<<
>>

ГЛАВА 3 Советский аппарат управления (октябрь 1917 - начало 90-х гг.)

После установления в октябре 1917 г. власти Советов после­дующая организация общества мыслилась первоначально как ком­муна — новая политическая форма, приходящая на смену госу­дарству, в которой реальная власть должна была принадлежать трудящимся, осуществляющим свою волю через советские орга­ны.

Планировалось упразднить парламентаризм как особую систе­му власти и управления, стоящую над обществом и занимающую привилегированное положение. Представительные учреждения в виде Советов и выборность при этом сохранялись. Избранные самими трудящимися, доверенные лица, непосредственно участ­вуя в работе советских органов, должны были «сами работать, сами исполнять свои законы, сами проверять то, что получается в жизни, сами отвечать непосредственно перед своими избира­телями»[446]. Предполагалась система общественного самоконтроля и право на отзыв в любое время избранных населением лиц.

При таком типе организации власти и управления формирова­ние постоянно действующей, профессиональной государственной службы не требовалось. Люди должны были научиться самоуправ- лению[447]. Однако практика внесла в эту программу свои корректи­вы. Созданные народом в ходе революции Советы представляли собой весьма разнообразную, децентрализованную, демократи­ческую организацию. Но для решения многочисленных полити­ческих, экономических, социальных и иных проблем, стоявших перед разоренной войной страной, требовалась крепкая, единая и сильная власть, нужен был мощный, широко разветвленный государственный аппарат. Поэтому проблема формирования по­стоянно действующего корпуса госслужащих и создания новой системы государственной службы приобрела острейший характер.

В ходе разворачивавшейся в стране гражданской войны де­мократические начала выборности служащих, их подконтрольно­сти и легкой сменяемости быстро стали уступать место единому централизованному регулированию.

Эти условия положили на­чало образованию советской бюрократии. В центре и на местах численность работников исполкомов Советов неуклонно растет, достигнув к 1921 г. почти 4 млн человек[448]. По мере того как новая бюрократия укрепляла свои позиции, Советы, не успев еще сфор­мироваться в единую систему управления, быстро утрачивали роль подлинных носителей власти, отдавая руководство в руки своих исполкомов и партийных органов. В условиях, когда со­ветские органы еще только создавались, не имея ни опыта, ни об­разования, ни чёткой программы, основную роль на себя взяли органы партии.

Российская социал-демократическая рабочая партия (больше­виков) (РСДРП(б)) стала основным источником пополнения ка­дрового состава государственных органов[449]. Представители партии большевиков заняли большинство постов в центральных и мест­ных органах Советской власти. В конце 1920 г., после окончания основного этапа Гражданской войны, треть состава партии была задействована на работе в Советах[450].

Вторым источником пополнения советских кадров стали тру­дящиеся. Но основная масса привлекаемых на государственную службу лиц состояла из людей, не имевших никакого опыта управ­ленческой или организационной работы, или же их профессио­нальный опыт и квалификация были недостаточными. Сам же госаппарат находился в начальной стадии формирования. Работа

в Советах и ячейках содействия Советам, учеба на курсах со­ветских работников и самообразование, конечно, давали необ­ходимые знания, опыт и навыки. Но этого было мало. При этом образовательный уровень кадрового состава госаппарата был не­достаточно высок. Не говоря уже о том, что наличие образования не гарантировало присутствие опыта и владение навыками работы. Количество лиц, имевших высшее образование, было ничтожно. Подавляющее большинство советских управленцев имели на­чальное образование[451]. Перед советским правительством встала задача создать систему отбора наиболее способных для органи­зационно-управленческой работы лиц, правильно определить их способности и дать им необходимое образование и подготовку.

Таким образом, этих двух источников оказалось на данном этапе недостаточно для управления новым государством. Поэтому в ряды госаппарата стали привлекать чиновников дореволюцион­ной администрации. С учетом того, что Россия оказалась единст­венным социалистическим государством, В.И. Ленин выдвинул тезис о необходимости сохранения части старого госмеханизма (так называемого учетно-регистрационного аппарата или органов управления государством — банки, почта, управление казенными предприятиями, железные дороги, тресты, синдикаты)[452]. Главной задачей было привлечь на сторону власти Советов профессиональ­но подготовленных специалистов из старого госаппарата. Однако решить эту задачу было очень непросто. Требуя от служащих выполнения прежних обязанностей, советское правительство с са­мого начала столкнулось с чиновничьим саботажем. Полагая, что новая власть долго не продержится, не принимая её идеологию и желая сохранить своё прежнее положение, немалая часть чинов­ников приняли советскую власть «в штыки».

Значительную роль среди мер по подавлению сопротивле­ния сил, не желавших признавать новую власть, сыграл Декрет

ВЦИК и СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», принятый 10 ноября 1917 г.[453] Согласно декрету, все существовав­шие в России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, организации и учреждения, а также все гражданские чины упразднялись. В частности, уничтожались наименования гражданских чинов. Таким образом, старое чинов­ничество юридически перестало существовать.

Однако эта мера не решала проблемы кадров, без которых не­возможно было справиться с теми насущными задачами, которые стояли перед страной. В связи с этим 31 января 1918 г. вышло По­становление СНК «О порядке приема на службу саботажников»[454], разрешавший отдельным наркомам приём «на работу, как отдель­ных лиц, тех саботажников, которые, вполне подчиняясь Совет­ской власти и поддерживая её, необходимы для работы в соот­ветствующих ведомствах».

Это постановление стало началом массового привлечения дореволюционного чиновничества в со­ветские органы. К осени 1918 г. процент старых чиновников среди руководящего состава центрального аппарата достигал в ряде нар­коматов от 80 до 98 %. В особенности это касалось учреждений, где требовались особые знания[455].

Привлечение «спецов» породило те же проблемы, что были у Петра I при создании новой системы госслужбы. Желая видеть чиновниками только дворян, Пётр I и его преемники, тем не ме­нее, были вынуждены делать многочисленные уступки, принимая на службу профессионалов из недворянских сословий. Теперь и большевикам, опиравшимся на классовый принцип допуска в ор­ганы власти и управления, пришлось осуществлять подбор кадров госаппарата во многом по профессиональному признаку. При этом если Петру I было легко сделать из податных людей дворян,

даровав им дворянское звание, то сменить классовую принадлеж­ность было более проблематично. Поэтому в самом начале прове­дения НЭПа В.И. Ленин призывает не возводить в абсолют иде­ологические и политические начала в кадровой политике. «Если все наши руководящие учреждения, т.е. и компартия, и Соввласть, и профсоюзы, не достигнут того, чтобы мы как зеницу ока берегли всякого спеца, работающего добросовестно, со знанием своего дела и с любовью к нему, хотя бы и совершенно чуждого комму­низму идейно, то ни о каких серьезных успехах в деле социали­стического строительства не может быть и речи»[456].

В.И. Ленин предлагает большевикам, четко разграничив функции РКП(б) и Советов, стать авангардом трудящихся, помогая работникам Советов в приобретении профессиональных навыков, повышении самостоятельности и ответственности. По идее Ленина, партия долж­на была заниматься разработкой стратегии развития страны, взять на себя общее руководство работой органов госвласти, сотрудничать с ними, при этом не опекая и не подменяя их. Но выполнить такую воспитательную задачу партия не смогла. Наряду с госорганами и РКП(б) постепенно приобретает черты бюрократической организа­ции, что так беспокоит Ленина. В 1922 г. он заявляет: «Коммунисты стали бюрократами. Если что нас погубит, то это»[457].

