$ 4.2. Районирование и административно-территориальное размежевание народов края
Проблема административно-территориального размежевания народов Северного Кавказа как самостоятельное исследовательское направление формировалось на протяжении не одного десятилетия.
Практически все работы по истории национально-государственного строительства в регионе затрагивают и вопросы административно-территориального обустройства народов. Такой тесной исследовательской взаимосвязи способствовала и сама практика решения национального вопроса советским государством, сводившаяся к приближению административных границ к территории расселения народов.Показательно, что в течение достаточно долгого времени в специальной литературе подобная практика не только не подвергалась сомнению, но и находила солидное теоретическое оправдание. Исследователи, опираясь на анализ многочисленных ленинских работ и решений всевозможных партийных и советских съездов, с удовлетворением констатировали «справедливое разрешение многих территориальных проблем, доставшихся народам от царистского прошлого». Следует отметить, что различные споры и конфликты, возникавшие между соседними народами по поводу принадлежности тех или иных населенных пунктов, никак не сопрягались с национальной политикой советской власти и относились на счет «колониальной завоевательной политики Российской империи».
При этом обращает на себя внимание и тот факт, что «подход, учитывающий территориальный фактор, был своего рода отклонением и не вписывался в общую официальную историографическую концепцию национально-государственного строительства на Северном Кавказе»[568]. Об этом, в частности, свидетельствует и отсутствие в литературе внятного объяснения тем изменениям, которым неоднократно подвергались различные населенные пункты, земельные и пастбищные угодья в процессе уточнения их административной принадлежности. Вероятно, что при должном учете данного фактора, получили бы свое прояснение многие вопросы, связанные с образованием объединенных автономий и те внутренние административно-территориальные изменения, которые непрерывно шли в автономиях края.
Следует отметить, что все административно-территориальные преобразования, проводившиеся в 1920-х - середине 1930-х гг. в регионе, рассматривались и продолжают рассматриваться исследователями в качестве мероприятий хозяйственного назначения. Внутренне районирование, начавшееся в автономных областях после уточнения их внешних границ, выявило и достаточно болезненную проблему острой нехватки земли в самих автономиях. В условиях Северного Кавказа она «начинает звучать как проблема спорных территорий
и межэтнических противоречий»[569]. Практически все автономные образования оказались многонациональными по составу представленного в них населения. Поэтому их административно-территориальное устройство потребовало приближения к этническим границам так называемых внутренних меньшинств.
Установление точных административных границ проживания народов разрушало сложившиеся в регионе традиции аренды земельных и пастбищных угодий, обостряя и без того непростые отношения между различными народами и группами населения. Более того, такая практика полностью противоречила предшествовавшему административному устройству народов региона, которое ориентировалось на отсутствие внутренних границ между ними.
Обозначившиеся в данной связи проблемы по-разному решались руководством различных автономий. Так, в Северной Осетии, Кабардино-Балкарии и Чечено-Ингушетии были выделены в самостоятельные административные районы казачьи округа. Сложность и противоречивость этого процесса уже нашли свое отражение в современной историографии[570]. В Карачаево-Черкесии «деление области по округам происходило по национально-территориальному признаку, что значительно облегчало преодоление имевшихся разногласий среди части населения и этнических групп. Позднее по просьбе казачества был создан Зеленчукский округ»[571]. В Адыгее, где русские составляли половину населения области, вопрос о выделении для них отдельных округов не возбуждался[572].
Вопросы внутреннего районирования автономных областей решались не только за счет уточнения границ землепользования и уплотнения земельных угодий.
Значительное распространение получила практика переселения и расселения одних групп населения за счет других. Так, при образовании Чеченской автономной области выселялись целые казачьи станицы Сунженского округа, освобождались равнинные территории с тем, чтобы предоставить их впоследствии в хозяйственное пользование чеченским аулам. Данные факты, отмечаемые во многих исследованиях, вплоть до последнего времени объяснялись «справедливым решением национального вопроса на Северном Кавказе»[573]. Исследователи подчеркивали, что «частичное переселение казачьего населения было вынужденной мерой, преследовавшей цель разрешения земельного вопроса в крае». Так, на основании советских законов земельные органы власти Горской АССР в течение 1921 г. провели отчуждение излишков в фонд малоземельных и безземельных горцев[574].
