<<
>>

§ 2. Правовые критерии и механизмы защиты сведении, составляю­щих государственную тайну.

Защита сведений, составляющих государственную тайну, представляет собой одну из сложных комплексных задач, которая решается не только с по­мощью правовых средств и методов, но и с помощью организационных мер, а также технических средств и приемов.

При этом доля правовых средств, по мнению автора, в количественном отношении не столь высока. Причем, суще­ственная часть нормативных правовых актов содержащих эти правовые средст­ва вынужденно носит закрытый характер, т.е. они по своему содержанию отно­сятся к государственной тайне и поэтому в рамках открытого исследования не могут быть подвергнуты изучению и анализу.

Указанная вынужденность обусловлена тем, что с точки зрения устрем­ления разведок иностранных государств вопросы защиты государственной тай-

ны следует рассматривать прежде всего под углом зрения создания максималь­ного затруднения их разведдеятельности[93].

Важность норм, реіулирующих отношения в сфере защиты сведений, со­ставляющих государственную тайну, такова, что профессор А.А. Фатьянов объединил их совокупность в отдельный субинститут в рамках института госу­дарственной тайны[94].

В советский период регулирование отношений в сфере защиты государ­ственной тайны осуществлялось исключительно закрытыми актами, многие из которых принимались на ведомственном уровне, а затем их действие распро­странялось на другие органы государственного управления. На уровень подза­конного акта правительственного уровня была поднята лишь Инструкция по обеспечению режима секретности, которая в течение длительного времени бы­ла центральным актом в этой системе нормативного регулирования.

Однако в условиях конституционного закрепления такого важнейшего для построения и функционирования правовой системы положения как запрет на применение любых нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст.

15), ряд положений, касающихся за­щиты государственной тайны, должен быть выведен в плоскость открытого ре­гулирования. Помимо этого, исходя из конституционно закрепленного положе­ния о том, что Председатель Правительства Российской Федерации предостав­ляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти (ст. 112), их статус также должен быть обще­доступным, что выводит общую систему органов защиты государственной тай­ны в режим открытого нормативного правового регулирования.

В Законе Российской Федерации от государственной тайне на уровень за­конодательного регулирования выведены вопросы об органах защиты государ-

137 ственной тайны, допуске граждан и юридических лиц к сведениям, составляю­щим государственную тайну, ограничении прав граждан, допущенных или ра­нее допускавшихся к государственной тайне, порядок сертификации средств защиты информации. Центральными элементами системы законодательного ре­гулирования здесь является система органов защиты государственной тайны, а также допуск граждан к сведениям, составляющим государственную тайну.

В связи с принятием Закона о государственной тайне в Российской Феде­рации сформирована трехуровневая система органов защиты государственной тайны, верхний уровень в которой занимает специализированный коллегиаль­ный орган, координирующий деятельность федеральных органов государствен­ной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по защите государственной тайны в интересах разработки и выполнения госу­дарственных программ, нормативных правовых актов и методических докумен­тов, обеспечивающих реализацию федерального законодательства о государст­венной тайне[95].

Второй уровень занимают федеральные органы исполнительной власти, в задачи которых входит осуществление нормативного правового регулирования и реализации задач по защите государственной тайны на межведомственном уровне в пределах своей компетенции. Это, прежде всего разработка способов и средств защиты сведений, составляющих государственную тайну, а также орга­низация и реализация административной разрешительной политики в данной сфере.

Третий уровень составляют органы государственной власти, предпри­ятия, учреждения и организации, осуществляющие работы со сведениями, со­ставляющими государственную тайну, а также их структурные подразделения по защите государственной тайны.

Уделим более пристальное внимание органам, отнесенным к первым двум уровням. За период, начиная с 1993 г., функции Межведомственной ко­миссии по защите государственной тайны в нашей стране неоднократно кор­ректировались, вплоть до того, что в настоящее время ее деятельностью руко­водит Президент Российской Федерации. Многократно менялся и персональ­ный состав членов MBK применительно к представляемым ими федеральным органам исполнительной власти. В настоящее время заместителями председа­теля MBK являются начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Россий­ской Федерации и руководитель Службы экономической безопасности ФСБ России, Остальные ведомства представлены на уровне первых заместителей или заместителей руководителей.

Основной принцип, лежащий в фундаменте деятельности MBK - коллеги­альность, т.е, формирование консолидированного решения по тому или иному вопросу. Применительно к сфере государственной тайны это обусловлено не­обходимостью учета мнений различных органов государственной власти при решении вопросов об отнесении сведений к государственной тайне или их рас­секречивании, т.к. распоряжение одними и теми же информационными ресур­сами осуществляют сразу несколько ведомств. Более чем десятилетняя практи­ка доказала целесообразность и жизнеспособность именного такого подхода.

Второй уровень специализированных субъектов в сфере защиты государ­ственной тайны в Российской Федерации образуют федеральный орган испол­нительной власти, уполномоченный в сфере безопасности (в настоящее время его функции выполняет ФСБ России), федеральный орган исполнительной вла­сти, уполномоченный в сфере обороны (Минобороны России), федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере внешней разведки (СВР России), федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области противодействия техническим разведкам и технической защиты ин­формации (ВСТЭК России).

Полномочия между этими органами распределяются схематично сле­дующим образом:

а) ФСБ России осуществляет административный надзор за деятельностью органов и организаций, работающих со сведениями, составляющими государ­ственную тайну, на территории страны, осуществляет допуск граждан и орга­низаций к работе с такими сведениями, определяет порядок использования средств криптографической защиты в государственных телекоммуникационных системах, участвует в разработке мер по обеспечению информационной безо­пасности.

б) Минобороны России организует деятельность по обеспечению инфор­мационной безопасности и защите государственной тайны в Вооруженных Си­лах. Учитывая то, что в соответствии с нормами ст. 11 Федерального закона "Об обороне"[96]"Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из цен­тральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации, в Тыл Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Феде­рации (т.е. войска, подведомственные иным федеральным органам исполни­тельной власти - PJQ”можно утверждать, что указанные задачи реализуются Минобороны России на межведомственном уровне.

в) СВР России в соответствии с Федеральным законом "О внешней раз­ведке"[97] обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную тайну, в учреждениях Российской Федерации, находящихся за границей, в том числе имеющих подведомственность Минобороны России (за исключением войск), МИД России и Минэкономразвития России.

г) Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, в со­ответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Российской Фе­дерации от 16.08.2004 № 1085[98] обеспечивает комплекс технической защиты информации, составляющей государственную тайну, в целях предотвращения

ее утечки по техническим каналам, несанкционированного доступа и специаль­ных воздействий на информацию, а также противодействие иностранным тех­ническим разведкам.

Таким образом, в Российской Федерации образована система федераль­ных органов исполнительной власти, которая обеспечивает реализацию ком­плекса мероприятий по защите сведений, составляющих государственную тай­ну, воздействующая на остальные органы государственной власти путем нор­мативного правового регулирования и контрольно-надзорных функций.

