из этих сведений. Перечень сведений, причисляемых к ряду государственной тай­ны Республики Армения, утверждается президентом Республики Армения, пе­ресматривается в случае необходимости и подлежит публикации.

Те органы, руководители которых наделены полномочиями причисления сведений к ряду государственной и служебной тайны, разрабатывают расши­ренные ведомственные перечни сведений, подлежащих засекречиванию, в ко­торые включаются:

а) те сведения, относящиеся к ряду государственной тайны, полномочия­ми распоряжаться которыми они наделены;

б) сведения, относящиеся к ряду служебной тайны.

В ведомственных перечнях отмечается также степень секретности каждо­го включенного сведения. Эти сведения и включенные в них изменения и до­полнения утверждаются соответствующими руководителями государственных органов. Ведомственные перечни засекречиваются и не подлежат публикации».

Как можно отметить, в Армении сохранилось традиционное для совет­ского периода деление сведений на государственную тайну и служебную тайну. При этом объем категорий сведений, относимых к служебной тайне, не описы­вается централизованно, а полностью устанавливается органами государствен-

59 ной власти, τ.e., по сути, служебная тайна рассматривается как ведомственная тайна.

Юридическая конструкция предположительного отнесения сведений к государственной тайне, а также обобщенного законодательного регулирования государственной и служебной тайн в одном акте принята в Республике Бела­русь. В соответствии со ст. 9 Закона Республики Беларусь от 29.11.1994 № 34IO-XII "О государственных секретах"49 [50] на основании примерного перечня сведений, относимых к государственным секретам, изложенного непосредст­венно в нормах данного закона, "для осуществления единой государственной политики в области защиты государственных секретов Президентом Республи­ки Беларусь по представлению Кабинета Министров Республики Беларусь ут­верждается Перечень сведений, составляющих государственную тайну Респуб­лики Беларусь на базе ведомственных перечней охраняемых сведений, состав­ляемых уполномоченными органами исполнительной власти в соответствии с требованиями настоящего Закона, а также по представлению иных заинтересо­ванных министерств, государственных комитетов и ведомств. В том же порядке в перечень вносятся изменения и дополнения.

Перечень сведений, составляющих государственную тайну Республики Беларусь, изменения и дополнения к нему публикуются в печати.

Ведомственные перечни охраняемых сведений утверждаются соответст­венно руководителями министерств, государственных комитетов и ведомств по согласованию с Комитетом государственной безопасности Республики Бела­русь, Отнесение конкретных сведений к государственным секретам осуществ­ляется в соответствии с требованиями настоящего Закона и согласно состав­ленному на его основе нормативному акту Кабинета Министров Республики Беларусь".

Из контекста вышеприведенных норм следует, что аналогично Армении, в Белоруссии служебная тайна является ведомственной тайной, а существенное внимание уделяется только государственной тайне.

В условиях действия предположительных перечней, устанавливаемых за­конами, основная нормативная нагрузка по определению категорий сведений, относимых к государственной тайне, ложится на перечни, утверждаемые пра­вительством или непосредственно руководителем государства. Если примени­тельно к Армении механизм формирования такого перечня несколько завуали­рован, то в белорусском законе он прописан четко: перечень формируется на основании предложений от органов исполнительной власти, т.е. снизу вверх в рамках деятельности данной власти. Именно таким образом в последний пери­од существования СССР формировался Перечень главнейших сведений, отно­симых к государственной тайне в СССР.

Основным недостатком данного подхода является следующий: не непо­средственно законодатель формирует ограничение права на доступ к информа­ции (заметим, одного из самых существенных для современного цивилизован­ного общества прав человека), а исполнительная власть, которая, исходя из принципа разделения властей, должна лишь организовывать и реализовывать исполнение воли народа, опосредуемой через парламент.

Диаметрально противоположный подход реализован в Законе Грузии от 29.10.1996 № 455-lc "О государственной тайне”[51]. В соответствии с нормами ст. 7 данного акта исчерпывающий перечень информации, относимой к госу­дарственной тайне, сформулирован непосредственно законом. Понятно, что полностью и детально отразить в тексте законодательного акта все категории информации, относимые к государственной тайне, невозможно, поэтому в дан­ной стране также формируется Перечень сведений, отнесенных к государствен­ной тайне, который готовит к опубликованию и публикует в официальных го­сударственных изданиях специализированный орган - Государственная ин­спекция по защите государственной тайны. Изменения и дополнения в данный

61 Перечень публикуются в месячный срок после принятия Президентом Грузии соответствующего решения. Государственная инспекция не реже одного раза в пять лет официально публикует Перечень сведений, отнесенных к государст­венной тайне. При этом, если в указанный Перечень сведений внесена инфор­мация, не включенная в перечень сведений, составляющих государственную тайну, определенной непосредственно законом или нарушающая установлен­ный порядок отнесения информации к государственной тайне, заинтересован­ные лица правомочны в установленнохм законодательством порядке обжаловать это решение в суде".

Закон Республики Казахстан от 15.03.1999 № 349-1 "О государственных секретах"51 [52] демонстрирует некий промежуточный вариант формирования пе­речневой системы. Категории сведений, составляющих государственную тайну в данной стране, довольно подробно изложены сразу в нескольких статьях за­кона, что избавляет от необходимости формирования промежуточного перечня второго уровня, существующего в России и в других странах, соответствующее законодательство которых было проанализировано выше. Здесь, как и в нашей стране, предусмотрен "Перечень должностных лиц государственных органов, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственным секре­там". При этом совершенно правильно установлено следующее: "Государст­венные органы, возглавляемые указанными должностными лицами, наделяются полномочиями по распоряжению сведениями, составляющими государствен­ные секреты Республики Казахстан".

Автор хотел бы здесь напомнить, что, по его мнению, основной норма­тивной нагрузкой, которую несет отечественный Перечень сведения, состав­ляющие государственную тайну - это распределение полномочий по распоря­жению теми или иными категориями сведений между органами государствен­ной власти. В этих условиях формирование Перечня должностных лиц стано­вится излишним. Казахстанские законодатели поступили наоборот - они сдела-

62 ли акцент на должностном лице - руководителе органа государственной власти и наделили его самого и его аппарат полномочиями по распоряжению соответ­ствующими сведениями. При совершенствовании отечественного законода­тельства в сфере государственной тайны такой подход мог бы быть полезен, т.к. он выстраивает более логичную конструкцию актов и полномочий.

Система, образуемая Законом Кыргызской Республики от 14.04.1994 № 1476-XII "О защите государственных секретов Кыргызской Республики"53, су­щественным образом отличается от всех, описанных выше. Законодатели этой страны вообще отказались от перечисления в тексте закона категорий сведений, относимых к государственной тайне (государственным секретам), а в качестве ориентира привели критерии, на основании которых государственные секреты градуируются между собой. Так, к государственной тайне в Киргизии относит­ся информация, разглашение которой может повлечь тяжкие последствия для обороноспособности, безопасности, экономических и политических интересов Кыргызской Республики. Военную тайну образуют сведения военного характе­ра, разглашение которых может нанести ущерб Вооруженным Силам и интере­сам Кыргызской Республики. К служебной тайне относится информация, раз­глашение которой может оказать отрицательное воздействие на обороноспо­собность, безопасность, экономические и политические интересы Кыргызской Республики. Такая информация, по мнению кыргызских законодателей, имеет характер отдельных сведений, относящихся к государственной или военной тайне, и не раскрывает их полностью.

Данный законодательный акт дает характеристику "негосударственным секретам", к которым относит: коммерческую тайну, информацию для служеб­ного пользования, не для печати, тайну следствия, врачебную, личную и другие виды тайн.

Для определения сведений, относимых к государственной тайне в Кирги­зии правительством этой страны формируется "Перечень главнейших сведений, составляющих государственную тайну" и перечни сведений, подлежащих за-

секречиванию, утверждаемые "руководителями соответствующих министерств, государственных комитетов и административных ведомств".

Закон Республики Молдова от 17.051994 № 106-ХШ "О государственной тайне"[54] в рамках рассматриваемой проблемы не содержит никаких законода­тельных новелл. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, из­ложен в предположительной форме, отнесение сведений к государственной тайне осуществляется руководителями органов государственного управления в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по от­несению сведений к государственной тайне. Для осуществления единой госу­дарственной политики в области засекречивания сведений правительством Молдавии создается Межведомственная комиссия по защите государственной тайны, которая разрабатывает Перечень сведений, отнесенных к государствен­ной тайне. Указанный Перечень утверждается Президентом Республики Мол­дова, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необ­ходимости. В Перечне указываются органы государственного управления, на­деленные полномочиями по распоряжению данными сведениями.

Органами государственного управления Молдавии, руководители кото­рых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, разрабатываются развернутые ведомственные перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Эти перечни включают сведения, полномочиями по распоря­жению которыми наделены указанные органы, и устанавливают степень их секретности. Данные перечни утверждаются руководителями соответствующих органов государственного управления и не подлежат открытому опубликова­нию.

Примерно такую же схему содержит в своих нормах Закон Республики Таджикистан от 22.04.2003 "О государственной тайне"[55]. Как и в Молдавии, а также ряде других государств, перечень сведений, относимых к государствен-

64 ной тайне, изложен в законе в предположительной форме. Для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений Главное управление по защите государственных секретов при Правительстве Республи­ки Таджикистан формирует Перечень сведений, составляющих государствен­ную тайну, в котором указываются сроки, на которые засекречиваются эти све­дения. Указанный Перечень определяется законом. Органами государственной власти разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекре­чиванию, и устанавливается степень их секретности.