В настоящее время, когда в научный оборот введены новые пласты документов, получают новое осмысление и методы административно-территориального становления национальных автономий[575]. Исследователи все чаще указывают на пагубность подобных мероприятий, обосновывая свои суждения ссылками и на их хозяйственную неэффективность. В частности, Н.Ф. Бугай приводит многочисленные документальные подтверждения тому, что освобожденные «казачьи» территории в течение длительного времени не заселялись чеченцами и ингушами[576].
Объяснение подобным фактам в литературе обычно сводится к застарелой земельной вражде между казаками и горцами: «Для Терского края исключительно трудную задачу составляла не только конфискация помещичьих и других частновладельческих земель, но и урегулирование земельных отношений между народами. Особую трудность представляли взаимоотношения между казаками и горцами. Именно эти отношения, сознательно запутанные колониальными властями, были источником постоянной межнациональной войны, которая широко использовалась контрреволюцией для осложнения положения в области»[577].
Правда, еще в первое пореволюционное десятилетие, представленное в изучении данной проблемы практиками советского строительства, состояние землепользования в различных районах края рассматривалось и с точки зрения сложившихся в них национальных особенностей[578].
Так, характеризуя состояние землепользования в Нагорной Ингушетии, один из советских работников того времени отмечал: «В настоящее время состояние землепользования в нагорной Ингушетии носит неопределенный характер. Есть местности, в которых у части жителей наряду со сторонами родового быта, такими как кровная месть, культ предков, сохранялось, несмотря на уничтожение частной собственности наземлю, прежнее дореволюционное отношение к последней. У многих плоскостных ингушей родовые претензии на те или иные участки в горах продолжают существовать. В итоге, они пользуются землею на плоскости и в горах»[579]. Во многих работах того времени отмечаются факты аренды земельных угодий у соседних народов. Однако уже в послевоенный период, и они получили «классово выдержанное объяснение».
В обобщающих и специальных исследованиях по истории отдельных автономий достаточно подробно освещены процесс и особенности их внутреннего районирования. Отмечается, что «в силу ряда причин - отсутствия необходимых статистических данных, земленеустроенности территории, наличия спорных участков, сложных географических условий, национальной пестроты и чересполосицы - оно заняло многие годы»[580]. В качестве особенностей районирования указывается на его тесную взаимосвязь с решением задач хозяйственного развития, как всей автономии в целом, так и ее отдельных районов. Необходимость придерживаться на практике принципа «экономического тяготения» того или иного населенного пункта при определении его административной принадлежности привела к немалым проблемам.
За пределами автономий оказывались их административные центры - Краснодар, который до 1936 г. являлся центром Адыгеи; Грозный, бывший центром Чеченской автономной области и не входивший до 1928 г. в ее состав; Владикавказ, длительное время служивший центром Северной Осетии и Ингушетии. Подобная ситуация складывалась и в самих автономиях. Так, отмечая особенности районирования Кабардино-Балкарии, А.Л. Летифов указывал, что они заключались в нахождении «административных центров двух округов (Прикумского и Нагорного) вне пределов области - в станице Прохладной и Пятигорске, которые входили в состав соседнего Терского округа»[581].
Процесс районирования в национальных автономиях, который не прекращался на протяжении 1920 - 1930-х гг., вплоть до недавнего времени оценивался исследователями, в общем-то, положительно. В качестве его безусловных достижений отмечались решение земельной проблемы, прежде всего межселенного и межрайонного землепользования, удешевление советского аппарата и его приближение к населению. Однако, начиная с 1990-х гг., когда проблема административнотерриториального строительства в регионе получает статус самостоятельного исследовательского направления, его результаты постепенно пересматриваются.
Так, по мнению И.Б. Дидиговой, детально проанализировавшей соответствующие изменения на материалах Чечено-Ингушетии, новое административнотерриториальное устройство не только не решало стоявшие перед автономиями задачи, но и порождало новые трудности. Многие из них, не в последнюю очередь,
были вызваны непривычностью новых управленческих форм для местного населения, разрушением сложившихся представлений о собственности и власти[582]. В свою очередь, районирование Адыгейской автономной области вызвало целый ряд ее претензий к Кубанской области, которые решались при активном участии и вмешательстве центральных органов власти. Многие из них были удовлетворены, что достаточно напряженно сказалось на последующих отношениях двух областей[583].