В Законе о государственной тайне Республики Азербайджан выделяется категория "органы охраны государственной тайны", персонифицированная сис­тема которых не обозначена. Установлено лишь то, что к ним относятся "соот­ветствующие органы исполнительной власти, соответствующие центральные органы исполнительной власти, предприятия и организации, их подразделения, связанные с охраной государственной тайны".

В Законе о государственных секретах Республики Армения вообще не выделяется категория "специализированных" органов исполнительной власти. Устанавливается лишь, что "республиканские исполнительные органы обеспе­чивают осуществление соответствующих программ в области защиты сведений, составляющих государственную или служебную тайну, а также выполнение требований законодательства о государственной и служебной тайне в подчи­ненных им предприятиях, учреждениях и организациях".

Примерно такой же подход реализован и в Законе о государственных сек­ретах Республики Беларусь.

В Законе о государственной тайне Грузии выделяются следующие органы по защите государственной тайны:

♦ Государственная инспекция по защите государственной тайны - спе­циально уполномоченный орган исполнительной власти Грузии, обес­печивающий организационные мероприятия по защите государствен­ной тайны;

♦ Министерство государственной безопасности Грузии - осуществ­ляющее мероприятия по обеспечению защиты государственной тайны и контролирующее их выполнение;

♦ Государственный департамент разведки Грузии - учреждение испол­нительной власти, осуществляющее мероприятия по обеспечению со­блюдения режима государственной тайны расположенными за преде­лами Грузии дипломатическими представительствами, организациями и находящимися в командировке лицами Грузии, по роду своей дея­тельности связанными с информацией, содержащей государственную тайну.

Данная система представляет собой упрощенный российский вариант с тем отличием, что ее возглавляет специализированный орган исполнитель­ной власти, обеспечивающий формирование и реализацию государственной политики в данном направлении.

В соответствии с Законом о государственных секретах Республики Казах­стан к органам защиты государственных секретов относятся:

♦ уполномоченный государственный орган по защите государственных секретов Республики Казахстан - координирует работу по обеспече­нию режима секретности в государственных органах и организациях; разрабатывает систему правовых, административных, экономических, технических, программных и криптографических мер по защите госу­дарственных секретов, контролирует их исполнение на территории страны; разрабатывает Инструкцию по обеспечению режима секрет­ности в Республике Казахстан; организует подготовку и переподго­товку кадров по защите государственных секретов; разрабатывает по­рядок специальной проверки граждан в связи с допуском к государ­ственным секретам, а также выполняет ряд других задач;

♦ Комитет национальной безопасности Республики Казахстан - разра­батывает и осуществляет меры по контрразведывательной защите сведений, составляющих государственные секреты, а также контроли-

142 рует деятельность органов и организаций в указанной сфере; проводит специальную проверку граждан, оформляемых на допуск к государст­венным секретам; лицензирует деятельность в области оборота крип­тографических средств защиты информации; выдает в установленном порядке разрешения на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственные секреты; выявляет, пресекает, рас­крывает и расследует преступления, связанные с нарушением законо­дательства о государственных секретах;

♦ государственные органы и организации - разрабатывают ведомствен­ные перечни сведений, подлежащих засекречиванию; обеспечивают защиту государственных секретов; организуют функционирование подразделений по защите государственных секретов; определяют ка­тегории особо режимных, режимных и особо охраняемых объектов, а также ряд других функций.

Как представляется автору, изложенные положения являются детально и четко распределяющими задачи по защите государственных секретов в сфере органов исполнительной власти Казахстана и могут служить образцом для соз­дания такой системы. Особенно важно то, что их функции в данной сфере не­посредственно изложены в специализированном законе, а не "размыты" по раз­ным законодательным актам как в России.

В Законе о защите государственных секретов Кыргызской Республики выделяется следующая совокупность органов обеспечения защиты государст­венных секретов:

♦ Государственный комитет по национальной безопасности Кыргызской Республики - организует и осуществляет контроль за обеспечением сохранности государственных секретов, безопасности специальных видов связи, шифровальной работы и противодействия иностранным техническим разведкам; осуществляет проверочные мероприятия граждан при оформлении допуска к государственным секретам, а также ряд других функций;

♦ Министерство юстиции Кыргызской Республики - осуществляет ко­ординационные, консультативные и контрольные функции по защите от разглашения сведений, составляющих государственные секреты, в открытых публикациях;

♦ режимно-секретные подразделения органов исполнительной власти.

Как можно отметить, особенностью киргизской системы защиты государ­ственных секретов является наличие уполномоченного органа в области цензу­ры, а также признание в качестве субъектов защиты государственной тайны не органов исполнительной власти в целом, а их режимно-секретных подразделе­ний, что, по мнению автора, является более точным и адресным.

В Законе о государственной тайне Республики Молдова предусмотрена двухуровневая система органов по защите государственной тайны:

♦ межведомственная комиссия по защите государственной тайны - кол­легиальный орган, координирующий деятельность органов государст­венного управления по защите государственной тайны;

♦ органы государственного управления, судебной власти, предприятия, учреждения, организации и их структурные подразделения по защите государственной тайны.

C учетом небольших размеров этого государства и отсутствия самостоя­тельной военной политики, что снижает разведустремленность со стороны иных государств, такую структуру органов защиты государственной тайны сле­дует признать оправданной.

В Законе о государственной тайне Республики Таджикистан система ор­ганов защиты государственной тайны специально не выделяется. Основные ор­ганизующие функции возложены на Правительство этой страны: организация разработки и выполнения государственных программ в области государствен­ной тайны, отнесение организаций к категории режимных, утверждение инст­рукции по обеспечению режима секретности и т.п. Единственным специализи­рованным органом в области государственной тайны является Главное управ-

144 ление по защите государственных секретов при Правительстве, функции кото­рого непосредственно законом не установлены.

Интересным и полезным в этом законодательном акте следует признать закрепление в его нормах перечня основных организационно-правовых мер за­щиты государственной тайны, к которым относятся:

♦ единые требования по изготовлению, пользованию, сохранению, пе­редаче, транспортировке и учету носителей информации, составляю­щей государственную тайну;

♦ разрешение на деятельность с использованием сведений, составляю­щих государственную тайну;

♦ особый режим деятельности (режим секретности) органов государст­венной власти, предприятий и организаций;

♦ специальный порядок доступа граждан к государственной тайне;

♦ ограничения по обнародованию, передаче другому государству или распространению иным путем информации, составляющей государст­венную тайну;

♦ ограничения в отношении пребывания и деятельности в Республике Таджикистан иностранных граждан и иностранных юридических лиц, а также размещение и перемещение принадлежащих им объектов и технических средств;

♦ специальный порядок осуществления судебных, контрольно­ревизионных и иных функций органов государственной власти в от­ношении предприятий, учреждений и организаций, деятельность ко­торых связана с государственной тайной;

♦ техническая и криптографическая защита секретной информации;

♦ ответственность за нарушение законодательства о государственной тайне.