В статье «Лучше меньше, да лучше» (2 марта 1923 г.) В.И. Ле­нин оценивает пять лет работы Советской власти в области строи­тельства госаппарата как суету, доказавшую свою непригодность, бесполезность и даже вредность, давшую лишь видимость работы, а на самом деле засорявшую, по выражению Ленина, «и наши учреждения, и наши мозги». Он призывает не спешить и «проник­нуться спасительным недоверием к скоропалительно быстрому движению вперёд, ко всякому хвастовству и т. д. задуматься над проверкой тех шагов вперед, которые мы ежечасно провозгла­шаем, ежеминутно делаем и потом ежесекундно доказываем их

непрочность, несолидность и непонятость»[458]. Глава СНК признаёт, что в недавно созданном СССР нет должного количества элемен­тов, из которых можно было бы создать полноценный новый аппа­рат, действительно заслуживающий названия социалистический, советский.

В такой ситуации не было и не могло быть единства мнений по вопросу о разграничении функций советских и партийных орга­нов. Так, с одной стороны, партийным организациям запрещалось вмешиваться в работу Советов, тогда как с другой, от них прямо требовали обеспечить устойчивое руководство советскими учреж­дениями и хозорганами[459]. Грань, где заканчивалось политическое руководство и воспитательно-разъяснительная работа парторганов и начиналось непосредственное присвоение ими государственных функций, была крайне нечёткой. Опыт жёсткого руководства, полу­ченный в годы Гражданской войны, многие партийные работники продолжили применять и после её окончания. Подавляя советское местничество и местную самоуправленческую анархию, что было необходимо для сохранения целостности стремительно распадаю­щегося государства, партийное руководство стало само формиро­вать исполкомы местных советов, подчиняя их себе, издавать обя­зательные для советов распоряжения и постановления, дублировать или забирать себе функции советских органов власти. Диктатура пролетариата на практике превращалась в партийную диктатуру[460].

Эта пагубная тенденция сохранилась и после перехода к НЭПу. Так, в резолюции XII съезда РКП(б) было заявлено, что «диктатура рабочего класса не может быть обеспечена иначе, как в форме диктатуры его передового авангарда, т. е. Компартии»[461].

Таким образом, в стране были заложены основы строительства партийно-государственной системы власти и управления, в ко­торой партия играла ведущую роль. Подавляющее большинство ответственных руководящих постов стали занимать члены РКП(б). Роль специальных органов управления государственной службой также стали преимущественно выполнять организационные отде­лы партийных органов.

Правила приёма на государственную службу. Первый свод правил о приёме на советскую государственную службу содержал­ся в Декрете СНК от 27 июня 1918 г. «Об оплате труда служа­щих и рабочих в советских учреждениях»». Устанавливалось, что советские учреждения осуществляют приём служащих на работу только через местные биржи труда. Ответственные должности и должности, требующие политического доверия, замещались по приглашению ответственного политического руководителя учреждения, минуя биржу труда.

18 октября 1918 г. Декрет «Об оплате труда служащих и рабо­чих в советских учреждениях» получил новую редакцию[462][463]. В нем появился раздел о порядке приёма на работу в советские органы. Ответственные должности теперь могли быть замещаемы не толь­ко по приглашению руководителей учреждений, но и путём вы­боров и делегирования рабочими организациями. Специалисты приглашались на работу через биржу труда вне очереди. Все слу­жащие зачислялись на работу после двухнедельного испытатель­ного срока. Для ответственных работников срок увеличивался до месяца (по особому постановлению срок мог быть сокращён).

Кроме этого декрет содержал классификацию госслужащих, разделяя их на 4 группы. Каждая группа в свою очередь подраз­делялась на категории. В первую группу (3 категории) входи­ли все ответственные руководители учреждений. Вторая группа (3 категории) состояла из служащих со специальными знаниями

и опытом, но ведущих работу под руководством ответственного лица. Третью группу (3 категории) составляли профессиональные рабочие и служащие, не имевшие специальных знаний. Четвёртая группа (1 категория) состояла в основном из лиц обслуживающего персонала[464].

Постепенно приём на государственную службу упорядочи­вался. Были введены определённые ограничения для служащих в связи с их работой во властных структурах. Так, 21 декабря 1922 г. СНК принял специальные «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях»[465]. По правилам на госслужбе не имели право находиться или быть принятыми на неё лица, которым работа в госучреждениях была запреще­на по приговору суда. Запрещалось работать в одном госучреж­дении близким родственникам или свойственникам, если один из них был подчинён или подконтролен другому. Правила также запрещали госслужащему непосредственно или через иных лиц быть участником торговых или промышленных организаций, заниматься подрядами и поставками, участвовать в договорах промышленной аренды, вступать с госучреждениями в любые отношения коммерческого характера и т. п. Кроме того, вводился запрет на совмещение должностей, если совмещаемые должности находились в контрольной или административно-хозяйственной зависимости[466].

Однако во Временных правилах не было дано определение государственной службы. В них также отсутствовали: перечень

прав и обязанностей служащих, система прохождения службы, поощрительные меры и меры ответственности, вопросы повыше­ния квалификации, социальных гарантий и т.п. И хотя в преамбуле говорилось о принятии в скором времени Положения о службе в государственных учреждениях, Временные правила 1922 г. дей­ствовали достаточно долго.

Создание номенклатуры. Ввиду кадрового дефицита учёт ответственных работников начался весной 1918 г., после того как ЦК РКП(б) направил губкомам анкету, на основе которой должны быть собраны первичные сведения о партийных работни­ках. В то же время была создана «Схема по учёту партийных сил на 1 января 1919 г.», в соответствии с которой все ответственные работники подразделялись на три группы. Первая состояла из мо­сковского партийного и государственного руководства, вторая — из работников наркоматов и губкомов, третья включала в себя остальную массу членов партии[467].

По мере увеличения количества лиц, привлекаемых к управ­лению, происходит формирование учётно-распределительных отделов и подотделов, которые должны были обеспечить созда­ние системы, гарантировавшей качество и должный уровень подготовки управленческих кадров, руководящую роль РКП(б) в подборе и распределении работников, а также вести работу по учёту, выдвижению и распределению способных управленцев[468]. С окончанием Гражданской войны эта работа была усовершен­ствована и приобрела более плановый, систематический характер[469]. Так постепенно формируется общая база данных на советских

и партийных работников. Первоначально процесс сбора характе­ристик шёл негласно, что стало причиной многочисленных споров и склок между работниками аппарата, а также вызвало волну воз­мущения со стороны местных служащих. В 1921 г. было объявлено о прекращении данной практики, хотя на деле она была сохранена и усовершенствована. В сентябре 1922 г. ЦК затребовал у партко­мов на местах развёрнутые характеристики на их ответственных работников, а в январе 1924 г. подобное секретное распоряжение было направленно руководителям хозорганов. В нём также тре­бовалось представить в учраспредотдел необходимые материалы на лиц, занимающих ответственные руководящие должности. Окончательное своё оформление система характеристик обрела в циркуляре ЦК РКП(б) от 26 февраля 1924 г. Циркуляр запре­щал давать работникам субъективные характеристики, заменяя их оценкой конкретных результатов деятельности того или иного управленца. Эти так называемые «объективки» должны были стать одним из оснований для рекомендации и назначения на от­ветственную работу. Однако старые характеристики так и не были упразднены, приобретя ещё более секретный характер[470][471].

