<<
>>

Земская и городская реформы

Отмена крепостного права в 1861 г. образовывала сама по себе много пустых мест в существовавшей ранее системе местного управления, так как последняя была теснейшим образом связана с крепостным правом и имела в нем свою опору, ибо при крепостном праве каждый помещик в своем имении был первым и неограниченным представителем административной власти.

В то же время и в местном уездном и губернском управлении большая часть должностей замещалась по выбору дворянства и из числа его представителей, что создавало такое положение, при котором невозможно было ожидать для лиц непривилегированного сословия защиты своих интересов.

Перед правительством встала задача преобразовать крепостнический строй таким образом, чтобы привлечь к участию в государственной и общественной жизни все слои населения Российской империи. В основу земской реформы были положены принципы, выраженные Н. А. Милютиным: дать местному самоуправлению возможно больше доверия, возможно больше самостоятельности и возможно больше единства, а также построить это самоуправление на всесословных началах.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские и уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом, а выборы строились на сословном начале.

Земское собрание состояло из земских гласных, избиратели которых были разделены на три курии: 1) курия частных землевладельцев; 2) курия сельских обществ; 3) курия городских избирателей. Закон определял, что для сельских обществ и частных землевладельцев один гласный должен приходиться на каждые три тысячи наделов, а в городской курии - на равноценную этой земле сумму имуществ. При этом было установлено, что общее число гласных, выбираемых одной курией, не может быть больше, чем общее число гласных, выбираемых двумя другими куриями, вместе взятыми.

Причем в выборах не участвовали лица мужского пола моложе 25 лет, лица, находящиеся под следствием или судом, и иностранные подданные. Не могли быть избраны в гласные губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры, чины местной полиции.

Структура земских учреждений была предложена в следующем виде. Как в губернии, так и в уезде органы, заведовавшие земским хозяйством, были разделены на распорядительные и исполнительные. Первые устанавливались в виде земских собраний, образуемых из гласных, избираемых вышеуказанными куриями, причем число гласных, входящих в состав уездного земского собрания, колебалось в зависимости от размера уезда, который мог составлять от 14 до 100 человек. Губернское собрание составлялось из губернских гласных, выбираемых уездными собраниями. Председателями уездных собраний являлись уездные предводители дворянства, председателями губернских собраний - губернские предводители. Уездные собрания должны были заведовать земским хозяйством уезда, губернские - теми хозяйственно-распорядительными делами, которые касались целой губернии. При этом уездные собрания признавались независимыми от губернских. Те и другие должны были собираться раз в год для установления общего плана ведения хозяйства, утверждения сметы

доходов и расходов с правом обложения всех входящих в их район деятельности недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий и, наконец, для выборов исполнительных органов, заведовавших постоянным ведением всей деятельности, и рассмотрения и утверждения ежегодно представляемых им этими органами отчетов. Этими исполнительными органами стали земские управы - губернские и уездные, состоящие из председателя и нескольких членов каждая. Гласные избирались на три года, и на тот же срок земские собрания избирали управы, причем никаких служебных преимуществ и содержания им не полагалось. Назначение содержания председателю и членам земских управ зависело от земского собрания.

Предполагалось, что земства в своей сфере пользовались самостоятельностью и независимостью от местных административных властей, подчиняясь лишь одному Сенату.

Первоначально в заведование земских учреждений считалось целесообразным передать те дела, которые в дореформенный период велись местными органами управления: устройство и содержание местных путей сообщения, а также отбытие подворной и постойной повинностей, затем дела, подведомственные приказам общественного призрения, т.е. больницы и богадельни, а также заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земств, меры по обеспечению народа продовольствием, заведование земскими благотворительными заведениями, прекращение нищенства, попечение о постройках церквей, попечение о развитии местной торговли и промышленности, участие в попечении о народном образовании и здравоохранении, исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах о почтовой повинности, расклад тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения, и вообще заботы о пользах и нуждах местного населения.

На уровне волости, отдельных сельских поселений действовали органы крестьянского самоуправления.

Органами сельского общества являлись сельский сход и сельский староста. Ведению сельского схода подлежали, прежде всего, хозяйственные дела, связанные с владением землей и др. Кроме того, на сходе выбирались сельские должностные лица (сельский староста, сборщик податей, смотрители сельских магазинов, сельский писарь и др.), заслушивались их отчеты, а также осуществлялась раскладка податей и повинностей.

На волостном управлении лежала забота об исполнении повинностей, возложенных на крестьян, и надзор за сельскими должностными лицами.

Органами волостного управления являлись волостной сход, состоявший из крестьян, избиравшихся от каждого сельского общества по одному от десяти дворов, волостное правление, волостной старшина, писарь, десятские и сотские.

Однако сельское самоуправление также было подконтрольно местной правительственной администрации.

Примерно в таком виде органы земского самоуправления просуществовали в Российской империи вплоть до ее падения в 1917 г.