Утверждение перечня второго уровня производится законодательным ак­том, что само по себе позитивно. Тем не менее, наличие сразу двух перечней на уровне закона, по мнению автора, представляется излишним. Основной целью перечня второго уровня в Таджикистане является не распределение полномо­чий по распоряжению сведениями между органами исполнительной власти, как это определено большинством из рассмотренных законов, а определение сроков засекречивания информации, что действительно оригинально и не лишено здравого смысла, т.к. отсутствие четкой системы определения сроков засекре­чивания, как показывает отечественная практика, ведет к стагнации в системе засекречивания информации.

Наиболее близкой к рассмотренной в рамках данного параграфа исследо­вания персонифицированной системе засекречивания является система, преду­смотренная Законом Туркменистана от 24.11.1995 № 84-1 "О защите государст­венных секретов"[56]. В данном акте не содержится не только примерного переч­ня, как в большинстве рассмотренных выше законов, но и даже признаков от­носимости, как это сделано в киргизском тематическом законе. В нем лишь ус­танавливается, что "обоснование необходимости отнесения сведений к государ­ственным секретам... возлагается на органы государственной власти и управ­ления, предприятия, учреждения и организации, которыми эти сведения разра­батываются либо уже разработаны (получены).

Отнесение сведений к государственным секретам осуществляется руко­водителями органов государственной власти и управления по согласованию с Комитетом национальной безопасности Туркменистана и в соответствии с пе­речнем сведений, относящихся к государственным секретам.

Перечень должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственным секретам, утверждается Президентом Туркмени­стана. Указанные лица несут персональную ответственность за принятие ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государствен­ным секретам".

Хотя наличие перечня сведений, относящихся к государственным секре­там, в процитированных нормах предусматривается, однако судя по всему, речь идет о ведомственных перечнях. Отсутствие указания в законе на открытое опубликование таких перечней и даже указания в нем на конкретные приме­няемые для обозначения носителей такой информации степени секретности, по мнению автора, свидетельствует о чрезвычайной по современным меркам за­крытости от общества системы засекречивания, что, впрочем, характерно для авторитарных политических режимов типа установленного в Туркмении прези­дентом С. Ниязовым.

Закон Республики Узбекистан от 07.05.1993 № 848-XII "О защите госу­дарственных секретов"[57] в регулировании порядка отнесения сведений к данной категории предельно лаконичен. В соответствии с данным актом "засекречива­ние и рассекречивание информации производится в соответствии с настоящим Законом, Положением о порядке определения и установления степени секрет­ности сведений и Перечнем сведений, подлежащих засекречиванию в Респуб­лике Узбекистан, утверждаемыми Кабинетом Министров Республики Узбеки­стан".

Из данной нормы следует, что система правового регулирования порядка отнесения сведений к государственным секретам полностью формируется на подзаконном уровне и благодаря этому может быть выведена из-под общест­

венного контроля, т.к. в рассматриваемом законе отсутствуют ограничения на засекречивание вышеуказанных нормативных актов. В качестве дополнения к этому необходимо отметить, что данный акт не устанавливает предельного срока засекречивания сведений, относимых к государственной тайне, что дела­ет их массив совершенно неопределенным. Устанавливается лишь, что "обос­нованность засекречивания информации пересматривается каждые пять лет в порядке, устанавливаемом Кабинетом Министров Республики Узбекистан", что означает возможность сохранения ограничений в доступе к информации неоп­ределенно долго по воле исполнительной власти.

Законодательство Украины о государственной тайне за постсоветский пе­риод изменялось дважды: первая редакция была принята в 1994 г., вторая ре­дакция - в 1999 г. В настоящее время данный акт действует в редакции от 2004 г. и полностью именуется как Закон Украины от 21.01.1994 № 3855-XII "О го­сударственной тайне" (в редакции Закона № 1079-XIV от 21.09.1999, с измене­ниями, внесенными в соответствии с Законами Украины № 971-IV от 19.06.2003 и № 1519-IVoτ 19.02.2004)57 [58].

Украинские законодатели, определяя систему отнесения сведений к го­сударственной тайне, остановились на модели перечневой системы, однако в 1999 году внесли в порядок формирования перечней существенные измене­ния, на которых, в силу их оригинальности и ценности с научной точки зре­ния, следует остановиться подробнее. Общий перечень сведений, относимых к государственной тайне, изложен в Законе Украины в предположительной форме. Основная нормативная нагрузка в определении конкретных категорий сведений ложится на перечень второго уровня, который именуется как "Свод сведений, составляющих государственную тайну" и вводится в действие приказом председателя Службы безопасности Украины. В настоящее время действует Свод, утвержденный приказом от 12.08.2005 № 440[59].

Существенной новизной в украинской системе обладают два момента: порядок формирования Свода и должностные лица, которые принимают уча­стие в его формировании. Центральной фигурой в вопросах отнесения инфор­мации к государственной тайне на Украине является должностное лицо, име­нуемое как государственный эксперт по вопросам тайн (выделено - P.Λ,.), ко­торый принимает мотивированные решения об отнесении тех или иных катего­рий к государственной тайне, результаты которых и вносятся в данный акт в качестве обобщенной категории.

Государственный эксперт по вопросам тайн относит информации к госу­дарственной тайны в пределах своей компетенции по должности (возложение обязанностей государственного эксперта по вопросам тайн на конкретных должностных лиц осуществляется: в Верховной Раде Украины ее Председате­лем; в других органах государственной власти, Национальной академии наук Украины, на предприятиях, в учреждениях и организациях - Президентом Ук­раины по представлению Службы безопасности Украины на основе предложе­ний руководителей соответствующих органов государственной власти, Нацио­нальной академии наук Украины, предприятий, учреждений и организаций). В случае, если принятие решения об отнесении информации к государственной тайне относится к компетенции нескольких государственных экспертов, оно по инициативе государственных экспертов или по предложению Службы безопас­ности Украины принимается коллегиально и утверждается простым большин­ством голосов. Государственный эксперт по вопросам тайн несет персональную ответственность за законность и обоснованность своего решения об отнесении информации к государственной тайне или заключения о снижении степени сек­ретности такой информации либо отмене решения об отнесении ее к государст­венной тайне, а также за умышленное непринятие решения об отнесении к го­сударственной тайне информации, разглашение которой может причинить ущерб интересам национальной безопасности Украины.

Как следует из контекста вышеприведенных положений, функции госу­дарственного эксперта по вопросам тайн могут возлагаться на должностное ли-

68 цо в качестве его основных должностных обязанностей, а также по совмести­тельству. Также можно сделать вывод о том, что специализация экспертов про­исходит по ведомственному или отраслевому признакам. Наличие такого субъ­екта в административно-правовой системе защиты государственной тайны Ук­раины представляет собой попытку объединения перечневой и персонифициро­ванной систем засекречивания в единый механизм. И попытка эта не лишена здравого смысла по следующим основаниям;

♦ как автор обосновывал выше, у персонифицированной системы засек­речивания присутствуют два неоспоримых преимущества: оператив­ность в принятии решений и персональная ответственность за приня­тое решение - эти элементы в рассматриваемой модели имеют место быть, правда, с одной оговоркой, - государственный эксперт принима­ет предварительные решения, представляя их в Службу безопасности Украины, которая, как следует из контекста норм рассматриваемого закона, принимает окончательное, порождающее непосредственные правовые последствия решение;

♦ по-прежнему сохраняется перечневая система как ориентир и основа­ние для принятия соответствующих решений правоприменителями для засекречивания конкретных объемов документированной инфор­мации;

♦ ведомственные перечни формируются не создаваемой периодически и в силу этого не в полной мере компетентной комиссией, как это пре­дусмотрено в российской модели, а данным субъектом, имеющим специальные знания и несущим юридическую ответственность за принятые решения; при этом по формированию ведомственных (раз­вернутых) перечней государственный эксперт по вопросам тайн при­нимает окончательное решение (они представляются им в Службу безопасности Украины уже после утверждения соответствующим ру­ководителем органа власти).

В постсоветский период разработку законодательства о государственной тайне осуществляли и государственные образования, возникшие на территории бывшего СССР, не получившие официального международного признания. В частности, в Приднестровской Молдавской Республике действует Закон от 19.04.1994 "О государственной тайне"[60]. В данном законодательном акте прак­тически полностью воспроизведена модель засекречивания, принятая в россий­ском законодательстве.

Перечневая система засекречивания в модели, схожей с российской, со­хранилась и в Латвийской Республике - государстве, являющемся членом НАТО. В соответствии с Законом Латвийской Республики от 17.10.1996 "О го­сударственной тайне"[61], который ныне действует в редакции от 26.02.2004 г. В данном акте непосредственно приведен ориентировочный перечень сведений, относимых к государственной тайне, а перечень второго уровня устанавливает­ся Кабинетом Министров этой страны на основании предложений Совета на­циональной безопасности и Бюро по защите Конституции. При этом устанавли­вается, что утвержденный Кабинетом Министров перечень сведений и других предметов, отнесенных к государственной тайне, а также последующие по­правки к нему считаются "публично-правовыми документами".

Таким образом, в государствах, возникших после распада СССР, на на­стоящий момент времени сформировано законодательство о государственной тайне, которое в части моделей засекречивания представляет собой достаточно разнообразную картину. Видимо поэтому в рамках деятельности Межпарла­ментской ассамблеи государств-участников Содружества Независимых Госу­дарств постановлением от 16.06.2003 № 21-10 был принят модельный законо­дательный акт "О государственных секретах"[62]. В данном акте в императивной форме изложен перечень сведений, относимых к категории государственных секретов. Особенностью системы отнесения сведений к государственным сек-

70 ретам, предложенной в нем является то, что здесь отсутствует перечень второго уровня, а основная нагрузка по определению конкретных категорий засекречи­ваемых сведений ложится на перечни третьего уровня - ведомственные и про­граммно-целевые. Распределение полномочий между государственными струк­турами по отнесению сведений к государственной тайне и распоряжению ими должно осуществляться на основании "Перечня должностных лиц государст­венных органов, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государ­ственным секретам".