Кардинальные изменения в кадровой политике последовали в ходе создания номенклатуры1. Первыми шагами в этом направ­лении стала реорганизация учётно-распределительных отделов в РКП(б) и всероссийская перепись ответственных работни­ков, прошедшая в 1921 г.[472] В начале 20-х годов учраспредотделы

губкомов преобразовали в учётно-статистические подотделы ор­готделов. С этого момента на них возлагались только функции учёта. Распределением и назначением стали заниматься только секретари и бюро губкомов[473]. Затем реформе подвергся учётно-рас­пределительный отдел ЦК. В апреле 1923 г., выступая с отчётом на XII съезде РКП(б), И.В. Сталин заявил о необходимости расши­рения деятельности учраспредотдела. «Необходимо охватить все без исключения отрасли управления и весь промышленный комсо­став, при помощи которого партия держит в руках наш хозаппарат и осуществляет своё руководство»[474]. Иными словами, И.В. Сталин выступил сторонником точки зрения, согласно которой только партия могла и должна была решать кадровые вопросы. Учрас- предотдел должен был стать своего рода общесоюзным управле­нием кадров. Реализация этой цели и способствовала появлению номенклатуры.

Для обеспечения контроля над кадрами в ЦК РКП(б) утверждался перечень должностей. Все должности, не попавшие в список, должны были быть утверждены в учётно-распредели­тельном отделе. Этот порядок был общий для государственных, партийных, хозяйственных и других органов. Так в СССР появил­ся орган, напоминавший Инспекторский департамент граждан­ского ведомства, созданный Николаем I. Но в отличие от своего предшественника, учраспредотдел справился с поставленной перед ним задачей.

12 июня 1923 г. Оргбюро ЦК РКП(б) приняло Постановле­ние «О назначениях», определявшее порядок назначения на глав­ные руководящие должности в государственных и хозяйственных организациях. К постановлению были приложены два списка, получившие название список № 1 и список № 2. На должности из списка № 1 назначали только по решению ЦК РКП(б). При этом в партийном документе речь шла о любом служащем, вне за­висимости от его членства в РКП(б). Должности из списка № 2

замещались по решению учраспредотдела с согласия одного из се­кретарей ЦК РКП(б)[475]. Должности, не входившие в списки, соста­вили так называемый список № 3 (ведомственная номенклатура) и замещались по решению глав ведомств и организаций с уведом­лением о назначении учраспредотдела[476].

В течение 1924 г. учётно-распределительные отделы были соз­даны во всех центральных учреждениях страны. Сам же учётно-рас­пределительный отдел был слит с организационно-инструкторским отделом и преобразован в Организационно-распределительный отдел ЦК РКП(б). Контрольные функции над Орграспредотделом осуществлял преобразованный Информационный отдел ЦК[477].

Завершило оформление номенклатуры постановление Орг­бюро ЦК ВКП(б) «О порядке подбора и назначения работников» от 16 ноября 1925 г., которое дополнило список № 1 перечнем выборных должностей, кандидатов на которые утверждали спе­циальные комиссии ЦК по подготовке и проведению съездов и собраний. Перечень включал в себя 1590 руководящих долж­ностей в центральных и местных органах власти и управления (ЦИК СССР, ВЦИК, ЦК ВЛКСМ, ВЦСПС и др.). Таким образом, в нарушение Конституции СССР 1924 г. кандидаты в депутаты съездов и конференций, а также кандидаты на должности работ­ников общественных организаций, народных заседателей и другие утверждались в ЦК ещё до избрания[478].

В марте 1926 г. Оргбюро вновь внесло изменения в спи­сок № 1. Вошедшие в него партийные, государственные, ком­сомольские, профсоюзные, кооперативные и иные центральные

и местные руководители назначались и смещались по решению Политбюро, Оргбюро и Секретариата ЦК ВКП(б). Таким обра­зом, Политбюро стало наивысшей инстанцией при распределении номенклатурных должностей[479].

Изменилась и система учёта. Распределение управленцев на группы и подгруппы упразднялось, а местные парткомы долж­ны были создать свои региональные номенклатурные списки должностей. По региональному списку № 1 назначение произво­дили пленумы, бюро и секретариаты, по списку № 2 с предвари­тельной санкции губкома назначение осуществлялось окружными, уездными, городскими и районными комитетами или местными советскими, профсоюзными, хозяйственными и иными органами, по списку № 3 решение о назначении самостоятельно, но с обяза­тельным извещением о нём губкома, принимали местные проф­союзные, хозяйственные и иные органы. Новая система учёта была закреплена и дополнена «Инструкцией по учёту ответствен­ных работников» и «Положением об учёте ответственных работ­ников в местных государственных, хозяйственных, кооперативных и профессиональных органах», утверждённых ЦК ВКП(б) 19 мар­та 1926 г.[480] Партком должен был чётко соблюдать требования, предъявляемые к порядку учёта, определять квалификацию работ­ника, его должностной уровень и т.п. Были установлены разные административно-территориальные уровни учёта. ЦК ВКП(б) занимался учётом служащих центральных и местных учреждений и организаций, бюро ЦК вело учёт ответственных работников губернских, окружных, и уездных учреждений, а губкомы ведали учётом ответственных работников губернских и уездных учрежде- ний[481]. Таким образом, контроль и учёт велись как по горизонтали, так и по вертикали, разделяя работников по степени важности и формируя служебную номенклатурную лестницу. Постепенно в составе номенклатурных списков оказывались все руководящие

кадры самого разного уровня: работники общесоюзных и респуб­ликанских органов, местных советов, профсоюзов, комсомола, кооперации, средств массовой информации и др. Все коммуни­сты-выпускники главных вузов страны также подлежали обяза­тельному распределению на работу Постановлением ЦК ВКП(б).

Получившая с возникновением номенклатуры мощное разви­тие практика назначений и распределений вызвала закономерную критику со стороны местных партработников. У многих рядо­вых коммунистов стало возникать убеждение в том, что партия превращается в своего рода биржу труда для разнообразных ка­рьеристов-попутчиков, которые ради власти, «тёплого местечка» и хорошего оклада готовы провозглашать любые идеи и выполнять любые задачи. Однако мало кто сомневался в справедливости самого принципа номенклатурного назначения[482].

Поскольку первоначально общий состав номенклатуры по спискам № 1 и 2 включал в себя несколько тысяч человек, обеспе­чить кадрами все руководящие места было непросто. При этом главная проблема была не в численности, а в квалифицированно­сти кадровых работников. Многие назначения были ошибочными, так как людям не хватало как знания и опыта, так и порой личных качеств. Ротация кадров была столь высока, что за недолгое время пребывания в должности ответственные работники не успевали вникнуть в сущность порученного дела, не говоря уже о том, что­бы повысить собственную квалификацию или подготовить новые кадры. Временность назначений пагубно отражалась на уровне ответственности, так как не справившийся с порученной работой служащий в большинстве случаев переводился на другое место, но не исключался из номенклатурного списка[483]. Так борьба за цен­ные профессиональные кадры постепенно открывает путь к соз­данию своеобразной касты работников, занимающих различные

руководящие посты. Однако если ответственный управленец не со­ответствовал предъявляемым требованиям, не справлялся или плохо справлялся с любой порученной ему задачей, был безответственным или недисциплинированным, его карьеру не могло спасти никакое чудо. В созданной системе исключение из рядов номенклатурной элиты было минимальной карой, тогда как в более серьёзных слу­чаях ответственный работник мог расплатиться за свои ошибки исключением из партии, свободой или даже жизнью.