Не все положения приведенного перечня бесспорны с правовой точки зрения, но его законодательное закрепление несомненно является позитив-

145 ным для создания системы правового регулирования в сфере защиты госу­дарственной тайны.

В Законе о защите государственных секретов Республики Туркменистан система органов защиты государственной тайны не обозначена, установлено лишь, что в органах государственной власти и управления создаются специаль­ные структурные подразделения по контролю за обеспечением защиты госу­дарственной тайны, а межведомственный контроль в этой сфере возложен на органы национальной безопасности Туркменистана.

В Законе о защите государственных секретов Республики Узбекистан специально выделены полномочия Службы национальной безопасности в об­ласти защиты государственных секретов. Этот орган, в частности, организует контроль за обеспечением сохранности государственных секретов, безопасно­сти специальных видов связи и шифровальной работы, противодействия ино­странным техническим разведкам; осуществляет проверку режима секретности в органах государственного управления и организациях; проводит с согласия граждан их специальную проверку при оформлении допуска к сведениям, со­ставляющим государственную и военную тайну; оказывает методическую и практическую помощь ведомствам в вопросах защиты государственных секре­тов.

В Законе о государственной тайне Украины также не выделяется какой-то специализированной системы органов по защите государственной тайны. Как следует из контекста норм этого акта, ключевую роль в этом вопросе играет Служба безопасности Украины, которая осуществляет координацию деятельно­сти государственных экспертов по вопросам тайн, контроль за обеспечением режима секретности и контрразведывательное обеспечение этой деятельности. В частности, например, устанавливается, что органы государственной власти, в том числе правоохранительные, контрольно-ревизионные и суды в целях охра­ны государственной тайны должны по согласованию со Службой безопасности Украины устанавливать порядок осуществления своих функций в отношении

146 органов государственной власти, органов местного самоуправления и органи­заций, осуществляющих деятельность, связанную с государственной тайной.

Таким образом, вырисовывается следующая картина в отношении спе­циализированных органов по защите государственной тайны:

♦ первый вариант: законодательно закрепляется их система, состоящая из координирующего органа и ряда специально уполномоченных ор­ганов;

♦ второй вариант: все функции выполняет специальных орган исполни­тельной власти по защите государственной тайны;

♦ третий вариант: организующая роль отводится органу, уполномочен­ному в области обеспечения национальной безопасности;

♦ четвертый вариант: координирующая роль принадлежит непосредст­венно правительству страны, а контрольные функции - органу, упол­номоченному в области обеспечения национальной безопасности.

По мнению автора, каждый из вариантов имеет свои положительные и отрицательные стороны, а его выбор зависит от целого ряда факторов, к ко­торым, в частности, относятся: модель реализуемой в данном государстве административной системы, объем сведений, относимых к государственной тайне и количество субъектов, которые с ними работают, уровень разведуст- ремленности со стороны других государств, а также сложившиеся традиции в сфере построения системы исполнительной власти. По мнению автора, также закрепление непосредственно в тексте законов о государственной тайне (го­сударственных секретах) полномочий органов исполнительной власти в час­ти обеспечения защиты государственной тайны и перечня основных органи­зационно-правовых мер защиты государственной тайны, является полезным для обеспечения целостности и стабильности этой системы.

Следующей большой проблемой, является правовое регулирование по­рядка допуска граждан и иных физических лиц к сведениям, составляющим го­сударственную тайну. По мнению П.П. Аникина, А.Л. Балыбердина, М.А. Byca проблема допуска граждан к государственной тайне является одной из основ-

147 ных форм отношения - отношений между государством в лице органов госу­дарственной власти, предприятий, учреждений и организаций и должностными лицами и гражданами, допускаемыми к государственной тайне".

Более глубоко раскрывая сущность данных отношений, профессор А.А. Фатьянов отмечает следующее:

"Являясь центральным звеном системы защиты, человек в то же время предстает и в качестве самого уязвимого ее элемента. Он может обидеться, за­быть, не предусмотреть, рассказать лишнее в беседе, потерять документ, нако­нец. Многие из таких ошибок предотвращаются, упреждаются путем выработки правил обращения с носителями, контролем за их выполнением, превенцией и применением правовых санкций. Однако существует еще одна достаточно тон­кая область общественных отношений в системе "человек - государственная тайна", когда государству предстоит осуществлять выбор, кого из потенциаль­ных кандидатов можно допустить к таким сведениям, а кого нет. Основным ме­рилом для такого выбора является фактор благонадежности индивида.

Категория "благонадежность" в какой-то мере представляет собой уро­вень преданности человека государству, а точнее - политическому режиму, ко­торый установлен в данной стране. Здесь играет роль многое: национальность, потомственное проживание, чувство патриотизма и т.д. Однако это субъектив­ные факторы, выставить которые в качестве объективных оценочных критери­ев, возможных для включения в соответствующие правовые нормы, достаточно сложно, т.к. они являются отражением индивидуальности, неповторимости ка­ждого человека"[99][100].

Учитывая то, что проблема допуска к государственной тайне существен­ным образом влияет на обеспечение ряда основных прав и свобод человека, ее неоднократно рассматривал Конституционный Суд Российской Федерации.

148 Самым фундаментальным из его решений по данным вопросам является Поста­новление от 27.03.1996 № 8-Π1°,. В нем, в частности, отмечается следующее: "Допуск должностных лиц и граждан к государственной тайне осуществляется в добровольном порядке по решению руководителя органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации после проведения соответ­ствующих проверочных мероприятий, Цель такой проверки - выявление об­стоятельств, которые... могут служить основанием для отказа в допуске к госу­дарственной тайне... Такой порядок, призванный обеспечить сохранность го­сударственной тайне, в основе своей соответствует целям, указанным в ст. 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации (согласно данной норме права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституци­онного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства - Р.К.), не про­тиворечит другим ее нормам, а также общим принципам демократического правового государства".

Данными положениями Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил легитимность проверки физических лиц при принятии решения о допуске их к сведениям, составляющим государственную тайну. Следует иметь в виду, что данную процедуру считают необходимой и легальной многие за­падные страны: проверку перед допуском к защищаемой государством инфор­мации проходят и во Франции, и в ФРГ, и в США и других странах.

В нашей стране необходимость осуществления таких мероприятий как обязательного условия появилась в советский период. До этого, когда оборот защищаемой информации был невелик, с ним справлялись сами чиновники, ко­торые пользовались доверием со стороны государства в силу самого факта за­нятия определенной должности. При необходимости привлечения к работе C такими документами представителей низших сословий, акцент делался на при­надлежность их к православному христианскому вероисповеданию.

IOl

СЗРФ. 1996. № 15. Ст. 1768.