Таким образом, необходимо отметить, что земское самоуправление в Российской империи не являлось местным самоуправлением в современном понимании этого термина, так как находилось в зависимости от правительственной администрации и осуществляло свою деятельность под ее контролем. Правительство в ходе земских реформ пыталось переложить на плечи земских и городских органов самоуправления целый ряд общегосударственных задач: сбор налогов, обустройство территорий, поддержание народного образования и народного здравоохранения и т.д. с одной стороны, а с другой - не предоставляло полной самостоятельности в осуществлении этой деятельности.

Однако земский опыт интересен и полезен с точки зрения решения вопроса о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничении между ними предметов ведения и т.д.

Что касается устройства городского самоуправления, то необходимо отметить, что оно существовало в том виде, в котором было при Екатерине II. Однако в 1870 г. правительство принимает Городовое положение, которое и определило организацию городского самоуправления.

Органы городского самоуправления включали городскую думу под председательством городского головы и городскую управу. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов. Председательствовал в думе городской голова, который также избирался городской думой. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления составлял четыре года.

Правительство, пытаясь ограничить круг избирателей, пошло по так называемой прусской классовой системе, которая заключалась в том, что все городское население, которое платит налоги, делится на три группы, каждая из которых составляет особую курию. Это разделение было сделано по размеру податей, которые платили избиратели. Должны были составляться списки всех плательщиков городских налогов в нисходящем порядке, причем по этим спискам в

первую очередь отсчитывались лица, платящие высшие налоги (до одной трети суммы всех городских налогов), они и составляли первую курию. Однако эту треть налогов уплачивали в городах очень немногие плательщики, как правило, несколько десятков, вторую курию составляли плательщики, платившие следующую треть налогов, - их могло быть несколько сотен, третью составляли лица, уплачивавшие последнюю треть. Причем каждая курия должна была выбирать равное число гласных. Таким образом, одна треть состава городской думы ставилась в зависимость от выбора нескольких десятков богатых людей, другая - от некоторого количества состоятельных людей и только одна треть оставалась на долю мелких налогоплательщиков.

Таким образом, существенным недостатком Положения 1870 г. являлось то, что не был соблюден принцип всесословного участия населения в выборах в городскую думу.

Другим не менее важным требованием, которое выдвигалось наряду с принципом всесословности, было требование самостоятельности, поскольку без самостоятельности всякое самоуправление превращается в фикцию и является, в сущности, системой выборных должностных лиц, как бы поставленных населением на службу администрации. Действительно, органы городского самоуправления были подчинены не местной администрации, а прямо Сенату, так что с формальной точки зрения городские учреждения были самостоятельными. Однако действительная самостоятельность всегда тесно связана с правом устанавливать налоги или с правом самообложения.

По Положению 1870 г. городские думы формально были наделены этим правом, но необходимо отметить, что именно в этой сфере их права были чрезвычайно ограничены. Источники налогообложения, предоставленные органам городского самоуправления, были строго ограничены. К ним относились, прежде всего, недвижимое имущество, дома, которые могли облагаться по закону не выше 1 % от стоимости - стоимости, определяемой самими же гласными думы, из которых большинство являлось их владельцами. Таким же образом облагались налогами и торговля, и промышленность - не свыше того процента, который налагался на них государством.

Кроме того, расходы городского самоуправления на собственные нужды были чрезвычайно ограничены тем, что на них был наложен ряд обязанностей, которые представляли собой такие казенные повинности, как, например, содержание местного гражданского управления, содержание городской полиции и т.д. Вследствие чего на удовлетворение нужд города оставались весьма незначительные суммы.

Наконец, городскому самоуправлению было предоставлено право издания обязательных постановлений для жителей, но, во-

первых, эта область была чрезвычайно ограничена вопросами гигиены и благоустройства, а во-вторых, само исполнение этих постановлений было весьма проблематично, так как городское самоуправление не имело возможности для организации и контроля исполнения своих решений.

8.5.

<< | >>
Источник: Зин Н. В., Чирикин В. А., Шаханов В. В., Жамбровский В. М.. История отечественного государства и права. Часть I: учебное пособие. - Владимир : Владимирский филиал РАНХиГС,2018. - 218 с.. 2018

Еще по теме Земская и городская реформы:

  1. 3. Основные направления совершенствования государственного управления в РФ. Административная реформа
  2. З.ИСЛАМОВ. ОБЩЕСТВО. ГОСУДАРСТВО. ПРАВО. (Вопросы теории) Ташкент, «Адолат» - 2001, 2001
  3. ГЛОССАРИЙ
  4. 1. Предмет и метод административного права
  5. Хлынина, Т.П., Кринко, Е.Ф., Урушадзе, А.Т.. Российский Северный Кавказ: исторический опыт управления и форми­рования границ региона. - Ростов н/Д: Изд-во ЮНЦ РАН,2012. - 272 с., 2012
  6. 3. Государственное управление в социальной сфере (социально-культурной сфере)
  7. 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг
  8. 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан
  9. 1. Введение в курс административного права
  10. 2.4 Сегментация и построение контуров изображений объектов
  11. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
  12. 1. Содержание (функции) государственного управления