Суть произошедших изменений точно обрисовал сам И.В. Ста­лин на XII съезде РКП(б), проходившем в апреле 1923 г. Коснув­шись в своём отчётном докладе вопроса о подборе работников на ответственные посты, Сталин сказал: « ясно, что руко­водящая роль партии должна выразиться не только в том, чтобы давать директивы, но и в том, чтобы на известные посты ставились люди, способные понять наши директивы и способные прове­сти их честно... После того как дана правильная политическая линия, необходимо подобрать работников так, чтобы на постах стояли люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять эти директивы, могущие принять эти директивы, как свои род­ные, и умеющие проводить их в жизнь. Вот почему Учраспред, т. е. тот орган ЦК, который призван учитывать наших основных работников как на низах, так и вверху и распределять их, приобре­тает громадное значение»[484].

В ходе внутрипартийной борьбы в ВКП(б) сталинская группа уже во второй половине 20-х гг. заняла ведущие позиции в пар­тийном руководстве. Перетряска руководящих кадров на местах с заменой местных оппозиционеров и «сепаратистов» новыми назначенными управленцами дала в итоге мощную основу ново­го аппарата[485]. С этого момента в подборе кадров на первое место выдвигается политическая зрелость, верность партии и комму­нистической идеологии. В анкетах, заполняемых работниками или учащимися, появилась графа о партийной принадлежности.

К концу 20-х гг., когда более 70 % работников госаппарата состав­ляли члены ВКП(б), вокруг старых специалистов, доля которых в го­саппарате к этому времени снижается, начинает нагнетаться атмосфе­ра недоверия. На основании анкетных данных, свидетельствующих о социальном происхождении, службе в дореволюционном госаппа­рате, получении образования в дореволюционное время, о партийной принадлежности, членстве в профсоюзе или иной общественной организации и т. п. высчитывался даже так называемый «коэффи­циент враждебности»[486]. Именно в 1928-1930 гг. начинается новая масштабная чистка госаппарата от бюрократов и «социально-чуждых элементов», проходят первые крупные судебные процессы.

Но, добившись значительных успехов в деле «коммунизации» госаппарата, обеспечить высокие профессиональные качества советских управленцев в полной мере не получилось. Доля служа­щих с высшим образованием оставалась невысокой. Тем не менее, при общем низком уровне образования населения, эти показатели вряд ли могли быть иными. Во второй половине 20-х гг. проблема повышения уровня образования служащих решалась благодаря многочисленным курсам, советско-партийным школам, рабочим факультетам, коммунистическим университетам и т. п. Существен­ное повышение образовательного уровня произошло уже в 30-е гг., когда в СССР была создана новая система образования.

Новый госаппарат был интернациональным и достаточно мо­лодым. Средний возраст служащих, занимавших высшие посты в управлении, составлял сорок лет[487].

Сохраняется классовый принцип формирования госаппарата. В течение 20-х гг. ЦК партии многократно обращается к комму­нистам с призывом выдвигать на руководящие посты способных рабочих и крестьян. В 1920-1921 гг. был издан целый комплекс обращений, решений и инструкций о выдвижении членов пар­тии на ответственную работу[488]. Выдвижение проводилось путём

аттестации. Процесс выдвижения вызвал негативно-критическую реакцию местных губкомов партии, советских органов управления и руководящих специалистов на предприятиях и в организациях и проходил с большими трудностями. Руководителям было вы­годнее самим найти подходящую кандидатуру и согласовать её с Орграспредотделом, чем получить «кота в мешке». Возникали ситуации, когда выдвиженец-коммунист, чтобы избежать неже­лательного назначения, намеренно скрывал свою партийность, или, напротив, кому-то из членов партии оказывалась необходимая протекция. Многие выдвиженцы, порой с трудом осваивавшие азы управленческой деятельности, также чувствовали себя неуверенно и неуютно на новой, незнакомой им работе. Некоторые из них, понимая свою профнепригодность в управлении, сами просили вернуть их на прежнюю работу, но были и такие, которые в свете своего выдвижения занимались так называемым «комиссарством», то есть полагали, что они должны не работать, а лишь руково­дить, и тем самым намеренно противопоставляли себя коллективу. При этом было немалое количество выдвиженцев стремившихся, напротив, просто удержаться в составе аппарата, чтобы улучшить своё материальное положение, а не занимать руководящие посты, как того требовал от них партком[489].

В целях оздоровления аппарата регулярно проводятся чистки как руководящих, так и рядовых сотрудников, признанных негодны­ми. Однако результаты таких чисток, как правило, были отрицатель­ными. На место уволенных работников часто назначали ещё менее пригодных. Так, по словам наркома иностранных дел Г.В.Чичерина, «чистка означает удаление хороших работников и замену их никуда негодными»[490].

В свете проблем выдвиженчества порой высказывались и даже обсуждались абсурдные идеи переустройства и упрощения

госаппарата. Так, директор Экспериментального института тех­ники управления Е.Ф. Размирович считала, что все функции госу­дарственного управления необходимо упростить до такой степени, чтобы простой трудящийся мог их легко выполнять, не имея при этом ни особой подготовки, ни предварительной специализации[491]. Таким образом, по мысли организаторов орабочивания госаппа­рата, неподготовленность выдвиженцев к ответственной работе, которая была очевидна, не являлась существенным препятствием. Кроме того, центральному аппарату было легче подобрать себе нужных работников, тогда как на местах остро чувствовалась не­хватка кадров. Возможности регионов в пополнении рядов служа­щих из числа местной малочисленной интеллигенции были весьма ограничены. Поэтому в местных Советах количество выдвиженцев из рабочих и крестьян было больше, чем в центральных органах.

В итоге большинство из несколько десятков тысяч выдвинутых человек так и не смогло справиться с порученной им ответственной работой. Причинами были: отсутствие необходимого опыта, зна­ний, а порой элементарной культуры. Немало было тех, кто, вкусив власти, постепенно обюрокрачивался, предпочитал жёсткие и даже грубые способы управления и т п. Всё это вызывало закономерное возмущение, как обычных граждан, так и самих коммунистов[492]. Как говорил в 1922 г. В.И. Ленин: «Самый худший у нас внутренний враг — бюрократ, это коммунист, который сидит на ответствен­ном (а затем и на неответственном) советском посту и который пользуется всеобщим уважением как человек добросовестный»[493].

Однако при всех сложностях от самой идеи выдвижения ря­довых трудящихся из рабочего и крестьянского актива на руко­водящие должности не отказались[494]. Для решения сложившихся

проблем вводились четкие сроки, определялись конкретные долж­ности и количество выдвиженцев. Помощь в сборе материала и классификации полученных данных для выдвижения и распре­деления оказывали специальные комиссии по изучению и выдви­жению работников.

Несмотря на свою шаблонность, политика кадрового выдви­жения дала свои плоды, создав в итоге кадровый корпус советских служащих, достаточно успешно справлявшийся с поставленными перед ним задачами[495]. Но драматическое противоборство желающей укрепить свои властные позиции партии со сложившейся в ходе революции и Гражданской войны действующей администрацией негативно отражалось как на единстве рядов самой ВКП(б), так и на отношении к советской власти со стороны общества. Самым трагическим было то, что созданный в итоге советский аппарат был не властью как таковой, а лишь послушным инструментом в руках партийного руководства. Такое положение вещей было идеальной основой для саморегулирующейся системы, основанной на жёсткой регламентации, тотальном контроле и принуждении, которая откры­вала дорогу к утверждению режима личной власти.