Таким образом, в качестве единой модели для юридической конструкции отнесения сведений к государственным секретам предлагается несколько уп­рощенная российская модель. При этом сохраняется прерогатива главы госу­дарства по определению конкретных должностных лиц, наделяемых полномо­чиями по принятию решения об отнесении сведений к категории государствен­ных секретов, а также собственно перечневая система на уровне закона (основ­ные категории) и на уровне органа государственной власти (конкретные кате­гории с установлением степени секретности). При этом модельный законода­тельный акт также определяет, что данными должностными лицами являются руководители соответствующих государственных органов.

К сожалению, описанная модель не лишена одного существенного недос­татка, о котором автор упоминал выше - соединение в одном лице руководите­ля государственного органа как субъекта, наделенного правами в рамках общей компетенции, и субъекта, наделенного специальной компетенцией, для реали­зации которой необходимы специальные знания, вряд ли является перспектив­ным решением. Украинская модель с наличием государственных экспертов по вопросам тайн представляется более динамичной и в силу этого предпочти­тельной.

Рассмотрение проблемы, связанной с отнесением тех или иных катего­рий сведений к государственной тайне, по мнению автора, целесообразно на­чать с анализа определения понятия "государственная тайна", так как в стра-

71 нах, реализующих персонифицированную модель засекречивания, а также и в странах, где ныне реализуются перечневые либо смешанные модели, в бо­лее ранний период определение государственной тайны несло в себе боль­шую нормативную нагрузку, так как являлось основным критерием для на­личия объективной стороны в составе преступлений и иных правонаруше­ний, связанных с противоправным распространением такой информации.

В упоминавшемся выше Законе «о государственной тайне» Королевст­ва Великобритании 1911 г.[63] определение понятия ’’государственная тайна" как целостная категория отсутствовало. Под государственным секретом по­нимались "схема, план, модель, статья, запись, документ или информация, относящаяся к запретной зоне, как она определяется настоящим законом, а также шифр либо пароль, являющиеся государственным секретом". Если обобщить данное определение, получается, что государственным секретом являются сведения, относящиеся к запретной зоне, а также пароль или шифр. Такой подход, естественно, потребовал введения дефиниции "запретная зо­на", которая в данном законе определяется следующим образом: "Королев­ские и правительственные учреждения, военные ведомства, базы, лагеря, порты и пункты, корабли и летательные аппараты, военные арсеналы и скла­ды, оборонные предприятия и заводы, верфи, строительно-монтажные и ре­монтные предприятия, шахты, месторождения металлов, нефти и других по­лезных ископаемых, железные и шоссейные дороги, каналы и другие пути сообщения, сооружения и системы снабжения водой, газом и электроэнерги­ей, телеграфные и телефонные станции, разглашение или передача сведений о которых может привести либо к их уничтожению, либо создать препятст­вия для их использования".

Впоследствии пришлось отказаться от столь громоздких "многоуров­невых" определений. Например, в соответствии с § 255 Уголовного кодекса Австрийской Республики 1974 г. под государственной тайной понимаются

"факты, предметы и знания, особенно письменные материалы, чертежи, мо­дели, формулы и сообщения о том, что является доступным ограниченному кругу лиц и должно содержаться в тайне от иностранной державы, надгосу­дарственных и межгосударственных учреждений, чтобы предотвратить опас­ность в виде тяжелого ущерба для обороны Австрийской Республики с ино­странной державой или надгосударственным или межгосударственным уч­реждением1[64].

В соответствии с § 93 Уголовного кодекса Федеративной Республики Германии "государственной тайной являются факты, предметы или сведения, которые доступны только ограниченному кругу лиц и которые должны дер­жаться в тайне от иностранного государства, чтобы предотвратить опасность причинения тяжкого вреда внешней безопасности Федеративной Республики Германии"65.

В условиях, когда в каком-либо государстве отсутствует регулирование отношений в сфере государственной тайны на законодательном уровне, как это по сведениям автора имеет место в тех же Австрии и ФРГ, на долю таких определений падает очень большая нагрузка в определении преступности деяния. Мы также можем обратить внимание на тот факт, что ограничение в доступе к информации является прерогативой исполнительной ветви власти и соответствующих подзаконных актов, на основании которых вводятся та­кие ограничения, из чего следует, что ответственность наступает не вследст­вие нарушения законодательного предписания (если исключить собственно нормы уголовного закона), а за нарушение относительно произвольной воли конкретного должностного лица, формируемой вне парламентской процеду­ры, которое приняло решение о засекречивании информации. Данное утвер­ждение еще более актуально для персонифицированной системы засекречи­вания, где решение уполномоченного должностного лица в отношении за­секречивания информации практически абсолютно.

В таких условиях очень важным для обеспечения прав и свобод чело­века, а также его защиты от злоупотребления власти становится возможность судебного обжалования решений о засекречивании информации. Это, конеч­но, актуально и для перечневой системы, но там хотя бы есть отправная нор­ма, на предмет соответствия которой суд проводит оценку обоснованности засекречивания, а в персонифицированной системе необходимо представлять суду больше различных доказательств.

При регулировании отношений в сфере государственной тайны на за­конодательном уровне и при наличии непосредственно в тексте закона пе­речня сведений, относимых к государственной тайне, определение данного понятия становится несколько вспомогательным и призвано обобщать кате­гории информации, им охватываемые. Видимо, уловив данную тенденцию, в действующем российском законе о государственной тайне законодатель по­шел путем простого перечисления предметных областей, в которых могут образовываться сведения, относимые к государственной тайне, в соответст­вии с единым критерием - ущербом безопасности страны: "государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, внешне­политической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанес­ти ущерб безопасности Российской Федерации”.

Помимо вышеуказанного, данное определение несет в себе еще ряд важных теоретических посылок: 1) акцент на защиту этой информации непо­средственно государством (косвенное обоснование необходимости введения режима секретности); 2) ограничение предметных областей, в которых могут образовываться такие сведения, только шестью перечисленными в дефини­ции, что предопределяет формирование разделов перечней первого и второго уровней; 3) совокупное истолкование перечисленных предметных областей и категории "ущерб" указывает на то, что его наступление именно в этих сфе-

65Уголовный кодекс Федеративной республики Германии. СПб. 2003. С. 247.

74 pax представляет наибольшую опасность для государства и его коренных ин­тересов.

Определение, содержащееся в Законе о государственной тайне Азер­байджанской Республики, практически полностью повторяет дефиницию российского закона и самостоятельной научной ценности не имеет.

Закон о государственной и служебной тайне Республики Армения со­держит определение, построенное по такому же принципу, однако в нем идет речь не просто об ущербе безопасности, а о "тяжелых последствиях для безо­пасности Республики Армения", оценка которых носит административный и судебный дискреционный характер. По мнению автора, акцент на степени тяжести ущерба носит позитивный характер, т.к. выделяет государственную тайну из остальных классов информации ограниченного распространения, в особенности отграничивает ее от служебной тайны.

Закон о государственных секретах Республики Беларусь содержит объ­единенную дефиницию "государственные секреты", под которыми понима­ются "защищаемые государством сведения, распространение которых может нанести ущерб национальной безопасности, обороноспособности и жизненно важным интересам Республики Беларусь".

Такая детализация видов ущерба не является случайной. Дело в том, что "ущерб безопасности Российской Федерации" как синтетическая катего­рия, появился в результате принятия Закона Российской Федерации "О безо­пасности"[66], где под категорией "безопасность" понимается состояние защи­щенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Под "жизненно важными интересами" данный Закон понимает совокупность потребностей, удовлетворение которых на­дежно обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития личности, общества и государства. Применительно к государству основными

75 объектами безопасности являются его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Однако необходимость определения понятия "ущерб безопасности го­сударства" через другой законодательный акт, как это сделано в российском Законе, по мнению автора, менее перспективно, чем подход белорусского за­конодателя, где категории "национальная безопасность", "обороноспособ­ность" и "жизненно важные интересы" фигурируют как самостоятельные. В качестве иллюстрации для этого утверждения рассмотрим обоснованность отнесения к государственной тайне такой традиционно засекречиваемой ин­формации как конкретные сведения о личности человека, согласившегося на конфиденциальное сотрудничество с органами, осуществляющими опера­тивно-розыскную деятельность, в частности, с милицией (полицией). Рас­крытие этой информации перед иностранным государством вряд ли вызовет у последнего какой-либо интерес, если такое лицо, скажем, оказывает содей­ствие местному уголовному розыску в выявлении воров-карманников на ве­щевом рынке. Раскрытие этой информации перед преступной средой потре­бует некоторых затрат по защите такого человека от угрозы его жизни и здо­ровью, но также не носит фатального характера для безопасности страны в целом. Но у государства (подчеркнем - любого нормального государства) существует жизненно важный интерес в борьбе с преступностью. Эффек­тивность этой борьбы во многом зависит от применения негласных методов, среди которых агентура занимает одно из ведущих мест. Отсюда следует, что собственно к безопасности государства данная информация отношения не имеет, но ряд коренных интересов государства, она затрагивает. В силу ука­занного, градация, приведенная в определении государственных секретов, изложенных в Законе Белоруссии, представляется более перспективной, чем акцент на обеспечение безопасности Российской Федерации, сделанный в отечественном Законе,

В Законе Грузии о государственной тайне содержится следующее оп­ределение государственной тайны: "Вид информации, охватывающий сведе-

76 ния, содержащие государственную тайну в сферах обороны, экономики, внешних сношений, разведки, государственной безопасности и охраны пра­вопорядка, разглашение или утрата которых может нанести ущерб суверени­тету, конституционному строю, политическим или экономическим интересам Грузии и которые в порядке, установленном настоящим Законом, признаны государственной тайной и подлежат государственной защите".