В советский период общество существенным образом поляризовалось на лиц, поддерживающих революционные преобразования, и лиц, которые не под­держивали их, либо вовсе встали на путь борьбы с возникшим партийно­государственным режимом. В этих условиях неизбежной стала селекция граж­дан по признаку благонадежности, проводимая органами безопасности, а также оценка потенциальной возможности гражданина на установление связи с ино­странными гражданами, прежде всего из числа бывших соотечественников, ко­торые практически полностью рассматривались властью в тот период как вра­ждебные силы. Это в конечном итоге привело к созданию довольно стройной системы выработки критериев оценки и проверки благонадежности, которая в течение всего советского периода оставалась сугубо закрытой.

В условиях демократических преобразований одним из основных спосо­бов защиты прав и свобод стала судебная защита, что нашло окончательное оформление в нормах ст. 46 Конституции Российской Федерации. А она, как известно, подразумевает открытость разрешения конфликтов. Вторым услови­ем, которое существенным образом должно было повлиять на выведение нор­мативного регулирования отношений в сфере допуска граждан к государствен­ной тайне в плоскость открытого регулирования, стало конституционное закре­пление принципа, согласно которому любые нормативные правовые акты, за­трагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Наконец, третьим конституционным основанием для выведения этих отноше­ний в плоскость законодательного регулирования является то, что права и сво­боды человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным за­коном (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации).

Все вышесказанное предопределило поднятие регулирования рассматри­ваемых правоотношений на законодательный уровень и соответствующую их формализацию.

Основным принципом, положенным в фундамент системы допуска граж­дан к государственной тайне, является добровольность. Без его реализации вряд

150 ли возможно добиться полного осознания гражданином факта предстоящего ограничения прав и осознанного отношения к вновь возникающим обязанно­стям.

Допуск к государственной тайне определяется Законом Российской Фе­дерации о государственной тайне в качестве закрытого (законченного) перечня действий, направленных на предоставление гражданину специального права ознакомления со сведениями такого характера[102]. Эта последовательность дей­ствий включает в себя:

♦ принятие гражданином обязательств перед государством по нераспро­странению доверенных сведений;

♦ согласие на частичные временные ограничения прав (права выезда за границу, на использование открытий и изобретений, содержащих све­дения, составляющие государственную тайну, права на неприкосно­венность частной жизни в период проведения проверочных мероприя­тий);

♦ письменное согласие на проведение в отношении лица проверочных мероприятий;

♦ определение видов, размеров и порядка предоставления социальных гарантий;

♦ ознакомление с нормами законодательства Российской Федерации о государственной тайне, предусматривающими ответственность за его нарушение;

♦ принятие решения руководителем органа государственной власти, предприятия, учреждения или организации о допуске оформляемого лица к сведениям, составляющим государственную тайну.

Представленная процедурная последовательность действий может быть обозначена в качестве стандартной процедуры допуска, которую должны вы­полнять все граждане, в том числе занимающие определенное должностное по-

ложение в системе публичной власти (должностные лица). Однако из данного общего правила российским Законом о государственной тайне предусмотрено несколько исключений для ряда субъектов, которые были введены позже Феде­ральным законом от 16.10.1997 № 131-Φ3,03. Согласно этим нормам ряд госу­дарственных служащих (члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, судьи) и адвокаты, участвующие в качестве защитников в уголовном су­допроизводстве по делам, связанным со сведениями, составляющими государ­ственную тайну, допускаются к ним без проведения проверочных мероприятий.

Как легко уяснить, юридические основания для введения в отношении перечисленных субъектов упрощенной процедуры допуска различны, Разберем их по порядку в отношении каждой.

Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в совокуп­ности образуют Федеральное Собрание - Парламент Российской Федерации. Эти лица обличены публичным доверием, т.е. в порядке прямой или опосредо­ванной процедуры избраны населением страны. Введение ограничений на дос­туп к информации для данных лиц существенно сузило бы возможность реали­зации ими своих законодательных и иных публичных функций, равно как про­ведение процедуры проверки на добропорядочность при оформлении допуска к государственной тайне могло при определенных обстоятельствах войти в про­тиворечие с непосредственным народным волеизъявлением.

Применительно к таким субъектам как судьи в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации”[103][104] (в редак­ции Федерального закона от 05.04.2005 № ЗЗ-ФЗ[105]) устанавливается, что все судьи в Российской Федерации обладают единым статусом, к ним во время ис­полнения обязанностей, а также к кандидатам на должность судьи предъявля­ются конкретные и весьма жесткие требования, порядок их назначения на должности централизован, что само по себе исключает необходимость прове-

103

104

105

152 дения дополнительных проверок на благонадежность при допуске к государст­венной тайне.

Принимая объективность упрощенной формы допуска к сведениям, со­ставляющим государственную тайну, указанных выше лиц, автор тем не менее акцентирует внимание на недостаточность субъектного состава государствен­ных служащих в рассматриваемой статье. Помимо вышеперечисленных лиц, на основании непосредственного народного волеизъявления избирается Президент Российской Федерации, депутаты парламентов субъектов Российской Федера­ции, особая процедура предусмотрена для назначения президентов и глав ад­министраций субъектов Российской Федерации, а также федеральных минист­ров, которые не менее тщательно отбираются на свои должности, чем судьи. Налицо существенная дискриминация.

В советский период данный вопрос решался несколько по другой схеме: согласованию с органами государственной безопасности при допуске к госу­дарственной тайне подлежали лица, назначение на должности которых требо­вало предварительного согласования с партийными комитетами от уровня об­ластного и выше (так называемая номенклатура должностей). При этом полага­лось, что факт согласия партийного комитета обличал кандидата на соответст­вующую должность необходимым доверием и подтверждал его полную благо­надежность по отношению к существовавшему политическому режиму.

В отношении адвокатов, участвующих в уголовных делах в качестве за­щитника, основанием для дополнения норм Закона о государственной тайне послужило Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27.03.1996 № 8-П106. Фабула дела была такова: ряд граждан направили жалобы в данный суд, обосновывая их тем, что ст. ст, 1, 21 Закона о государственной тайне нарушают их конституционные права, т.к. допускают возможность от­странения адвоката от участия в качестве защитника по уголовным делам, свя­занным с государственной тайной, ввиду отсутствия у него специального до­пуска к государственной тайне.

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации по данному вопросу была таковой:

"Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты по правам человека, федеральные законы требуют от государства предоставления лицам, вовлекаемым в сферу уголовного судопроизводства, адекватных гаран­тий защиты их прав и свобод.

Из статьи 48 Конституции Российской Федерации следует право каждого на получение квалифицированной юридической помощи и право пользоваться помощью адвоката (защитника) на всех стадиях уголовного судопроизводства. В соответствии со статьей 14 Международного пакта о гражданских и полити­ческих правах, являющегося составной частью правовой системы Российской Федерации, каждый при рассмотрении предъявленного ему обвинения вправе сноситься с выбранным им самим защитником и защищать себя через его по­средство.