Основные формы работы с кадрами государственного ап­парата. Формы работы с кадрами в 20-30-е гг. были весьма раз­нообразны: проводилась перепись и аттестация ответственных работников, предпринимались меры по созданию резерва госслу­жащих, использовалось перераспределение и ротация кадров, уде­лялось внимание контролю за исполнением должностных обязан­ностей, укреплению дисциплины, повышению ответственности, обучению и повышению профессионального уровня служащих.

Одной из первых форм работы с кадрами была перепись от­ветственных работников. Впервые её проведение состоялось в конце 1918 г., когда проводилась перепись членов партии, ра­ботающих в советских органах[496]. Более глобально к этой форме

работы приступили во второй половине 1921 - начале 1922 г., при проведении Всероссийской партийной переписи ответственных работников[497]. Благодаря данным переписи руководство государства и партии впервые получили основную информацию о руководящем составе парткомов и исполкомов Советов. Это позволило опреде­лить дальнейшее направление действий по повышению профес­сионального уровня служащих и развития госаппарта.

В начале 20-х гг. стала проводиться аттестация кадров. Первоначально аттестационные комиссии создавались при мест­ных партийных и государственных органах. Задачей аттестаци­онной комиссии было выявление личных качеств, умений, зна­ний и опыта работника и определение его в соответствующую категорию, с которой связывалось его возможное назначение. Итоги аттестации утверждались в губкоме партии[498]. В 1923 г., после расширения на XII съезде партии функций Учраспредотде- ла ЦК РКП(б), при нём была образована комиссия по аттестации служащих центральных органов. Трудоёмкая и ответственная работа по сбору и классификации данных аттестации оказалась эффективным средством не только в строительстве госаппарата, но и в укреплении властных полномочий РКП(б).

Большую роль в работе с кадрами играло создание кадрового резерва[499]. Начало было положено в 1922 г., когда ЦК РКП(б) издал циркулярное письмо «Об учёте резерва работников», предписы­вавшее местным органам вести учёт и классификацию резерва ответственных работников. Обкомы и губкомы должны были, исследовав наличный состав служащих, выделить наиболее спо­собных, перспективных и опытных работников и распределить их по группам в соответствии со схемой деления ответственных

работников. Необходимость проверки молодых служащих по­родила институт практикантов, которые выполняли обязанно­сти инструкторов и организаторов на общественных началах. Итоги зачисления работников в резерв утверждались губкомом партии. При создании кадрового резерва впервые была проведе­на дифференциация работников по степени их важности. Одна часть работников подлежала учёту ЦК, а другая — учёту губко- мов. Под учёт ЦК попадали 1-я (ведущие партийные работники), 3-я (ведущие советские работники), 7-я (ведущие профессиональ­ные работники) и 10-я (ведущие работники кооперации) группы резерва, а также работники подгруппы «а» 4-й и 9-й групп. Это разделение стало предтечей проявления первых номенклатурных списков № 1, 2 и 3[500].

Вследствие дефицита кадров широко применялись перерас­пределение и ротация кадров[501]. Центральные органы направляли своих опытных служащих для работы на места. В свою очередь местные партийные и советские органы выдвигали в центр своих способных работников. Служебные перемещения и изменение должностных обязанностей работников служили не только хоро­шим средством для повышения профессионализма администра­ции, делали кадры более открытыми и мобильными, но и были действенной мерой в борьбе с коррупцией.

Существовала также система запросов, помогавшая в поисках подходящей кандидатуры или выяснении вопроса о целесообразно­сти назначения того или иного работника. Но на практике многие уч­реждения не спешили расставаться со своими кадрами. В некоторых случаях было выгоднее дать ценному работнику плохую характери­стику, чем допустить его перераспределение в другое место.

Ещё одной проблемой было постепенное сужение внешних условий ротации, так как в рамках однопартийной системы управ­ления возможность ненасильственного перемещения или замены руководящих работников сводилась к нулю. К середине 30-х гг. номенклатурный механизм саморегулирования привёл к трагиче­ским последствиям, в результате которых большое число руково­дящих и ответственных работников были сняты со своих постов, исключены из партии, репрессированы или физически уничто­жены. На освободившиеся места были выдвинуты воспитанные в советской управленческой школе молодые кадры, которые были более энергичны, решительны, исполнительны, послушны и бес- компромиссны[502]. Благодаря этой части служащих, существенно обновивших руководящий состав партийного и государственного аппарата, советское руководство получило возможность более широкого и гибкого политического маневрирования, а аппарат приобретает способность к более чёткому саморегулированию и регенерации.

Другой формой работы с кадрами, активно используемой в на­чале 30-х гг., было социалистическое совместительство, исполь­зовавшееся с целью приобщения наиболее способных трудящихся к делам государственного управления. Пройдя необходимую подго­товку, активисты без отрыва от основной работы на общественных началах трудились в советских органах. Справившиеся с пору­ченным делом выдвигались для работы на постоянной основе.

Много внимания уделяется повышению ответственности работников и укреплению служебной дисциплины. Ещё 8 декабря 1918 г. Совет Рабочей и Крестьянской Обороны (СРКО) принял Постановление «О точном и быстром исполнении распоряже­ний центральной власти и устранении канцелярской волокиты»[503], который требовал от советских учреждений точного и беспре­кословного исполнения постановлений и распоряжений высших

органов власти и управления, немедленной отмены всех решений местных Советов, мешающих деятельности СНК. Постановле­ние предписывало без промедлений исполнять все распоряжения центра, заменяя переписку переговорами по телефону, деловые бумаги телефонограммами, с обязательной проверкой исполнения каждого распоряжения.

С началом НЭПа в целях поднятия и укрепления дисципли­ны среди служащих 27 января 1921 г. ВЦИК принимает Декрет «О дисциплинарных взысканиях за нарушения служебной дис­циплины в советских учреждениях»[504]. Декрет устанавливал поря­док наложения дисциплинарных взысканий и их виды: выговор, выговор с опубликованием в печати и арест до двух недель.

28 августа 1926 г. СНК принял Декрет «О трудовой дисциплине государственных служащих»[505], который обязывал все государственные учреждения улучшить контроль за своевременной явкой и уходом служащих с рабочего места, вести систематическую борьбу с прогу­лами и опозданиями, уплотнить рабочий график дня полной загрузкой каждого служащего, повысить интенсивность труда и качество рабо­ты, а также установить определенный круг обязанностей для каждого работника и личную ответственность за порученную работу.

Контроль за исполнением декрета был поручен Наркомату труда и Рабоче-Крестьянской инспекции (РКИ), которые должны были осуществлять периодические обследования госучреждений с целью выяснения состояния трудовой дисциплины и регулярно информировать о результатах проверки Совнарком.

Также в тексте декрета содержалось поручение Наркомату труда выработать и издать для всех государственных учреждений при­мерный табель взысканий за нарушение трудовой дисциплины. Во исполнение поручения 26 ноября 1926 г. Наркомат труда утвер­дил «Табель взысканий за нарушение трудовой дисциплины в го­сударственных учреждениях»[506]. Табель установил виды взысканий

(выговор, строгий выговор, увольнение) и определил порядок их применения.