Если отбросить некоторые лексические недоработки данного опреде­ления, то в нем следует обратить внимание на категорию "государственная защита". Автор полагает, что она схожа с отечественным понятием "режим секретности", но все же шире его, т.к, введение режима является и следстви­ем, и составной частью мероприятий по государственной защите.

Некоторую аналогию понятию "государственная защита" примени­тельно к сведениям, составляющим государственную тайну, мы можем найти в российском Федеральном законе "О государственной защите судей, долж­ностных лиц правоохранительных и контролирующих органов"[67], где под комплексом данных мероприятий понимается "осуществление уполномочен­ными на то органами предусмотренных настоящим Федеральным законом мер безопасности, правовой и социальной защиты (далее - меры государст­венной защиты), применяемых при наличии угрозы посягательства на жизнь, здоровье и имущество указанных лиц в связи с их служебной деятельно­стью",

В данной дефиниции обеспечение безопасности можно оценить как режимные меры, но, помимо них, существуют меры правовой и социальной защиты, которые собственно режимными мерами охватываться не могут. Та­кие меры существуют и применительно к лицам, имеющим допуск к госу­дарственной тайне. В обеспечении сохранности сведений, составляющих го­сударственную тайну, лицо, с ними ознакомленное, является ключевым фак­тором. Государственная защита также подразумевает контроль за распоряже-

ниєм такой информацией при принятии решения об изменении формы собст­венности на имущество организации, в которой проводились работы с таки­ми сведениями, и многое другое.

Исходя из этого, автор полагает, что категория "государственная защи­та" в определении понятия "государственная тайна" не является речевым из­лишеством.

В Законе Республики Казахстан "О государственных секретах" под данной категорией понимаются "защищаемые государством сведения, со­ставляющие государственную и служебную тайны, распространение которых ограничивается государством с целью осуществления эффективной военной, экономической, научно-технической, внешнеэкономической, внешнеполити­ческой, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности, не вступающей в противоречие с общепринятыми нор­мами международного права".

В данной дефиниции необходимо обратить внимание на два момента:

а) перечень предметных областей, в которых могут образовываться сведения, составляющие государственную тайну, является не закрытым (ис­черпывающим), как в вышеуказанных дефинициях, а открытым, что в совре­менных условиях правового регулирования в данной сфере вряд ли правиль­но;

б) в определении сделан акцент на не противоречие системы засекре­чивания и защиты такой информации с нормами международного права, под которыми подразумевается массив актов, прежде всего устанавливающих за­преты на агрессивную политику государств, а также на защиту прав и свобод человека.

Автор не разделяет данной позиции казахстанских законодателей, т.к. непротиворечивым по отношению к общепринятым нормам международного права должно быть все без исключения национальное законодательство, в котором органичным элементом является и законодательство о государст-

78 венной тайне. В силу этого вряд ли целесообразно данный нормативный мас­сив выделять особо.

В Законе Кыргызской Республики о государственной тайне приведена следующая дефиниция: "Государственные секреты - информация, хранящая­ся и перемещаемая любыми видами носителей, затрагивающая обороноспо­собность, безопасность, экономические и политические интересы Кыргыз­ской Республики, подконтрольная государству и ограничиваемая специаль­ными перечнями и правилами, разработанными во исполнение и на основа­нии Конституции Кыргызской Республики".

Следует отметить, что применительно к расширенной по отношению к государственной тайне категории "государственные секреты" данное опреде­ление в общем и целом является верным - основной признак государствен­ной тайны - ущерб безопасности (обороноспособности) в данном случае должен отсутствовать, т.к. под категорию "служебная тайна" может подпа­дать большее число различных видов сведений, чем собственно относимых к государственной тайне.

Автор также выше упоминал, что государственные секреты Киргизии, в отличие от всех иных государств-участников СНГ, подразделяются на го­сударственную, военную и служебную тайны. Категория "военная тайна", в советский период активно использовавшаяся в законодательстве, в норма­тивных актах современного период практически вышла из употребления. Применительно к данной категории профессор А.А. Фатьянов отмечает сле­дующее: "Наиболее ярким преломлением института служебной тайны в ус­ловиях отдельного ведомства является институт военной тайны. Пункт "г" ст. 259 УК РСФСР 1960 г, содержал, применительно к данному институту, сле­дующую дефиницию: военная тайна - это военные сведения, не подлежащие оглашению, но не являющиеся государственной тайной. Определенные отго­лоски наличия данного института мы находим в законодательстве и сейчас. Например, в ст. 26 Федерального закона "О статусе военнослужащих" среди

79 общих обязанностей военнослужащих наличествует такая, как "быть дисцип­линированным, бдительным, хранить государственную и военную тайну"[68].

Следует отметить, что военная тайна была приравнена по юридическо­му статусу к служебной тайне далеко не всегда. В первоначальном тексте УК РСФСР 1960 г.[69] военная тайна подразделялась на "сведения военного харак­тера, составляющие государственную тайну" и "военные сведения, не подле­жащие оглашению, но не являющиеся государственной тайной". И это поло­жение сохранялось практически до окончания действия данного уголовного закона. Такой дуализм в восприятии категории "военная тайна", по мнению автора, имеет место быть в подходе киргизского законодателя. Если коснуть­ся проблем унификации подходов к определению понятий в данной сфере правоотношений, то автор придерживается позиции, что градация на госу­дарственную и служебную тайны является достаточной и отдельно выделять категорию "военная тайна" не следует.

Закон о государственной тайне Республики Молдова содержит сле­дующее определение понятия данной категории: "Государственная тайна - защищаемые государством сведения в области его военной, экономической, научно-технической, внешнеполитической, разведывательной, контрразве­дывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение, раз­глашение, утрата, похищение либо разрушение (далее - распространение) которых может нанести существенный ущерб безопасности Республики Молдова".

При всей внешней стереотипности данного определения мы можем вы­делить в нем ту часть, которая касается перечисления видов деяний, связан­ных с такой информацией. Собственно к государственной тайне это отноше­ния не имеет, скорее идет речь о видах противоправных деяний по отноше­нию к данному виду сведений, поэтому в определении перечислять их было

80 бы излишне, однако при анализе санкций за преступления в сфере государст­венной тайны опыт молдавских законодателей может представлять опреде­ленный интерес и автор вернется к его рассмотрению в других параграфах настоящего исследования.

Закон о государственной тайне Республики Таджикистан содержит следующее определение данной категории: "Государственная тайна - защи­щаемые государством сведения в области обороны, экономики, внешних от­ношений, государственной безопасности и охраны правопорядка, распро­странение которых может нанести ущерб безопасности Республики Таджи­кистан". Как представляется автору, замена категорий "контрразведыватель­ная деятельность" и "оперативно-розыскная деятельность" (отечественный Закон) на категории "государственная безопасность" и "охрана правопоряд­ка" являются правильными, т.к. более четко очерчивают предметные облас­ти, в которых могут образовываться сведения, составляющие государствен­ную тайну.

Закон о защите государственных секретов Республики Туркменистан содержит следующее определение данного понятия: "Государственные сек­реты - сведения, хранящиеся и перемещаемые на любых видах носителей информации, затрагивающие обороноспособность, безопасность, экономиче­ские и политические интересы Туркменистана, подконтрольные государству и ограничиваемые специальными перечнями и правилами, разработанными на основе Конституции Туркменистана и настоящего Закона".

Такое определение по естественным причинам требует законодатель­ного уточнения. И оно содержится в данном акте:

♦ государственную тайну составляют сведения, разглашение которых может оказать отрицательное воздействие на качественное состояние военного экономического потенциала государства или повлечь за со­бой другие тяжкие последствия для обороноспособности, националь-

81 ной безопасности, экономических и политических интересов Туркме­нистана;

♦ служебную тайну составляют сведения в области производства, управления, науки и техники, разглашение которых может нанести ущерб интересам Туркменистана,

Ценность созданной туркменским законодателем юридической конст­рукции (хотя она в общем и целом повторяет подход к данным определени­ям, предложенный в инструкция по обеспечению режима секретности совет­ского периода), по мнению автора, заключается в том, что оценка уровня ущерба, по которому идет разграничение между государственной и служеб­ной тайнами, поднято на законодательный уровень. Российскому законодате­лю тоже следовало бы задуматься над таким подходом, т.к. регулирование данных отношений применительно к установлению признаков, на основании которых происходит подразделение сведений, составляющих государствен­ную тайну, по степеням секретности, в настоящее время ("Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням сек­ретности", утвержденные постановлением Правительства Российской Феде­рации от 04.09Л 995 № 870[70]) не выдерживают элементарной критики.

Закон Республики Узбекистан "О защите государственных секретов" содержит следующую дефиницию данной категории: "Государственными секретами Республики Узбекистан являются особой важности, совершенно секретные и секретные военные, экономические, научно-технические и иные сведения, охраняемые государством и ограничиваемые специальными переч­нями".

Следует отметить, что узбекские законодатели подразделяют государ­ственные секреты, равно как и киргизские, на государственную, военную и служебную тайны. При этом военная тайна является разновидностью госу­дарственной тайны, а не носит дуалистического характера, как в Киргизии.

82 Градация между государственной тайной и служебной тайной проходит по тем же критериям, что и в Туркменистане.