Поэтому отказ обвиняемому (подозреваемому) в приглашении выбранного им адвоката по мотивам отсутствия у последнего допуска к государственной тайне, а также предложение обвиняемому (подозреваемому) выбрать защитни­ка из определенного круга адвокатов, имеющих такой допуск, обусловленные распространением положений статьи 21 Закона Российской Федерации "О го­сударственной тайне" на сферу уголовного судопроизводства, неправомерно ограничивают конституционное право гражданина на получение квалифициро­ванной юридической помощи и право на самостоятельный выбор защитника (статья 48 Конституции Российской Федерации, статья 14 Международного пакта о гражданских и политических правах). Указанные конституционные права в силу статьи 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации не могут быть ограничены ни при каких обстоятельствах.

Зависимость выбора обвиняемым адвоката от наличия у последнего допус­ка к государственной тайне противоречит также принципу состязательности и

106

СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4029.

равноправия сторон в судопроизводстве, закрепленному в статье 123 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Расследование большинства уголовных дел, в материалах которых содер­жатся сведения, составляющие государственную тайну, в соответствии с уго­ловно-процессуальным законодательством возложено на органы Федеральной службы безопасности. Эти же органы согласно статьям 21 и 22 Закона Россий­ской Федерации ”0 государственной тайне" проводят проверочные мероприя­тия в отношении лиц, которым оформляется допуск к государственной тайне, и тем самым фактически предопределяют решение о его выдаче. При таких об­стоятельствах адвокат объективно оказывается в зависимости от органов, осу­ществляющих уголовное преследование, что ставит защиту и обвинение в не­равное положение".

Таким образом, одно из существенных прав человека было поставлено выше интересов государства по обеспечению национальной безопасности, что в целом позитивно сказалось на общем соотношении прав личности и норм зако­нодательства о государственной тайне.

Наиболее "чувствительным" правом человека, ограничение которого выте­кает из факта допуска гражданина к государственной тайне, остается возмож­ность ограничения права на выезд за пределы Российской Федерации. Закон о государственной тайне устанавливает данное ограничение в предположитель­ной форме и более четкое регулирование этих отношений содержится в ст. 15 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"107. Ее нормами устанавливается следующее:

"При допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне в соответствии с законом Рос­сийской Федерации о государственной тайне, заключил трудовой договор (кон­тракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации, при условии, что срок ограничения не может превышать пять лет со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или со-

155 вершенно секретными сведениями, - до истечения срока ограничения, установ­ленного трудовым договором (контрактом) или в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В случае, если имеется заключение Межведомственной комиссии по защи­те государственной тайны о том, что сведения особой важности или совершен­но секретные сведения, в которых гражданин был осведомлен на день подачи заявления о выезде из Российской Федерации, сохраняют соответствующую степень секретности, то указанный в трудовом договоре (контракте) срок огра­ничения права на выезд из Российской Федерации может быть продлен Межве­домственной комиссией, образуемой в порядке, установленном для создания межведомственных координационных и совещательных органов, образуемых федеральными органами исполнительной власти. При этом срок ограничения права на выезд не должен превышать в общей сложности десять лет, включая срок ограничения, установленный трудовым договором (контрактом), со дня последнего ознакомления лица со сведениями особой важности или совершен­но секретными сведениями".

Анализ данных положений показывает прежде всего, что ограничения на­ступают только при допуске гражданина к сведениям "особой важности" и "со­вершенно секретно" на основании трудового договора, что подразумевает по­стоянную работу с такой информацией при условии, что предельный срок ог­раничений не превышает пяти, а в исключительным случаях - десяти лет с мо­мента последнего ознакомления с этими сведениями. Из процитированных по­ложений также следует, что правовые последствия в виде ограничения права выезда за пределы Российской Федерации могут и не наступать, однако не яс­но, кто именно принимает решение о введении ограничений или их не введении и по каким основаниям.

Задачи данного исследования не подразумевают детального анализа дан­ных норм, поэтому автор ограничивается одним принципиальным моментом: правомерно ли такое ограничение в принципе в условиях демократического го- 107

СЗРФ. 1996. №34. Ст. 4029.

156 сударства. В период "холодной" войны и "железного занавеса", т.е. при проти­востоянии политических систем и усиленных попытках разведслужб иностран­ных государств получить нужную им информацию, такое ограничение в опре­деленной мере защищало как государство, так и граждан от возможных прово­каций и вербовки в период пребывания за границей. Современная Россия про­водит мирную политику, является достойным членом мирового сообщества и нет никаких оснований умалять возможность граждан свободно выезжать из страны по частным делам, как это реализуют граждане других развитых госу­дарств, в том числе и осведомленные в государственных секретах. Сущест­вующее правовое положение в этом вопросе одновременно показывает недове­рие к гражданам со стороны государства, а также ставит под сомнение декла­рируемое место России в мировом сообществе.

Наконец, весьма существенными с точки зрения обеспечения прав челове­ка являются легально закрепленные основания для отказа гражданам в допуске к государственной тайне. Любая неопределенность в данном вопросе сущест­венно влияет на многие права, а также на достоинство личности. В соответст­вии с нормами ст. 22 Закона о государственной тайне такими основаниями яв­ляются:

♦ признание гражданина судом недееспособным, ограниченно дееспо­собным или рецидивистом, нахождение его под судом или следствием за государственные и другие тяжкие преступления, наличие у него не­снятой судимости за эти преступления;

♦ наличие у гражданина медицинских противопоказаний для работы со сведениями, составляющими государственную тайну;

♦ постоянное проживание самого гражданина и (или) его близких род­ственников за границей и (или) оформление указанными лицами до­кументов на постоянное жительство в другие государства;

♦ выявление в результате проверочных мероприятий действий оформ­ляемого лица, создающих угрозу безопасности Российской Федера­ции;

♦ уклонение гражданина от проверочных мероприятий и (или) сообще­ние им заведомо ложных анкетных данных.

Применительно к первой части первого основания у автора нет принципи­альных возражений: недееспособный гражданина, а также ограниченно дееспо­собный гражданина, который вследствие злоупотребления спиртными напит­ками или наркотическими средствами ставит свою семью в тяжелое материаль­ное положение (ст. 30 ГК РФ) явно не в состоянии нести бремя защиты своими действиями сведений, составляющих государственную тайну. Корреспондиру­ют им и медицинские противопоказания для работы со сведениями, состав­ляющими государственную тайну, Перечень которых утвержден приказом Минздрава России от 16.03.1999 № 83'08, где речь идет также о психических расстройствах, по своей природе являющихся хроническими или возникших в результате злоупотребления алкоголем или наркотическими веществами.