В 1926 г. для укрепления трудовой дисциплины была создана система дисциплинарных судов, создание которой было закрепле­но Положением ВЦИК и СНК от 14 июня 1926 г. «О дисципли­нарных судах»[507].

4 июля 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР приняли новое «По­ложение о дисциплинарной ответственности в порядке подчи- нённости»[508], с изданием которого утратил силу Декрет 27 января 1921 г. «О дисциплинарных взысканиях за нарушения служебной дисциплины в советских учреждениях». Новое Положение допол­нило список взысканий замечанием и перемещением на другую должность в том же учреждении. Согласно Положению, дисципли­нарные взыскания могли быть применены при малозначительных проступках, не требующих рассмотрения дела в дисциплинарном суде или по предписанию уголовного законодательства. Устанав­ливался годичный срок, по истечении которого дисциплинарное взыскание снималось при условии, что служащий не получил за это время новое взыскание.

20 марта 1932 г. появилось Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О дисциплинарной ответственности в порядке подчи­нённости», установившее, что, в отличие от служащих по най­му и выборам, советские служащие «подлежат дисциплинарной ответственности как за служебные упущения и проступки, так и за проступки хотя и не являющиеся нарушением обязанно­стей службы и трудовой дисциплины, но несовместимые с их достоинством и порочащие носимое ими звание»[509]. В качестве видов дисциплинарных взысканий устанавливались: замечание, выговор, смещение на низшую должность на срок не свыше од­ного года и увольнение. Последние два вида взысканий не могли быть применены к работникам местных советских органов, если

они не занимали должностей в государственных, кооперативных и общественных организациях и предприятиях.

В 30-40-е гг. борьба за повышение дисциплины труда при­вела к ещё большему ужесточению трудового законодательства. Была установлена уголовная ответственность за прогул, опоздание на работу, самовольный переход с одной работы на другую и др.[510]

Система оплаты труда, привилегии госслужащих. Первые регулирования системы оплаты труда служащих советского аппа­рата были связаны с проведением в жизнь практики Парижской коммуны 1871 г., в которой все должностные лица, вне зависимо­сти от занимаемой должности, получали плату, не превышавшую заработок рабочего. 10 (23) ноября 1917 г. по инициативе В.И. Ле­нина принимается Постановление СНК «О размерах вознаграж­дения народных комиссаров, высших служащих и чиновников»[511]. Согласно постановлению народным комиссарам, высшим служа­щим и чиновникам советских учреждений зарплата была снижена до размеров заработка квалифицированного рабочего. Нарком имел зарплату в 500 руб. в месяц и прибавку в 100 руб. на каж­дого неработоспособного члена семьи. Ограничивался и размер жилплощади. Устанавливался квартирный максимум — 1 комната на каждого члена семьи. Наркому финансов и другим наркомам поручалось строго следить за расходами и урезать все чрезмерно высокие жалованья и пенсии[512]. При этом, ограничивая зарпла­ту руководящим работникам, декрет не запрещал вводить более высокие оклады для работающих в госаппарате специалистов.

26 апреля 1918 г. появилось Постановление СНК «О порядке выплаты жалованья служащим правительственных учреждений»[513]. Постановление объединило все виды содержания чиновников

(жалованье, столовые и квартирные деньги) в единый вид денеж­ного довольствия и отменило целый ряд вычетов, сборов и надба­вок к жалованью.

Принятый 27 июня 1918 г. Декрет СНК «Об оплате труда служа­щих и рабочих в советских учреждениях»[514] ввёл новые ставки зара­ботной платы. Согласно декрету, максимальный оклад специалиста равнялся 1200 руб. Минимальная зарплата составляла 350 руб.

Из-за огромной инфляции в первые годы советской власти деньги обесценивались настолько стремительно, что зарплата ста­ла выплачиваться натурой: продуктами питания, одеждой, пред­метами первой необходимости и т. п. Соотношение денежной и натуральной частей зарплаты регулярно менялось. К 1920 г. процент натуральной части превысил 92 %. В этих тяжёлых ус­ловиях получение дополнительных пайков, использование казён­ной квартиры или автомашины приобретало особую значимость[515]. Однако даже столь скромные преимущества расценивались частью коммунистов как недопустимые привилегии. Немалое число со­ветских служащих, многие из которых были профессиональными революционерами, добросовестно исполняли свои обязанности, не считая возможным иметь хотя бы минимальные преимущества перед простыми гражданами. Эти люди, работая круглые сутки, фактически жили на рабочих местах, где ели, спали, во многом отказывая себе и своей семье.

На этом фоне внутри большевистской партии ведётся борьба за очистку партийных рядов от карьеристов, бюрократов и «попут­чиков». В результате чистки в 1921 г. из РКП(б) было исключено около 1/4 её состава. Были введены новые, более жёсткие правила для вступления в РКП(б). В.И. Ленин и другие старые большеви­ки настаивали на ещё большем их ужесточении, прямо указывая на опасность разложения партии изнутри, а через неё и профана­цию коммунистической идеи[516].

Ещё в августе 1920 г. Политбюро ЦК РКП(б) создало спе­циальную комиссию для разработки мер по борьбе с разложе­нием партии. Затем, в сентябре 1920 г. на прошедшей в Москве IX Всероссийской партконференции была приняла резолюция «Об очередных задачах партийного строительства», в которой говорилось о необходимости «направить внимание всей партии на борьбу за проведение в жизнь всеобщего равенства» в РКП(б), среди трудящихся и между различными ведомствами и группа­ми работников, особенно «спецов» и ответственных работников по отношению к обычным гражданам. Пункт 17 резолюции вводил так называемый «партмаксимум», согласно которому «ответствен­ные работники-коммунисты не имеют права получать персональ­ные ставки, а равно премии и сверхурочную оплату»[517].

В развитие этого решения 23 июня 1921 г. вышел Декрет ВЦИК и СНК «О порядке наложения административных взыска­ний» и Постановление ВЦСПС «Тариф ответственных работников в профессиональных, экономических, советских и партийных организациях»[518]. По постановлению «оплата труда ответственных работников устанавливается в зависимости от среднего заработка рабочих (служащих) обслуживаемых предприятий (учреждений), принимаемого за 100 %». Ответственные работники были разби­ты на шесть разрядов. Первый разряд получал зарплату, равную 100 % от среднего заработка на предприятиях и учреждениях, яв­лявшихся местом их работы. Зарплата работников шестого разряда равнялась 150 % среднего заработка. Введение тарифа преследо­вало цель не допустить разрыва между зарплатами руководящих лиц и рядовых трудящихся.