Закон Украины о государственной тайне содержит следующее опреде­ление данной категории: "Государственная тайна (далее также - секретная информация) - вид секретной информации, охватывающий сведения в сфере обороны, экономики, науки и техники, внешних отношений, государственной безопасности и охраны правопорядка, разглашение которых может нанести ущерб национальной безопасности Украины и которые признаны в порядке, установленном настоящим Законом, государственной тайной и подлежат ох­ране государством".

Если украинский законодатель определил государственную тайну в ка­честве вида секретной информации (а на самом деле отождествил эти два по­нятия), то ему следовало бы в данном акте дать общее определение понятия "секретная информация", чего сделано не было. Не удалось автору обнару­жить данную дефиницию и в других законодательных актах данного госу­дарства. Единственным источником является Закон Украины от 02.10.1992 № 2657-ХП "Об информации"[71], в ст. 30 которого устанавливается, что инфор­мация с ограниченным доступом по своему правовому режиму делится на конфиденциальную и секретную. При этом под конфиденциальной информа­цией понимаются сведения, находящиеся во владении, пользовании или рас­поряжении отдельных физических либо юридических лиц и распространяе­мые по их желанию в соответствии с предусмотренными ими условиями. К секретной информации относится информация, содержащая сведения, со­ставляющие государственную и иную предусмотренную законом тайну, раз­глашение которой наносит ущерб лицу, обществу и государству.

Сравнительный анализ данных определений показывает, что если при­менительно к конфиденциальной информации более или менее ясна пред­метная область ее образования, связанная с юридическим обладанием таким

информационным ресурсом конкретным субъектом частного права (это мо­гут быть персональные данные, коммерческая или банковская тайны), то применительно к секретной информации мы можем увидеть не ясно выра­женный признак публичности. Неясен он по следующей причине: ограниче­ние в доступе к тем или иным обособленным массивам сведений в цивилизо­ванном государстве должно возникать на основании закона, но одновременно информация может находиться в обладании лица частного права; неправо­мерное завладение или распространение информации, к которой ограничива­ется доступ по легальным основаниям, в любом случае вредно не только для конкретного субъекта, но и для общества и государства, т.к. посягает на ус­тановленный правопорядок в определенной сфере.

Таким образом, автор приходит к выводу о том, что определение поня­тия "государственная тайна", приведенное в соответствующем законодатель­ном акте Украины, содержит в себе ряд существенных противоречий, отри­цательно влияющих на установление правовой сущности данной категории.

В завершение рассмотрения вопроса об определении понятия государ­ственной тайны в современном законодательстве постсоветских государств подвергнем анализу еще два его определения. В упоминавшемся выше Мо­дельном законе "О государственных секретах" данная категория определяет­ся как "защищаемые государством сведения, составляющие государственную и служебную тайны, распространение которых ограничивается государством с целью осуществления эффективной военной, экономической, научно- технической, внешнеэкономической, внешнеполитической, разведыватель­ной, контрразведывательной и иной деятельности, не вступающей в противо­речие с общепринятыми нормами международного права". При этом под го­сударственной тайной понимаются "сведения военного, экономического, по­литического и иного характера, разглашение или утрата которых наносит или может нанести ущерб национальной безопасности государства". Под слу­жебной тайной понимаются "сведения о сферах деятельности государствен­ных органов, доступ к которым ограничивается служебной необходимостью

84 и разглашение или утрата которых может нанести ущерб государственным органам или государству".

Учитывая, что рассматриваемый акт является моделью для построения соответствующего законодательства в ряде государств, согласившихся на проведение единой политики в области обеспечения безопасности, необхо­димо провести анализ указанных определений с точки зрения именно их мо­дельных свойств с учетом адекватности тем общественным отношениям, ко­торые они затрагивают.

Намерение гармонизировать законодательство в рамках отдельных го­сударств-участников СНГ автору удалось обнаружить только в тексте "Дого­вора между Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об углублении интеграции в эконо­мической и гуманитарной областях"[72]. В этом акте речь идет о перспективах создания Сообщества интегрированных государств. В числе целей интегра­ции предусмотрена и гармонизация законодательства.

Такое намерение, естественно, предопределяет реализацию политики одинаковых подходов к построению системы правового регулирования в об­ласти отнесения сведений к государственной тайне. Исходя из этого, пере­числение в тексте определения некоторой совокупности предметных облас­тей с возможностью их расширения представляется вполне обоснованным.

Основным критерием, по которому в Модельном законе проводится разделение категорий "государственная тайна" и "служебная тайна", является критерий ущерба национальной безопасности. Исходя из этого, необходимо более подробно рассмотреть данное понятие. В соответствии с "Концепцией национальной безопасности Российской Федерации", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 1300[73] (в ред. Указа Пре-

85 зидента Российской Федерации от 10,01.2000 № 24[74]) под национальной безо­пасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонацио­нального народа как носителя суверенитета и единственного источника вла­сти в Российской Федерации.

Очевидно, что из данного определения выделить приемлемые крите­рии, по которым возможно относить сведения к государственной тайне, весьма затруднительно. Поэтому в качественную оценку ущерба националь­ной безопасности необходимо включать анализ угроз, перечисленных в раз­деле III данной Концепции. Их детальное рассмотрение выходит за пределы цели и задач настоящего исследования, поэтому следует лишь констатиро­вать, что каждое государство самостоятельно определяет эти угрозы и при­нимает меры к защите определенных массивов информации в рамках систе­мы государственной тайны.

Обратимся теперь собственно к проблеме отнесения определенных ка­тегорий сведений к государственной тайне.

Институт государственной тайны по своей правовой природе является преимущественно административно-правовым институтом, т.е. регулирует отношения по большей части возникающие в процессе деятельности испол­нительной ветви власти, реализующей задачи обеспечения национальной безопасности. Однако это не означает, что в его рамках невозможно объеди­нять нормы, относящиеся к иным отраслям: конституционному, уголовному, гражданскому праву. Поэтому можно говорить о том, что имея администра­тивно-правовой фундамент, данный институт носит межотраслевой характер и укладывается в общую схему, предложенную профессором А.А. Фатьяно­вым для института тайны как правового явления: субинститут сведений, со-

S6 ставляющих тайну; субинститут правовых мер их защиты; субинститут санк­ций за противоправные деяния, связанные с такими сведениями[75].

На основании вышеизложенного представляется обоснованным утвер­ждение о том, что основополагающие принципы, на которых базируется от­расль административного права, должны также являться фундаментом для построения юридической конструкции отнесения сведений к государствен­ной тайне. Одним из таких принципов является функционирование органов государственной власти (совокупности органов государственной власти) в рамках предписанных им полномочий без возможности выхода за их преде­лы. Если взять данное утверждение за отправную точку, то можно говорить о широком применении дозволительных средств в административно-правовом

76 регулировании .

По этой же логике построена ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Фе­дерации, согласно которой каждому предоставляется право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым за­конным способом. При этом перечень сведений, составляющих государст­венную тайну, определяется федеральным законом. По сути здесь идет речь о дозволении государству исключить из общедоступного массива сведений не­который их объем, доступ к которому ограничивается из соображений обес­печения национальной безопасности. В целях обеспечения баланса между правом человека на информацию и правом государства на ограничения в доступе к ней, исходя из соображения защиты иных конституционных прав была создана конструкция (изменения в российский Закон о государственной тайне 1997 г.), согласно которой императивно устанавливается перечень све­дений, относимых к государственной тайне, а также перечень сведений, ко­торые запрещено относить к государственной тайне. По мнению автора, та-

87 кая конструкция наиболее адекватно защищает права и свободы человека в информационной сфере применительно к функционированию института го­сударственной тайны.

Учитывая большой объем информации, который должен быть подверг­нут анализу в части отнесения сведений к государственной тайне, автор по­лагает ограничиться двумя предметными областями, а именно: сведениями в военной области и сведениями в области государственной безопасности и охраны правопорядка, т.к. через них достаточно четко прослеживается общая идея отнесения сведений к государственной тайне.

В отечественном Законе о государственной тайне к сведениям, состав­ляющим государственную тайну в военной области относятся шесть катего­рий, одна из которых, касающаяся ядерного оружия и ядерных энергетиче­ских установок оборонного значения, является специфической для России как для ядерной державы и не может быть распространена на остальные го­сударства, образовавшиеся на постсоветском пространстве.

Остальные категории условно можно разбить на следующие состав­ляющие:

♦ планирование действий Вооруженных Сил (планы их применения), а также их боевая и мобилизационная готовность;

♦ планирование строительства Вооруженных Сил, направления разви­тия и совершенствования вооружений и военной техники;

♦ тактико-технические характеристики и возможности боевого приме­нения отдельных образцов вооружения и военной техники, рецептура и технологии производства ракетного топлива и взрывчатых веществ;

♦ дислокация, готовность и защищенность особо важных и режимных объектов;

♦ сведения о военно-политической и оперативной обстановке.

76 Более подробно см.: Козлов Ю.М. Административное право. М. 2005. С. 65- 66.

В более обобщенном виде этот перечень можно представить следую­щим образом:

а) какие войска имеются, где расположены, как вооружены и насколько боеготовы, а также где сосредоточена иная важная оборонная инфраструкту­ра и как защищена;

б) кто вероятный противник и как планируется против него применять Вооруженные Силы;

в) какое наиболее эффективное вооружение и военная техника имеются и каковы предполагаемые результаты их боевого применения;

г) какие вооружения и военная техника разрабатываются.