Вторая часть первого основания более проблематична. В отношении кате­гории "рецидивист" требуется только юридико-техническая доработка нормы, т.к. в современном уголовном законодательстве оно отсутствует, уступив место категории "рецидив преступлений". В отношении иных оснований есть вопро­сы. Например, преступление, предусмотренное ч. 1 ст. 283 УК РФ (разглашение государственной тайны) не является ныне ни государственным, ни тяжким пре­ступлением, однако вряд ли осужденное в соответствии с ней лицо даже после снятия судимости стоит допускать к сведениям, составляющим государствен­ную тайну. C другой стороны, нахождение гражданина "под судом или следст­вием" за любые деяния не должно являться основанием в отказе в допуске, а должно лишь приостанавливать принятие окончательного решения до вступле­ния в силу приговора (обвинительного или оправдательного).

Постоянное проживание самого гражданина за пределами Российской Фе­дерации в качестве основания для отказа в допуске к государственной тайне следует признать обоснованным, т.к. в этом случае его связь с нашим государ-

108 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной вла­сти. 1999. № 24.

158 ством достаточно слаба, чтобы всерьез говорить о благонадежности. В отноше­нии близких родственников, за исключением супруга (супруги), есть проблемы: гражданин, достигший совершеннолетия, самостоятельно принимает жизнен­ные решения и его связь с близкими родственниками, за исключением супруга, может быть весьма слабой, тем более в наших условиях, когда у многих из гра­ждан России имеются близкие родственники в странах СНГ.

Уклонение от проверочных мероприятий или сообщение заведомо ложных анкетных данных является безусловным основанием для отказа гражданину в допуске к государственной тайне, т.к. в этом случае умышленное введение в заблуждение работодателя свидетельствует о неискренности оформляемого ли­ца, его потенциально корыстном интересе в доступе к сведениям, составляю­щим государственную тайну.

Наиболее сложным и неопределенным с точки зрения правового анализа является основание, представленное в Законе как "выявление в результате про­верочных мероприятий действий оформляемого лица, создающих угрозу безо­пасности Российской Федерации".

В комментарии к рассматриваемому Закону Е.И. Спектор отмечает, что в качестве действий, создающих угрозу безопасности государства, могут служить как контакты гражданина с зарубежными компаниями в сфере оборонной про­мышленности, с иностранными патентными ведомствами, с иностранной раз­ведкой, длительные командировки, так и элементарное изменение в биографи­ческих данных гражданина"[109], В.А. Тимошенко и С.С. Козлов к таким дейст­виям, в частности, относят членство гражданина в экстремистской или органи­зованной преступной группировке, незаконном вооруженном формировании, публичные призывы к свержению конституционного строя в Российской Феде­рации и захвату власти и иные обстоятельства[110].

Как представляется автору, неопределенность нормы является причиной неопределенности комментария. Россия - демократическая страна, что в свою очередь подразумевает возможность ее граждан на свободу общения: знакомст­во гражданина с представителем иностранного патентного ведомства и даже деловые контакты с ним еще не создают угрозы безопасности государства. В связи с этим вызывают существенное недоумение некоторые положения Опре­деления Верховного Суда Российской Федерации от 27.10.2001 № 73-Г01-5, в котором в качестве правонарушения квалифицируется то, что гражданином П. не было получено разрешение руководителя учреждения на вступление в непо­средственный контакт с иностранным гражданином, который являлся мужем сестры гражданина П. При этом в Определении отсутствует ссылка на норма­тивный правовой акт, которым устанавливается необходимость получения та­кого разрешения. Налицо существенная правовая ошибка: общение гражданина с каким-то иным лицом есть свобода коммуникативных контактов человека, являющаяся частным случаем свободы поиска информации. В числе ограниче­ний прав гражданина при допуске к государственной тайне (ст. 24 Закона о го­сударственной тайне) ограничений на поддержание личных контактов с ино­странными гражданами не содержится, да и не может содержаться в современ­ных условиях, когда на территории страны их одномоментно пребывает не­сколько миллионов.

Понятие "создание своими действиями угрозы безопасности Российской Федерации" по направленности действий представляет собой совершение пра­вонарушений, которые в целом могут быть квалифицированы в уголовно­правовом смысле, т.к. гражданину необходимо совершить весьма значительное по масштабу действие, чтобы им создать угрозу безопасности целого государ­ства. Скорее речь должна идти о потенциальной опасности в обеспечении со­хранности сведений, составляющих государственную тайну, неспособности че­ловека из-за его контактов, образа жизни, рода занятий быть полностью благо­надежным.

Рассмотрев основные положения российского Закона о государственной тайне в данной сфере общественных отношений, обратимся к их законодатель­ному регулированию в других странах СНГ.

В Законе о государственной тайне Азербайджанской Республики практи­чески полностью воспроизводятся аналогичные нормы российского Закона, за исключением норм об особом порядке допуска ряда лиц. Каких-либо особенно­стей в этом сегменте регулирования не устанавливается.

Примерно на таком же уровне регулирует данные отношения и Закон о государственных секретах Республики Армения, за исключением нескольких моментов:

♦ в Законе прямо устанавливается, что право выезда за пределы страны для граждан, имеющих доступ к государственной тайне, не может быть ограничено;

♦ прямо перечислены существенные условия договора с гражданином ("рабочий договор") при его допуске к государственной тайне;

♦ более четко урегулировано такое основание как наличие судимости - под ограничения в допуске подпадают лишь субъекты, умышленно совершившие тяжкие преступления, а также лица, в отношении кото­рых за такие преступления возбуждено судебное преследование.

Закон о государственных секретах Республики Беларусь устанавливает в качестве основания для допуска к государственным секретам заключение дого­вора в добровольном порядке. При этом, как полагает автор, речь идет не о трудовом договоре и не об обязательстве, даваемом в одностороннем порядке, а о договоре, имеющем административно-правовую природу между соответст­вующим органом (организацией) и собственно гражданином. В данном догово­ре предусматриваются:

обязательство перед государством по нераспространению доверенных им сведений, составляющих государственные секреты;

- частичные временные ограничения их прав в соответствии с положениями на­стоящего Закона;

- проведение в отношении их органами государственной безопасности прове­рочных мероприятий.

Договор вступает в силу, если в результате проверочных мероприятий, срок проведения которых не может превышать одного месяца, не выявлено ос­нований для отказа в допуске, предусмотренных ст. 16 настоящего Закона."

По мнению автора, наличие такого договора является позитивным, одна­ко, наряду с обязательствами гражданина в нем необходимо предусмотреть и обязательства государства в лице соответствующего органа (организации). Только в этом случае он станет полновесным.

Среди оснований для отказа гражданину в допуске к государственным секретам отдельно выделяется такое как наличие судимости, за совершение преступлений, связанных с нарушением законодательства о государственных секретах, либо нахождение под судом или следствием за совершение таких преступлений - основанием является наличие судимости за совершение любых умышленных преступлений. По мнению автора, при всей жесткости подхода белорусских законодателей в нем есть последовательность и логика.