Столь низкий уровень заработной платы в условиях инфляции и недостаточное снабжение приводило к тому, что работники аппа­рата коррумпировались или оставляли госслужбу в надежде найти иной, более стабильный источник существования. Нередки в начале 1920-х гг. были случаи самоубийств ответственных работни­ков, вызванные тяжёлым материальным положением их семей. При этом начало НЭПа, напротив, вполне благотворно повлияло на жизнь работников хозяйственных и коммерческих структур, ис­пользовавших сложившуюся ситуацию и своё служебное положе­ние для повышения собственного благосостояния. НЭП открывает для номенклатуры новые возможности и создаёт новые привиле­гии. В целях противодействия этой, набиравшей силу, тенденции в октябре 1923 г. было принято циркулярное письмо ЦК РКП(б) «О борьбе с излишествами», где указывалось на недопустимость для ответственных работников окружать себя роскошью, зани­маться азартными играми, тратить огромные средства на ресто­раны, отдыхать и лечиться за границей и т. п.[519]

Должностные злоупотребления. Новый советский госу­дарственный аппарат, к сожалению, унаследовал от дореволю­ционной администрации не только некоторые её достижения, но и по­роки: взяточничество[520], казнокрадство, бюрократизм[521], служебные злоупотребления, оказание протекции и т. п. Кроме того, советский госаппарат породил и пороки новые. Одним из наиболее распростра­нённых стало комчванство, проявлявшееся в высокомерном отно­шении к обычным гражданам, которое стали проявлять некоторые, получившие высокие посты коммунисты. Немало было тех, кто, желая создать себе особые привилегированные условия, занимался

«хозяйственным обрастанием», то есть перенимал буржуазный образ жизни, усваивал буржуазные бытовые привычки и т.д.[522]

8 мая 1918 г. СНК принял Декрет «О взяточничестве»[523]. Соглас­но декрету виновные в получении или даче взяток, а также под­стрекатели, пособники и все прикосновенные к даче взятки лица карались лишением свободы на срок не менее 5 лет с привлече­нием на принудительные работы на тот же срок. Мера наказания повышалась, если служащий обладал особыми полномочиями, нарушал свои должностные обязанности или вымогал взятку. Если дававший или получавший взятку принадлежал к имущему классу и пользовался взяткой для сохранения или приобретения себе привилегий, связанных с правом собственности, то он при­говаривался к наиболее тяжким и неприятным принудительным работам с конфискацией всего имущества.

Этой же теме были посвящены Декрет СНК «О борьбе со взя­точничеством», принятый 16 августа 1921 г., и одноимённый секретный циркуляр ЦК РКП(б), изданный 30 ноября 1922 г., декларировавшие начало масштабной борьбы со взяточниками[524]. Для этого были учреждены специальные комиссии при ГПУ, СТО, народных комиссариатах и экономических совещаниях. Циркуляр предписывал создавать при губернских комитетах партии специаль­ную комиссию или должность для борьбы с коррупцией.

Тогда же появился и принцип двойной ответственности для ра­ботников-коммунистов. Суть его сводилась к тому, что комму­нист, как простой гражданин, может быть привлечён к ответст­венности по закону, однако, при этом сохраняла своё значение и его ответственность как члена партии. Возникала проблема, когда правоохранительные органы своими законными действиями в отношении преступников, бывших членами партии, подрывали

авторитет РКП(б), не очистившей свои ряды от преступных эле­ментов и попутчиков. Ситуация усугублялась тем, что партийные директивы воспринимались многими работниками правоохрани­тельных органов как обязательные к исполнению. Получалось, что выводы следствия и решение суда добровольно попадали в зависимость от мнения парткома. В связи с этим циркуляры ЦК РКП(б) и Наркомюста особо обращали внимание на то, что коммунисты, нарушившие закон, подлежат той же ответственно­сти перед государственным и партийным судом на общих осно­ваниях. Несмотря на это, попытки ввести запрет на привлечение к юридической ответственности высокопоставленных работни­ков-коммунистов без согласия партийного руководства предпри­нимались неоднократно[525]. Для борьбы с этим явлением оказался недостаточен даже авторитет В.И. Ленина и других коммунистов[526]. Так, согласно, одобренному ЦК РКП(б), циркулярному письму от 16 июня 1921 г., члены партии могли быть отданы под суд только с согласия местного партийного комитета. Это решение с санкции В.И. Ленина было опротестовано наркомом юстиции Д.И. Курским, но, при повторном рассмотрении этого вопроса, ЦК вновь его утвердил. Об аресте члена партии судебно-следст­венные органы были обязаны поставить в известность партийный комитет и даже предоставить в его распоряжение уголовное дело для ознакомления. Кроме того, следствие и суд не могли отказать парткому, желавшему взять арестованного коммуниста на поруки. Эти же правила подтвердил и новый циркуляр ЦК РКП(б) от 4 ян­варя 1922 г. По постановлению Оргбюро ЦК РКП(б) от 16 марта 1923 г, секретарей губкомов и обкомов можно было привлечь к уголовной ответственности только при согласовании заключе­ния прокурора республики с ЦК РКП(б)[527]. Если результаты след­

ствия противоречили интересам партии, то центральные органы РКП(б) обращались в суд с ходатайством о прекращении дела. Существовала также практика освобождения членов партии от на­казания за революционные заслуги, осуждённая Пленумом ЦК РКП(б) в специальном постановлении, требовавшем для партий­цев привлечение к суду на общем основании и невмешательства парторганизаций в следствие и суд, которое, тем не менее, неодно­кратно нарушалось[528].

Широкая практика должностных злоупотреблений в 20-30-х гг. породила ряд нормативных актов, среди которых особое место заснимали постановления Центральной контрольной комиссии (ЦКК) РКП(б) — высшего контрольного органа партии большеви­ков[529]. В 1926 г. ЦКК запрещает за счёт госучреждений покупать и сни­мать для ответственных работников квартиры и приобретать мебель. В 1929 г. вводится запрет на использование общественных средств на банкеты, торжества, связанные с визитами различных членов ру­ководства, преподнесения им дорогостоящих подарков и т. п. Но, как показала практика работы ЦКК-РКИ, злоупотребления существовали в таких масштабах, что к ответственности привлекали и снимали с работы не отдельных ответственных работников партийного и госу­дарственного аппарата, а руководящий состав областей и округов[530].

Форма, знаки различия и персональные звания. Симво­лическим завершением формирования государственной службы в СССР можно считать введение в 40-х - начале 50-х гг. форменной одежды, знаков различия и персональных званий и рангов для гос­служащих более двадцати ведомств: работников дипломатической

службы, юстиции, финансовых и банковских органов, железнодо­рожников, таможенников, связистов, государственных контролёров, металлургов, химиков, нефтяников, работников горного надзора и электростанций, геологов, заготовителей и др. Но уже 12 июля 1954 г. вышел указ Президиума Верховного Совета СССР «Об от­мене персональных званий и знаков различия для работников граж­данских министерств и ведомств»[531], который отменил большинство этих нововведений. Сохранились они у работников МИДа, юстиции, железнодорожников и некоторых других.

Советская государственная служба в 50-80-х гг. Механизм формирования номенклатуры, сложившийся в 30-е гг., в последую­щие десятилетия не претерпел серьёзных изменений. Однако после смерти в 1953 г. И.В. Сталина госслужащие обрели боль­шую свободу и уверенность в своём положении. После XX съезда КПСС (1956 г.) была предпринята попытка сократить число но­менклатурных должностей, встретившая весьма гибкое сопротив­ление на местах, благодаря чему количество ответственных постов в номенклатурных списках было даже увеличено. Следствием этих процессов стала постепенная утрата партийно-государственным аппаратом способностей к саморегулированию и обновлению кадров.

В целях оживления работы аппарата по инициативе Н.С. Хру­щёва в новую редакцию Устава КПСС, принятую в 1961 г. на XXII съезде партии, было включено положение об обязатель­ном систематическом обновлении части кадрового состава на­чиная с ЦК КПСС и заканчивая парткомами и бюро первичных парторганизаций при каждых новых выборах (ст. 25). Ротации не подлежали только лицо, возглавляющее партийный орган, и наиболее опытные и заслуженные работники. Члены руководя­щих парторганов не могли занимать свои посты более указанного числа раз подряд[532].