Для крупной военной державы, которой является Россия, подобный подход к отнесению информации в военной области к государственной тайне вполне оправдан. Как следует из положений Военной доктрины Российской Федерации77, Вооруженные Силы нашей страны должны быть готовы к уча­стию в крупномасштабной (региональной) войне, а также локальных войнах и международных вооруженных конфликтах. Для участия и обеспечения по­беды в крупномасштабной войне необходимо самое совершенное вооруже­ние и огромный мобилизационный потенциал. Учитывая, что с противобор­ствующей стороны в крупномасштабной войне может выступать одновре­менно целая группа государств, то это потребует полного напряжения сил и концентрации ресурсов для достижения основной задачи - нанесения пора­жения агрессору и принуждения его к прекращению военных действий на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников (п. 13 Военной доктрины). В таких условиях Вооруженные Силы должны быть готовы к проведению не только оборонительных, но и наступательных опе­раций, которые, естественно, планируются заблаговременно, а эти планы, обеспечивающие конечную победу, составляют государственную тайну.

Современная крупномасштабная война, в отличие от ранее имевших место мировых войн, может вестись не только путем постепенного движения сплошной линии фронта, а носить очаговый характер и за счет применения мощных и эффективных видов оружия в течение короткого времени обеспе­чить победу в очаге военного конфликта. В данном случае на первый план выходят не столько количественные, сколько качественные характеристики такого оружия, позволяющие нанести мощнейший удар собственно по вой­скам, а также по объектам военно-экономической инфраструктуры. Самым мощным оружием на сегодняшний день является ядерное, обеспечивающее полное разрушение объектов, поражение военной техники и живой силы противника в считанные минуты. Военная доктрина предусматривает воз­можность его применения в ответ на использование против нее и (или) ее союзников ядерного или других видов оружия массового уничтожения, а также в ответ на крупномасштабную агрессию с применением обычного оружия в критических для обеспечения национальной безопасности Россий­ской Федерации ситуациях (п. 7 Военной доктрины). Исходя из этого, дан­ный вид оружия должен рассматриваться как оружие сдерживания, имеющее наиважнейшее значения для обеспечения военной безопасности. Хотя в соот­ветствии с международными договорами общее количество единиц такого оружия известно, однако его качественные характеристики, новые разработ­ки, имеющиеся и мобилизационные мощности по производству и ряд других сведений представляют одну из важнейших государственных тайн. Вторым аспектом здесь является исключение возможности распространения сведений о технологии производства такого оружия странам, до сего времени им не обладающим, а также попадания готовых образцов в руки террористических группировок, для чего сведения о местах хранения, транспортировке, системе охраны ядерного оружия относятся к государственной тайне.

77 Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21.04.2000 № 706. СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.

Воєнная доктрина Российской Федерации базируется не только на воз­можности ведения крупномасштабной войны, но и на возможности ведения локальных войн и участия в вооруженных конфликтах. Для обеспечения по­беды в них первостепенное значение имеют обычные вооружения, которые также могут обеспечить эффективную победу в случае, если потенциальный противник не разработал способа защиты от него. Сохранение в тайне таких разработок и поступивших на вооружение образцов позволяет обеспечить эффект неожиданности, сохранить личный состав и технику при необходи­мости обеспечения поражения противника.

Для обеспечения победы как в крупномасштабной, так и в локальной войне необходима определенная военно-экономическая инфраструктура, знание назначения, дислокации, степени готовности которой дают потенци­альному противнику важную информацию для подготовки своих планов на­несения военных ударов. Их развертывание, расширение являются важной составляющей общих военных планов. Соответственно сведения об этом должны сохраняться в качестве государственной тайны.

И, наконец, дислокация войск, их предназначение (исходящее от рас­шифровки действительных наименований соединений и частей), вооружен­ность и численность позволяют потенциальному противнику получить цен­ные сведения о возможностях нашей страны по отражению военной агрессии при внезапном нападении, а также в определенной мере являются отражени­ем общих стратегических планов. Отсюда следует, что такого рода информа­ция совершенно обоснованно относится к государственной тайне.

В Законе о государственной тайне Республики Азербайджан содержа­ние раздела "Информация в военной сфере" в общем и целом соответствует тому, что изложено в российском законе, за исключением одного момента: категория "ядерное оружие" заменена на категорию "специальное оружие" (из чего следует, что Азербайджан допускает применение оружия массового поражения, за исключением ядерного), а также дополнительно включена ка-

91 тегория информации о силах и средствах гражданской обороны и сведений о дислокации и степени обороны объектов административного управления и обеспечения безопасности населения", что автор считает вполне обоснован­ным.

Точно такой же подход реализован и в Законе о государственной и служебной тайне Республики Армения, за исключением того, что данное го­сударство не планирует использования специальных видов оружия, а также в качестве национальной государственной тайны рассматривает сведения о дислокации, численности, действительных наименованиях соединений воо­руженных сил союзных государств, расположенных на территории Респуб­лики Армения".

Положения соответствующего раздела Закона Белоруссии о государст­венных секретах построены по такой же логике. Единственным отличием здесь выступает то, что сведения о мобилизационной готовности и мобили­зационных ресурсах, которые в отечественном Законе включены в раздел сведений об экономике, здесь классифицированы как сведения в военной об­ласти, что, по мнению автора, не лишено оснований.

В Законе о государственной тайне Грузии рассматриваемый раздел сведен к минимуму. Интерес представляет только то, что засекречиванию подлежит информация об особо охраняемых военных объектах и объектах гражданской обороны - никакие иные режимные и особо важные объекты от­дельно не обозначены.

Рассматриваемый раздел в Законе о государственных секретах Респуб­лики Казахстан является довольно обширным - он состоит из 22 позиций, в которых находят отражение даже сведения и гидронавтике (хотя единствен­ным водным бассейном, на который выходит территория Казахстана, являет­ся Каспийское море. Имеются упоминания об изотопном составе и ядерных свойствах вооружений, что вызывает недоумение, т.к. Казахстан является безъядерной державой.

Закон о государственных секретах Киргизии вообще не содержит раз­дела, где перечислены сведения, относимые к государственной тайне - в нем только содержится бланкетная отсылка к Перечню главнейших сведений, со­ставляющих государственную тайну, утверждаемому Правительством и пе­речням сведений, подлежащих засекречиванию в министерствах и админист­ративных ведомствах данной страны. Учитывая тот фактор, что законода­тельство Киргизии использует категорию "государственные секреты", в т.ч. "негосударственные секреты", такой подход следует признать обоснованным, за исключением одного момента: в данном законодательном акте отсутствует норма о необходимости открытого опубликования таких перечней, что в оп­ределенной мере является гарантией соблюдения информационных прав и свобод граждан.

Содержание соответствующего раздела Закона о государственной тай­не Молдавии является стереотипным и в связи с этим не обладает какими- либо особенностями, которые могли бы представлять научных интерес.

Сведения в военной области, относимые к государственной тайне, ко­торые изложены в Законе о государственной тайне Таджикистана, также можно рассматривать как стереотипные. Существенной особенностью в пра­вовом регулировании в данной сфере в этом государстве является то, что Пе­речень сведений, составляющих государственную тайну как развернутый акт установлен отдельным законом (Закон Республики Таджикистан от 10.05.2002 № 57 "О перечне сведений, составляющих государственную тай­ну"). Данный акт также устанавливает сроки засекречивания различных кате­горий информации, которые колеблются от постоянного (неограниченного) до трех лет.

По мнению автора, оформление такого перечня в виде отдельного за­кона при наличии ряда норм в Законе о государственной тайне, является дуб­лированием, однако поднятие на уровень закона развернутого перечня (как

93 это сделано и в Казахстане) существенно добавляет стабильности правоот­ношениям в сфере отнесения сведений к государственной тайне.

Законы о государственных секретах Туркменистана и Узбекистана также не содержат перечней сведений, относимых к государственным секре­там и регулирование этих отношений осуществляется на подзаконном уров­не.

Закон о государственной тайне Украины содержит достаточно ограни­ченный перечень сведений в военной сфере, относимых к государственной тайне, который по объему и содержанию близок к перечню, содержащемуся в российском Законе. В то же время являющийся основным нормативным ак­том на Украине, регулирующим отношения в сфере отнесения сведений к го­сударственной тайне и установления им различных степеней секретности "Свод сведений, составляющих государственную тайну", который введен в действие приказом Службы безопасности Украины от 12.08.2005 № 440, со­держит уже порядка ста категорий информации в военной сфере, относимых к государственной тайне (в российском аналоге перечислено 22 категории). Объясняется это конечно же не милитаристскими устремлениями государст­ва Украина, а наоборот - большей открытостью, чем любое иное государство из числа стран-участниц СНГ в установлении отношений по отнесению све­дений к государственной тайне, т.к. обычная практика установления кон­кретной степени секретности конкретным сведениям на уровень общедос­тупных нормативных правовых актов не выносится.

Подводя промежуточный итог рассматриваемого вопроса, следует от­метить, что при анализе категорий сведений, относимых к государственной тайне в государствах, образовавшихся после распада СССР, наблюдается общее единство подходов, что обусловлено, по мнению автора, совокупно­стью следующих факторов:

♦ взаимным влиянием законодательства одних стран на другие;

♦ единством воззрений на военную политику современных государств;

♦ одинаковым пониманием сущности разведустремлений потенциаль­ного противника.

Обратимся теперь к анализу содержания категорий сведений, относи­мых к государственной тайне в сфере обеспечения государственной безопас­ности и охраны правопорядка.

В отечественном Законе о государственной тайне данная предметная область определена как "сведения в области, разведывательной, контрразве­дывательной и оперативно-розыскной деятельности". Автором для обозначе­ния взята формулировка модельного закона, т.к. она более соответствует сущности объединенных в этот раздел категорий сведений.