В соответствии с Законом о государственной тайне Грузии допуск к госу­дарственной тайне предоставляется дееспособным гражданам Грузии, достиг­шим 18-летнего возраста, которым ознакомление с информацией, содержащей государственную тайну, необходимо для своей служебной или научно- исследовательской деятельности. Последний акцент, по мнению автора, являет­ся ценным, т.к. не во всех случаях гражданин может вступать с организацией, где осуществляет какую-то деятельность, в трудовые отношения - это могут быть и отношения подрядные. В данном Законе также установлен срок в 5 дней, который отводится на принятие решения о допуске лица к государствен­ной тайне после окончания проверки.

Среди однотипных оснований для отказа гражданину в допуске к госу­дарственной тайне, схожих с российским Законом, можно выделить несколько оригинальных. Так, в частности, к ним относятся непредставление лицом обос­нования необходимости работы с информацией, содержащей государственную

162 тайну. Из этого положения следует, что гражданин может по собственной ини­циативе ходатайствовать об оформлении ему допуска к государственной тайне для осуществления научно-исследовательской деятельности, что следует при­знать логичным.

Вместо рассмотренной выше не определенной с правовой точки зрения категории "угроза безопасности" Закон о государственной тайне Грузии уста­навливает такое основание как "выявление в отношении проверяемого лица фактов его содействия противоправной деятельности иностранных государств или организаций или участия в объединениях граждан, деятельность которых запрещена в судебном порядке или занимающихся запрещенной законодатель­ством деятельностью". Как представляется автору, это наиболее четкое и кон­кретное обоснование.

Интересной также представляется норма рассматриваемого Закона, в со­ответствии с которой по просьбе лица его допуск к государственной тайне пре­кращается в 3-дневный срок с момента обращения о прекращении допуска, что также конкретизирует отношения между государством и гражданами в данной сфере. Возможность судебного или административного обжалования принятого решения об отказе в предоставлении допуска к государственной тайне обеспе­чивает законодательно закрепленная обязанность должностных лиц, уполномо­ченных принимать такие решения сообщать заявителям в письменной форме причины и основания отказа в выдаче допуска.

Регулирование отношений в рассматриваемой сфере в Законе о государ­ственных секретах Республики Казахстан практически аналогично российской модели за теми лишь исключениями, что не предусматривает особого порядка допуска, а также в качестве основания для отказа устанавливает наличие суди­мости за совершение любого умышленного преступления (установление факта привлечения лица в качестве подозреваемого, обвиняемого, подсудимого за та­кие деяния в качестве основания не рассматриваются).

В соответствии с Законом о государственных секретах Кыргызской Рес­публики граждане допускаются к государственным секретам на добровольной

163 основе в соответствии с заключаемым трудовым договором. Без согласования с органами национальной безопасности и без оформления обязательств о нераз­глашении к государственным секретам допускаются: Президент страны; Пред­седатель Парламента, его заместители, председатели комиссий Парламента, де­путаты Парламента (последние - по уполномочию Парламента); Премьер- министр, члены Правительства, а также приравненные к ним должностные лица и их заместители, определяемые Премьер-министром. В перечне оснований для отказа в допуске отсутствует такое как "угроза безопасности" или схожие с ним. Среди ограничений прав отсутствует ограничение права на выезд за пре­делы страны и установлено ограничение права на открытое разбирательство в судебных органах.

В Законе о государственной тайне Республики Молдова регулирование рассматриваемых отношений практически идентично российскому, за исклю­чением отсутствия особого порядка допуска и наличия в перечне оснований для отказа судимости за совершение особо опасных государственных и иных тяж­ких преступлений, предусмотренных не только УК Молдавии, но и уголовным законодательством иных государств.

В соответствии с Законом о государственной тайне Республики Таджики­стан доступ к этой категории сведений предоставляется дееспособным гражда­нам данного государства, достигшим 18 лет, которым он необходим по услови­ям своей служебной или научно-исследовательской деятельности и которым оформлен соответствующий допуск. Особый порядок допуска (без согласова­ния с органами государственной безопасности) предусмотрен для довольно широкой совокупности субъектов:

♦ членов верхней палаты и депутатов нижней палаты Парламента;

♦ Премьер-министра и членов Правительства;

♦ председателей и судей высших судов;

♦ Генерального прокурора и его заместителей;

♦ председателя Национального банка и его заместителей;

♦ председателя и членов Центральной избирательной комиссии;

♦ должностных лиц, назначаемых Президентом;

♦ должностных лиц, назначаемых Парламентом и его советами;

♦ должностных лиц, назначаемых Правительством;

♦ президента и вице-президента Академии наук;

♦ адвокатов, участвующих в качестве защитников на предварительном следствии и в судебном заседании по делам, связанным со сведения­ми, составляющими государственную тайну.

Указанные лица, предупреждаются о неразглашении государственной тайны на основании подписки.

Основанием для отказа в допуске, наряду с положениями, схожими с российским подходом, является наличие у гражданина судимости за любое преступление. Ограничения права выезда граждан-секретоносителей за пре­делы страны предусмотрены. При этом не ограничивается выезд за пределы государства, в том числе на постоянное жительство в государства, с которы­ми Республика Таджикистан имеет соглашение о взаимной охране государ­ственных тайн или иные международные соглашения, предусматривающие такой выезд.

Закон о защите государственных секретов Республики Туркменистан не содержит перечня оснований, по которому гражданину может быть отка­зано в допуске к государственной тайне. В соответствии с нормами этого ак­та без оформления допуска к государственным секретам допускаются:

♦ Президент;

♦ Председатель Парламента и его заместитель;

♦ члены Кабинета Министров;

♦ председатели высших судов;

♦ Генеральный прокурор.

Помимо указанных лиц в пределах своих полномочий и служебных обязанностей к государственным секретам без оформления допуска допу с-

165 каются и другие должностные лица государственных органов согласно пе­речню, утверждаемому Президентом страны.

Ограничения права выезда за пределы страны граждан- секретоносителей предусмотрены.

Законом Республики Узбекистан о защите государственных секретов отношения в сфере допуска граждан к этой категории сведений не регулиру­ются.

В соответствии с Законом о государственной тайне Украины допуск к государственной тайне предоставляется дееспособным гражданам Украины в возрасте от 18 лет, которые нуждаются в нем по условиям своей служебной, производственной, научной или научно-исследовательской деятельности или обучения. В отдельных случаях, которые определяются министерствами, другими центральными органами исполнительной власти, по согласованию со Службой безопасности Украины в возрасте от 16 лет может предостав­ляться допуск к государственной тайне со степенями секретности "совер­шенно секретно" и "секретно", а в возрасте от 17 лет - со степенью секретно­сти "особой важности". Если потребность гражданина в сведениях, состав­ляющих государственную тайну, не связана с методом работы, службы или обучения, допуск может предоставляться по месту осуществления деятель­ности, связанной с государственной тайной.