Однако подобная практика долго не просуществовала. Самы­ми активными противниками нововведений оказались молодые руководящие кадры. Их возмущало то, что давно пребывающие на своих высоких постах старики пытаются ограничить их ак­тивность и карьерные возможности. В итоге положение об обя­зательном обновлении кадров постепенно было сведено на нет, а в 1966 г. на XXIII съезде КПСС вообще отменено[533].

9 сентября 1967 г. Госкомитет Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы утвердил «Единую но­менклатуру должностей служащих», охватывавшую за неболь­шими исключениями все категории служащих, работающих в отраслях народного хозяйства, органах государственного и хо­зяйственного управления. Единая номенклатура впервые устано­вила перечень служебных должностей. В основу классификации Единой номенклатуры был положен характер труда. Исходя их этого признака, должности подразделялись на три категории: ру­ководители, специалисты и технические исполнители. На основе Единой номенклатуры в 1969 г. был создан «Квалификационный справочник должностей служащих»[534].

Тем не менее сложившаяся на практике в СССР система го­сударственной службы не обладала чёткими границами. Приём на госслужбу и само её прохождение, по сути, ничем не отлича­лись от обычного трудового найма. При отсутствии в Советском Союзе единого закона о государственной службе, эти отношения регулировались различными нормативными актами, в том числе Конституцией СССР и конституциями союзных республик, КЗоТ

РСФСР, Положением о дисциплинарной ответственности, Единой номенклатурой должностей служащих, Законом «О государствен­ных пенсиях» и др. Ещё с 20-х гг. неоднократно поднимался во­прос о необходимости создания единого закона о государственной службе СССР, но создан такой закон так и не был[535], а норматив­ная база, регулирующая работу аппарата служащих в Советском Союзе, всё более расширялась и усложнялась. Начиная с 60-х гг., было принято большое количество ведомственных актов (уставы о дисциплинарной ответственности и т п.), которые ещё больше ус­ложнили многообразную правовую базу, которой регулировалась го­сударственная служба. Чёткая регламентация присутствовала только в вооружённых силах, органах МВД и иных подобных структурах.

В 70-х гг. процесс сращивания партийных и государственных органов власти и управления достигает своего полного заверше­ния. Растёт уровень бюрократизации, расширяется состав но­менклатурных должностей, выборы постепенно приобретают всё более формальный характер, слабо проходит выдвижение моло­дых кадров, прекращается исследование деятельности служащих на основе их практической работы.

Провозглашаемая идеология достигает предела своей про­фанации. Так называемые «ленинские принципы подбора, рас­становки и воспитания кадров» абсолютизируются и мыслятся как непререкаемая догма. Масштабная ширма многочисленных цитат из работ В.И. Ленина, порой искажённых и вырванных из контекста, позволяет скрывать те реальные нормы, которые власть использовала в управлении, замалчивать негативные яв­ления. Господствует конформизм, тенденциозность в подборе информации, твёрдая уверенность в собственном всемогуществе, иллюзорность инициативы и т.п.

Вопреки Уставу КПСС, в котором говорилось, что «подбор работников по признакам приятельских отношений, личной

преданности, землячества и родства несовместим с пребыванием в партии», вокруг крупных чиновников формируется система личного патроната, возрастает значение родственных и личных связей. Срок пребывания на ответственных постах заметно уве­личивается. Немалое число министров остаются на своих постах по несколько десятков лет[536]. Большинство из руководящих работни­ков покидают свои посты лишь в случае смерти. Средний возраст членов Политбюро ЦК КПСС составляет 71 год. Управляющая страной верхушка приобретает черты геронтократии — власти стариков.

Преимущества ответственных работников, получаемые ими в 20-30-х гг., не шли ни в какое сравнение с льготами, которые номенклатурное руководство приобретает в 70-80-е гг. Верхушка партийно-государственного аппарата получила уверенность в ста­бильности своего положения, высокий уровень материального и продовольственного обеспечения, особые условия для работы, отдыха, лечения и т. п.

Механизм управления, с одной стороны, становится более отлаженным, гладким, бесконфликтным, но в то же время система все более консервируется, замыкается в себе, отрываясь от массы рядовых советских граждан, становится менее работоспособной, приобретает кризисные черты, превращаясь в библейские «гробы повапленные», которые прекрасны снаружи, а внутри полны вся­кой скверны. Возникает коренное противоречие между правиль­ными решениями, широко декларируемыми властью и существен­ными препятствиями в деле их конкретной реализации.

Только в начале 80-х гг., став генеральным секретарем ЦК КПСС, Ю.В. Андропов попытался переломить ситуацию. Если в 60-70-х гг., провинившихся крупных чиновников отправляли в отставку, то при Андропове был начат ряд громких дел о взяточ­ничестве, казнокрадстве, вымогательстве и иных правонаруше­ниях среди руководящих работников. Была резко усилена трудовая дисциплина, предприняты меры по повышению служебной от­ветственности и т. д. Однако всего этого оказалось недостаточно.

В середине 80-х гг., с началом перестройки, тщательно поднов­ляемый фасад партийно-государственной системы начал стреми­тельно рушиться. Казалось, что, обладая монополией на власть, КПСС сможет спокойно провести в стране столь необходимые ей глобальные преобразования. Однако вместо того, чтобы искать причины сложившейся тяжёлой социально-экономической ситуа­ции и выработать средства выхода из неё, в стране разворачивается яростная политическая борьба. Ни партия, ни Советы не были готовы к такому развитию событий. Формальный номенклатурный подход в новых условиях не дал ожидаемых результатов. Партий­но-государственная верхушка стала быстро утрачивать реальные рычаги управления страной.

Завершилась история номенклатуры 16 октября 1989 г., ког­да было объявлено о решении комиссии ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики об упразднении «учётно-контрольной номенклатуры»[537]. Так, решение о ликвидации номенклатуры было принято самими руководящими номенклатур­ными работниками. Это было закономерно, так как в нём была заинтересована сама номенклатурная верхушка, немалая часть ко­торой стремилась обеспечить в новых условиях своё материальное положение, обменяв власть на льготы и гарантии.

Всё это привело к разрушению советской государственной системы и падению управленческой культуры. Первыми шагами к исправлению ситуации стали разработка и принятие Положения «О федеральной государственной службе» (22 декабря 1993 г.), Реестра государственных должностей федеральных госслужащих (11 января 1995 г.) и Федерального закона «Об основах государст­венной службы РФ» (5 июля 1995 г.)[538].

<< | >>
Источник: Львов А.В.. История отечественной государственной службы: учебное пособие. - М.: МГПУ,2018. - 208 с.. 2018

Еще по теме ГЛАВА 3 Советский аппарат управления (октябрь 1917 - начало 90-х гг.):

  1. § 1. Начало производства в суде надзорной инстанции и его этапы
  2. 2. Общее понятие управления. Кибернетика об управлении
  3. 3. Основные направления совершенствования государственного управления в РФ. Административная реформа
  4. 1. Содержание (функции) государственного управления
  5. 1. Понятие государственного управления
  6. 4. Социальное управление и его виды
  7. 4. Государственное управление в сфере административной деятельности
  8. 2. Органы, осуществляющие управление в сфере образования
  9. 1. Понятие и правовая природа актов управления
  10. 2. Государственное управление в сфере экономики
  11. 3. Синергетический подход к управлению
  12. 4. Требования, предъявляемые к актам государственного управления
  13. 2. Классификация актов управления
  14. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  15. Тема 2. Государственное управление. Исполнительная власть
  16. Тема 20. Управление в области внутренних дел