В данную предметную область включены достаточно разнородные све­дения. Помимо собственно вышеуказанных категорий (силы, средства, мето­ды, планы и результаты), а также несомненно одной из важнейших в данной сфере категории сведений - данных о лицах, конфиденциально сотрудни­чающих (сотрудничавших) с органами государства, осуществляющими раз­ведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятель­ность, сюда же включены категории информации, касающиеся систем специ­альной связи, созданием и содержанием шифров, методах их анализа, мето­дах защиты и организации защиты государственной тайны и ряд других. Все они имеют прямое отношение к обеспечению безопасности государства, од­нако не все они однородны по своему значению в этой сфере.

Несомненной является строгая дозированность распространяемой ин­формации в области разведки и контрразведки, но в отношении оперативно­розыскной деятельности вопрос является достаточно спорным, т.к. многие из легализованных Федеральным законом "Об оперативно-розыскной деятель­ности"[78] оперативно-розыскных мероприятий (например: опрос, сбор образ­цов для сравнительного исследования, проверочная закупка и т.п.) по своей

95 методологии не могут составлять государственную тайну в силу их обыден­ности и гласности осуществления.

Весьма разнородными являются такие сведения и по оценке прямого или потенциального ущерба, который может наступить от их противоправно­го распространения: планы оперативно-розыскных мероприятий по выявле­нию организованной преступной группы и квартирных воров совершенно неравнозначны между собой в данном смысле, хотя и относятся к одной ка­тегории защищаемой информации. А по степени денежной оценки ущерба многие из них не идут ни в какое сравнение со сведениями, составляющими государственную тайну в военной области.

Закон о государственной тайне Азербайджана практически полностью копирует данный раздел из российского Закона, исключив из него лишь ме­тоды защиты государственной тайны. Идентичен с российским законом и со­ответствующий раздел Закона Армении. Закон о государственных секретах Белоруссии вообще не выделяет такие категории сведений как информация в области разведки и контрразведки - все это объединено в одну категорию "оперативно-розыскная деятельность". Мало чем по сути отличается в опре­делении категорий, относимых к государственной тайне в рассматриваемой сфере и Закон о государственной тайне Грузии.

Закон о государственных секретах Республики Казахстан и в данной сфере представил более развернутый перечень подлежащей засекречиванию информации, по содержанию близкий к российскому Перечню сведений, от­носящихся к государственной тайне, утверждаемому Указом Президента Российской Федерации. Ряд положений казахского перечня не бесспорен. Например, его п. 11 предписывает относить к категории государственных секретов "сведения об организации, силах, средствах и методах обеспечения безопасности Президента Республики Казахстан и членов его семьи, о со­стоянии здоровья и личной жизни Президента Республики Казахстан и чле­нов его семьи".

Не подвергая сомнению необходимость защиты информации о системе защиты Президента Казахстана и членов его семьи, вряд ли допустимо за­щищать как государственно-значимые сведения данные о состоянии его здо­ровья. Являясь высшим должностным лицом государственной власти, кото­рую ему доверил народ, президент должен быть честен перед ним и не впра­ве скрывать от него неспособность выполнять свои должностные обязанно­сти. И уж тем более не может иметь отношение к государственной тайне личная жизнь членов семьи президента, которую, к тому же, вряд ли вообще возможно скрыть в полном объеме от окружающих. А привлечение к уголов­ной ответственности за разглашение информации о каких-то частностях из личной жизни, скажем, сына президента, в демократическом государстве во­обще должно рассматриваться как юридический нонсенс.

Достаточно много интересных положений, отличных от стереотипных, содержит Перечень сведений, составляющих государственную тайну, утвер­жденный Законом Республики Таджикистан. Например, отнесению к госу­дарственной тайне подлежат "сводные статистические данные по Министер­ству безопасности Республики Таджикистан, раскрывающие лиц, которые являются объектами оперативно-розыскной деятельности". Нет сомнений в том, что в случае попадания такой информации в криминальную среду, она крайне негативно отразилась на усилиях правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Не вызывает сомнения необходимость засекречива­ния накапливаемых сведений относительно отдельных лиц, в действиях ко­торых усматриваются признаки особо опасных преступлений против госу­дарства. А такая категория сведений, относимых к государственной тайне, как информация "об исполнении приговоров относительно приговоренных к исключительной мере наказания; месте погребения осужденного, в отноше­нии которого приговор к исключительной мере наказания приведен в испол­нение" вызывает у автора серьезные сомнения. Хотя такая практика сущест­вовала в СССР в социалистический период, однако данная информация вряд ли может быть предметом серьезной государственной защиты, тем более, как

97 указано в соответствующей статье данного Закона, срок засекречивания та­ких сведений является постоянным, т.е. они по своему статусу в иерархии го­сударственных секретов стоят наравне со сведениями о мобилизационном развертывании вооруженных сил Таджикистана.

Закон о государственной тайне Украины также не выделяет разведыва­тельную и контрразведывательную деятельность в отдельные категории, ог­раничиваясь общей категорией "государственная безопасность и охрана пра­вопорядка". Среди достаточно стереотипного набора относимой к государст­венной тайне в данной сфере информации, интерес у автора вызвала сле­дующая категория: "О результатах проверок, осуществляемых согласно зако­ну прокурором в порядке соответствующего надзора за соблюдением зако­нов, и о содержании материалов дознания, досудебного следствия и судо­производства по вопросам указанных в настоящей статье сфер". Учитывая, например, что методы и результаты оперативно-розыскной деятельности в своей совокупности являются достаточно растяжимой категорией, огульное засекречивание материалов прокурорских проверок либо материалов уголов­ного расследования в данной области общественных отношений может ока­заться не только нецелесообразны, но и опасным для общества, т.к. сокрытие негативной информации о злоупотреблениях в деятельности правоохрани­тельных структур может породить иллюзию порядка при действительно пло­хом положении дел.

Подводя промежуточный итог рассматриваемых положений, автор от­мечает, что в оценке относимости к государственной тайне (государствен­ным секретам) категорий сведений в области государственной безопасности и охраны правопорядка в государствах-участниках СНГ также присутствует определенное единство взглядов, что свидетельствует об объективной необ­ходимости их засекречивания. Отдельные отклонения в перечнях не искажа­ют общую целостную картину.

Важной составляющей общей системы правового регулирования в сфе­ре государственной тайны в условиях функционирования демократического государства, наряду с публичным представлением исчерпывающих перечней сведений, относимых к государственной тайне, является формирование пе­речней сведений, которые не должны засекречиваться, т.е. таким образом ус­танавливается необходимость их открытого распространения. Впервые такой подход был предложен в российском Законе о государственной тайне. В свя­зи с этим, в частности, О.С. Соколова отмечает следующее: "Закон о госу­дарственной тайне обеспечивает защиту интересов граждан, предприятий, учреждений и организаций посредством определения перечня информации, которая не может быть отнесена к государственной тайне"[79]. Наряду с ука­занным автором Л.К. Терещенко также отмечает, что "определенной гаран­тией доступа к информации служит принятый Верховным Советом Россий­ской Федерации в 1993 г. Закон "О государственной тайне", который наряду с правовым режимом информации, порядком ограничения доступа к инфор­мации содержит перечень сведений, которые не могут иметь режим ограни­ченного доступа"[80].

Если подходить формально-логически, то при наличии полного и ис­черпывающего перечня сведений, относимых к государственной тайне, ка­кой-либо перечень инверсионного порядка не нужен. Но вся проблема состо­ит в том, что "полный и исчерпывающий" перечень сведений, относимых к государственной тайне, в силу их большого объема и разнородности для публичного обозрения представить невозможно. В силу этого наличие ин­версионного перечня, меньшего по объему и содержащего четкие запреты, представляется вполне обоснованным.

Ст. 7 Закона Российской Федерации о государственной тайне содержит всего семь категорий сведений, которые не подлежат отнесению к государст­венной тайне и засекречиванию:

♦ о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопас­ности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;

♦ о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, об­разования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии пре­ступности;

♦ о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляе­мых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;

♦ о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;

♦ о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;

♦ о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федера­ции;

♦ о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.

Анализ приведенных положений показывает, что в первом блоке идет речь о жизни и здоровье людей при чрезвычайных происшествиях и катаст­рофах, какими бы причинами они не были вызваны. Нашей истории совет­ского периода известны довольно многочисленные случаи сокрытия инфор­мации такого рода, своевременное раскрытие которой могло бы спасти жизнь и здоровье большому числу людей.

Вторая категория носит системный характер, выделяя целый ряд пред­метных областей, сокрытие информации в которых может отрицательно по­влиять на общественное развитие. Третья категория обеспечивает открытость информации, связанной с гласностью в отношениях между государством и

IOO отдельными социальными группами и гражданами в части привилегий и льгот - в социалистический период здесь тоже было множество частных и системных злоупотреблений.

Применительно к четвертой категории следует отметить, что в демо­кратическом государстве все факты нарушения прав и свобод человека, за­крепленных на конституционном уровне, должны публично рассматриваться и оцениваться.

Информацию, касающуюся запасов золота и валюты, необходимо дер­жать в открытом режиме, т.к. она является основой для оценки устойчивости национальной валюты.

Сведения о состоянии здоровья высших должностных лиц необходимы обществу для оценки возможности исполнения ими своих обязанностей в полном объеме и избежания ситуации, в которой оказался СССР в начале 80- х гг. XX в.

Обоснование необходимости полной открытости сведений о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами, по мнению автора, идентично тому, которое лежит в основе наруше­ния прав и свобод человека и гражданина.

Помимо собственно перечисления категорий сведений, отнесение ко­торых к государственной тайне запрещено, отечественный Закон о государ­ственной тайне предусматривает возможность судебного обжалования со стороны заинтересованных лиц решений о засекречивании вышеперечислен­ных сведений, а также необходимость установления для должностных лиц, нарушающих данный законодательный запрет, различного рода юридической ответственности в зависимости от тяжести наступивших последствий.