Среди стереотипных оснований для отказа гражданину в допуске к го­сударственной тайне предусматриваются также следующие:

♦ содействие гражданином деятельности иностранного государства, иностранной организации либо их представителям, а также отдель­ным иностранцам или лицам без гражданства, что причиняет ущерб интересам национальной безопасности Украины, или участие гражда­нина в деятельности политических партий и общественных организа­ций, деятельность которых запрещена в порядка, установленном зако­ном;

♦ наличие у гражданина судимости за тяжкие преступления, не пога­шенной либо не снятой в установленном порядке;

♦ неисполнение гражданином обязанностей по сохранению государст­венной тайны, которая ему доверена или доверялась ранее*

Анализ вышеприведенных положений показывает следующее: в зако­нодательстве Украины о государственной тайне четко установлен предель­ный нижний возрастной порог для допуска граждан к государственной тайне (в России регулирование данных отношений осуществляется на подзаконном уровне и этот порог может быть ниже 16 лет[111]); допуск к государственной тайне может быть не связан с трудовой деятельностью или учебой (напри­мер, соискание ученой степени), что расширяет возможности граждан; более четко описано основание, которое можно признать аналогом отечественного "ущерба безопасности" - это содействие или участие в деятельности индиви­дуально определенных субъектов, которое можно либо подтвердить, либо опровергнуть; наличие судимости за тяжкие преступления как основание яв­ляется более четким и исключает весь период, который имел место до выне­сения приговора; административное основание в виде отказа за предшест­вующие случаи нарушения режима секретности также, по мнению автора, является позитивным, т.к. стимулирует граждан неукоснительно соблюдать такие требования.

Один из наиболее острых вопросов, связанный с ограничением права выезда граждан-секретоносителей за пределы Украины, сформулирован в За­коне следующим образом:

"Гражданин, которому предоставлен допуск и допуск к государствен­ной тайне в порядке, установленном законодательством, и который реально был ознакомлен с ней, может быть ограничен в праве выезда на постоянное

167 место проживания в иностранное государство до рассекречивания соответст­вующей информации, но не более чем на 5 лет со времени прекращения дея­тельности, связанной с государственной тайной. Не ограничивается выезд в государства, с которыми Украина имеет международные договоры, преду­сматривающие такой выезд и согласие на обязательность которых дано Вер­ховной Радой Украины".

По мнению автора, данный подход является наиболее взвешенным из всех рассмотренных выше, точно определяя сущность ограничения и не ос­тавляя места для произвольной административной дискреции, как это пред­полагается в Модельном законе о государственных секретах - там преду­смотрено решение в каждом конкретном случае соответствующим руководи­телем государственного органа или организации.

В качестве итога к рассмотрению проблем, подвергнутых анализу в рамках данного параграфа исследования, автор хотел бы отметить следую­щее.

1. В отличие от России в других государствах-участниках СНГ система органов исполнительной власти, имеющих специальные полномочия в сфере защиты государственной тайны (государственных секретов), достаточно про­ста. Только в некоторых странах (Грузия, Казахстан, Молдавия) предусмот­рены специальные органы по защите государственной тайны, близкие по предусмотренным функциям к российской Межведомственной комиссии по защите государственной тайны. При этом собственно в форме коллегиально­го органа - комиссии - он существует только в Молдавии. В остальных из указанных государств это административное ведомство. Все иные страны в качестве основных органов в системе защиты государственной тайны (госу­дарственных секретов) либо специально обозначают, либо подразумевают органы национальной безопасности. Таким образом, органы, обеспечиваю­щие защиту государственной тайны в странах СНГ, можно классифициро­вать следующим образом:

♦ первый вариант: законодательно закрепляется их система, состоящая из координирующего органа и ряда специально уполномоченных ор­ганов;

♦ второй вариант: все функции выполняет специальных орган исполни­тельной власти по защите государственной тайны;

♦ третий вариант: организующая роль отводится органу, уполномочен­ному в области обеспечения национальной безопасности;

♦ четвертый вариант: координирующая роль принадлежит непосредст­венно правительству страны, а контрольные функции - органу, упол­номоченному в области обеспечения национальной безопасности,

2. Подавляющее большинство государств-участников СНГ отношения в сфере допуска граждан к государственной тайне регулируют на законодатель­ном уровне, посвящая этому значительное число норм в законах о государст­венной тайне (государственных секретах). При этом такие емкие с точки зрения соблюдения прав человека и гражданина моменты как основания для отказа в допуске к государственной тайне в целом однотипны, за исключением следую­щих: наличие судимости и действия граждан, создающие "угрозу безопасности" государства. В части, касающейся судимости, большинство стран выделяют либо наличие судимости за тяжкие преступления, либо к ним добавляется на­личие судимости за совершение преступлений, связанных с нарушением зако­нодательства о государственной тайне. Наиболее четко выражен перечень ос­нований, охватываемых понятием "действия, создающие угрозу безопасности" государства, в законодательстве о государственной тайне Украины, что позво­ляет административным и судебным органам принимать по этому поводу обос­нованные решения.

3. В ряде стран, равно как и в России, предусмотрен так называемый "особый" порядок допуска лиц к сведениям, составляющим государственную тайну. Наиболее широк такой перечень в законодательстве Таджикистана, наи­более реалистичным он выглядит в законодательстве Киргизии,

4. Самое существенное ограничение прав граждан при допуске к государ­ственной тайне (государственным секретам) - ограничение права выезда за пределы страны в период работы с такой информацией и на определенный промежуток времени после прекращения доступа - предусмотрено не во всех государствах-участниках СНГ. А в Армении вообще существует законодатель­ный запрет на такое ограничение. По мнению автора, наилучшим образом эти отношения урегулированы в Законе о государственной тайне Украины - такой запрет там предусмотрен только в отношении выезда лица на постоянное место жительства, а в отношении государств, с которыми Украина имеет междуна­родные договоры о свободном выезде на постоянное место жительства, он во­обще отсутствует.

<< | >>
Источник: Корсун Роман Владимирович. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2007. 2007

Еще по теме § 2. Правовые критерии и механизмы защиты сведении, составляю­щих государственную тайну.:

  1. Механизмы образования OA в кристаллах.
  2. 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг
  3. § 3. Обязанности банков по представлению налоговым органам сведений о финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщиков
  4. 2. Правовое регулирование государственной гражданской службы
  5. 4. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего
  6. Тема 10. Правовые акты государственного управления
  7. Тема 5. Способы защиты субъективных публичных прав граждан
  8. 6. Права покупателей и их защита по договору розничной купли-продажи.
  9. Корсун Роман Владимирович. Правовой институт государственной тайны и его отражение в законодательстве государств, входящих в СНГ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2007, 2007
  10. § 3. Обеспечение законности при выборе вида и размера административного наказания как способ защиты прав граждан
  11. 3. Понятие государственной тайны