Закон о государственной тайне Азербайджана содержит точно такой же как вив российском Законе перечень категорий сведений, которые запреще­но относить к государственной тайне и засекречивать.

Соответствующий перечень, изложенный в Законе о государственной и служебной тайне Армении имеет несколько иной состав. В частности, им за­прещено относить к государственной и служебной тайне сведения о правона­рушениях и результатах социологических исследований. Автор не в полной мере согласен с такой постановкой вопроса. Так, правонарушения как одна из самых обобщающих юридических категорий охватывает всю совокуп­ность деяний, нарушающих не столько собственно правовые запреты, сколь­ко противоречащие правовой норме[81]. Учитывая общие истоки правовых доктрин России и Армении, логично было бы предположить, что понимание данной категории у нас одинаковое. Правонарушения случаются в разных сферах, в том числе и в сугубо закрытых, таких как внешняя разведка и опе­ративно-розыскная деятельность. Раскрытие любых фактов совершения пра­вонарушений в данных сферах может привести к весьма негативным послед­ствиям. Поэтому рассматриваемая норма армянского Закона вряд ли реально может быть воплощена в жизнь.

Представляет научный интерес другая норма перечня, согласно кото­рой запрещено засекречивать те сведения, причисление которых к ряду госу­дарственной и служебной тайны будет иметь отрицательное воздействие на осуществление развития государственных и отраслевых социально- экономических, научно-технических и духовно-культурных программ Рес­публики Армения. Данная норма носит так называемый дискреционный ха­рактер, т.к. позволяет правоприменительным органам давать оценку деятель­ности субъектов по засекречиванию отдельных категорий сведений. Сам по себе такой подход является для регулирования данных правоотношений вполне действенным, однако он требует высокой подготовки как админист­ративных, так и судебных органов в вопросах принятия компетентных реше­ний по существу правонарушения, что далеко не во всех случаях достижимо

102 из-за низкого уровня знаний должностных лиц и судей в вопросах тайнооб- разования.

Несколько интересных положений содержит Закон о государственных секретах Белоруссии. В частности, им запрещено относить к категории госу­дарственных секретов сведения, искажающие реальное положение дел в об­ласти национальной безопасности, обороноспособности государства и пра­вопорядка, что существенно сужает реальный ареал сведений, которые мож­но засекречивать. А запрет на отнесение к государственным секретам сведе­ний в случае, если стоимость их защиты превышает величину ущерба, кото­рый может быть нанесен в результате их утраты, по мнению автора, может быть включена во все перечни такого рода, т.к. лишена какой-либо нацио­нально-государственной окраски и подчеркивает необходимость реалистич­ного подхода к засекречиванию информации.

Интересную норму, наряду с наличием схожих по составу со всеми рассмотренными выше, содержит Закон о государственной тайне Грузии: "Не могут быть отнесены к государственной тайне нормативные акты, кроме ак­тов министерств обороны и государственной безопасности, государственных департаментов разведки и охраны государственной границы и специальной службы государственной охраны, регулирующих их внутреннюю деятель­ность непосредственно с точки зрения государственной обороны и безопас­ности, а также международные договоры и соглашения".

Концепция, реализованная в данной норме, по мнению автора, страдает некоторым максимализмом, но в целом она носит позитивный характер, т.к. подчеркивает необходимость открытости публичной власти перед общест­вом.

Не менее интересное положение в составе схожего с российским со­держится в перечне сведений, не подлежащих засекречиванию, изложенном в Законе Казахстана о государственных секретах. В данной стране запрещается засекречивать сведения о массовых репрессиях по политическим, социаль-

ным и другим мотивам, в том числе находящиеся в архивах, за исключением сведений, предусмотренных статьей 14 настоящего Закона (в ст. 14 содер­жится перечень сведений в области разведывательной, контрразведыватель­ной, оперативно-розыскной и иной деятельности, относимой к государствен­ным секретам).

По мнению автора, при общем позитивном начале, содержащимся в данной норме, казахским законодателям все же следовало бы более точно указать, о каких именно категориях сведений из ст. 14 Закона идет речь, т.к. их там семнадцать и они весьма разнородны.

Категории сведений, которые не подлежат засекречиванию в соответ­ствии с Законом о защите государственных секретов Киргизии, не представ­ляют самостоятельного научного интереса, т.к. не выходят за рамки катего­рий, установленных российским Законом.

Закон о государственной тайне Молдавии содержит более уточненное в сравнении с аналогичной нормой армянского Закона положение, согласно которому запрещается засекречивание сведений о фактах нарушения закон­ности, о бездеятельности и неправомерных действиях органов государствен­ной власти и их должностных лиц, если разглашение этих фактов не нанесет ущерба безопасности Республики Молдова. Конечно же, и такой подход да­лек от совершенства, но он, во всяком случае, позволяет более или менее предметно очертить область общественных отношений, на которую действие запретов не распространяется.

Перечень сведений, не относящихся к государственной тайне, в Законе Таджикистана предельно краток: в нем отсутствуют сведения о размерах зо­лотовалютного запаса, здоровье высших должностных лиц и ряд других. Со­хранены лишь три из аналогичных российскому Закону категории: о чрезвы­чайных ситуациях, о состоянии общественного и экономического развития, а также о неправомерных действиях государственных органов и должностных лиц.

Закон о государственных секретах Туркменистана еще более краток. В соответствии с ним не подлежат засекречиванию только сведения, касаю­щиеся прав, свобод и законных интересов граждан и их реализации, а также сведения, засекречивание которых создает угрозу личной безопасности и здоровью граждан.

Однако из всех вышеперечисленных наиболее лаконичен в данном от­ношении Закон о государственных секретах Узбекистана - согласно его нор­мам не может быть отнесена к государственным секретам только информа­ция, засекречивание которой создает угрозу личной безопасности граждан.

Перечень сведений, засекречивание которых и отнесение к государст­венной тайне запрещено соответствующим Законом Украины, по своему со­держанию также не выходит за пределы ареала, обозначенного в российском Законе. В нем, однако, отсутствуют такие категории как размер золотова­лютных резервов, состояние здоровья высших должностных лиц, а также о привилегиях и компенсациях, предоставляемых государством гражданам и организациям.

В качестве заключения к данному параграфу исследования автор хотел бы отметить следующее.

1. В Российской Федерации к настоящему моменту времени законода­тельно закреплена комбинация из перечневой и персонифицированной сис­тем отнесения сведений к государственной тайне, в которой, наряду с систе­мой перечней, определяющих состав категорий информации, подлежащих засекречиванию, присутствует и Список (Перечень) должностных лиц, кото­рым предоставлено право на самостоятельное отнесение сведений к государ­ственной тайне. Данная система была воспринята полностью только в соот­ветствующем законодательства в Азербайджане, Армении, Казахстане и Молдавии. Остальные страны, за исключением Украины, сохранили тради­ционную перечневую систему. На Украине сформирована оригинальная сис­тема отнесения сведений к государственной тайне, в которой центральным

105 субъектом выступает государственный эксперт по вопросам тайн - должно­стное лицо, принимающее мотивированные решения об отнесении сведений к государственной тайне или их рассекречивании в различных органах госу­дарственной власти и иных государственных структурах.

Таким образом, система отнесения сведений к государственной тайне в государствах-участниках СНГ в настоящее время является многовариантной.

2. Ряд государств из числа участников СНГ (Армения, Белоруссия, Ка­захстан, Киргизия, Туркменистан, Узбекистан) сохранил в своем законода­тельстве действующую на последнем этапе существования СССР юридиче­скую конструкцию "государственные секреты". Остальные страны сформи­ровали законодательство о государственной тайне. В целом понимание кате­гории "государственная тайна" в государствах-участниках СНГ по сути и со­держанию является примерно одинаковым, хотя на межгосударственном уровне не все страны имеют договоренность о гармонизации этого законода­тельства, что свидетельствует об объективности данной категории. Примерно одинаков и состав сведений, относимых к государственной тайне, отражен­ный в законодательстве.

3. В части содержания перечней сведений, которые запрещено отно­сить к государственной тайне (государственным секретам) и засекречивать, в законодательстве вышеуказанных государств имеются существенные разли­чия как структурного, так и юридико-технического свойства. Наиболее крат­кие перечни такого рода содержатся в законодательстве Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана. - они практически не соответствуют своему предназначению в демократическом государстве.

4. Ряд положений законодательства о государственной тайне (государ­ственных секретах) государств-участников СНГ, в особенности Белоруссии, Казахстана и Украины, отмеченных в настоящем параграфе исследования, может быть использован для совершенствования соответствующего россий­ского законодательства,

<< | >>
Источник: Корсун Роман Владимирович. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2007. 2007

Еще по теме § 2. Сведения, относимые к государственной тайне, правовой порядок отнесения сведений к государственной тайне, правовые ограничения на от­несение сведений к государственной тайне.:

  1. § 3. Обязанности банков по представлению налоговым органам сведений о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков
  2. 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг
  3. 2. Правовое регулирование государственной гражданской службы
  4. 4. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего
  5. 3. Порядок издания и отмены актов государственного управления
  6. Тема 10. Правовые акты государственного управления
  7. 3. Понятие государственной тайны
  8. Корсун Роман Владимирович. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2007, 2007
  9. 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан
  10. 2. Государственное управление в сфере экономики
  11. 5. Прохождение государственной гражданской службы
  12. 1. Содержание (функции) государственного управления
  13. 1. Понятие и принципы государственной службы
  14. 1. Понятие государственного управления
  15. 3. Понятие и виды методов государственно-управленческой деятельности
  16. 3. Основные направления совершенствования государственного управления в РФ. Административная реформа
  17. 4. Государственное управление в сфере административной деятельности
  18. Раздел 4 «Государственная служба»