В ряде обобщающих исследований, вышедших в 1990-е гг. и посвященных проблемам национально-государственного строительства на Северном Кавказе, особое внимание уделено процессу административно-территориального размежевания народов региона[584]. Историки не только показали всю трудность определения административных границ национальных автономий, но и сопряженные с ним территориальные конфликты. Особо подчеркивается и то обстоятельство, что принцип национального самоопределения, принявший на практике форму размежевания края на территории с более или менее однородным этническим составом населения, затруднял экономическое развитие самих автономий. Поэтому в различное время на территории края были образованы Горская республика и СевероКавказский край[585].
Отмечаетсямногоступенчатыйи многовариантныйхарактерадминистративно- территориального устройства на юго-востоке страны, причиной чему называется «быстрая смена форм национально-государственного строительства»[586]. Подчеркивается, что история административно-территориального устройства автономных образований свидетельствует об огромном опыте, накопленном советской властью по разрешению и урегулированию территориальных споров и конфликтов. Как показывает, приводимый исследователями фактический материал, разногласия эти «действительно обострились уже при установлении границ между государственными образованиями. Одни из них рассматривались в спокойной обстановке, другие - доходили до острых споров, заканчивавшихся в ряде случаев военными стычками».
В данной связи особо выделяются исследования кабардинского историка А.Г. Кажарова, предметом специального изучения которого стало формирование территории Кабардино-Балкарской автономной области[587]. Проанализировав
территориальный аспект взаимоотношений Кабарды и Горской республики, а также Кабарды и Балкарии, автор пришел к выводу, что именно он стал тем решающим фактором, который определял собою становление государственности кабардинского и балкарского народов. Основной причиной выхода Кабарды из состава Горской автономии, по заключению исследования, являлась угроза ее территориальной целостности. В свою очередь, «демонтаж полиэтничной государственности... актуализировал и проблему определения административнополитического статуса Балкарии, потерявшей территориальную связь с ГАССР». Попытки центрального руководства образовать отдельные автономные области для двух соседних народов выявили серьезные территориальные противоречия. Единственным мирным способом их устранения и явилось формирование объединенной автономной области: «Была найдена удачная, действительно компромиссная формула, суть которой состояла во взаимном признании земельных интересов Балкарии и исторических прав Кабарды на свою территорию. Глубинные предпосылки означенного компромисса лежат в области природногеографических факторов - объективно неустранимой территориальной связи кабардинского и балкарского народов. Создание Кабардино-Балкарской автономной области стало формой национально-государственной институционализации данной объективной реальности»[588].
Включение автономий в состав Северо-Кавказского края повлекло за собою новый пересмотр их внутреннего административного устройства. При этом их хозяйственные интересы нередко требовали расширения границ и присоединения территорий с иноэтничным населением. Результатом такого рода преобразований становилось достижение экономической целостности национальных образований и размывание национального состава их населения. Показательно, что наряду с обретением национальной целостности происходило и дробление автономий. Так, в июле 1926 г. по постановлению Президиума Северо-Кавказского крайисполкома упраздняется Карачаево-Черкесская автономная область.
В современной историографии данный факт объясняется «автономистскими тенденциями среди различных группировок внутри единой автономной области». Область была разделена на Карачаевскую автономную область и Черкесский национальный округ с прямым подчинением Северо-Кавказскому крайисполкому. В 1928 г. округ преобразуется в автономную область и включается в состав края. Причины таких изменений в литературе не анализируются и сводятся к тому, что «это был шаг большой исторической важности. Народы обретали свою автономию и в числе равных входили в Российскую Федерацию»[589]. Представляется, что такого рода преобразованиями советская власть удовлетворяла не столько
«автономистские» устремления народов, столько решала собственные проблемы по созданию управляемых и зависимых от нее автономий.
Исследователи отмечали, что не все принципы районирования удавалось осуществлять сразу. В частности, большие трудности встретило предложение Административной комиссии ВЦИК о том, что в качестве «ядра новых районов должны быть пролетарские центры; окружающая их территория должна обеспечивать нормальное развитие главнейших отраслей промышленности данного района»: «Между тем крупнейшие промышленные города Северного Кавказа - Владикавказ и Грозный не вошли в национально-территориальные образования. К этой ситуации привело, вероятно, стремление к моноэтничности административных единиц. В Северо-Кавказском крае вполне официально было принято деление на русские и национальные округа и области. По этой логике Грозный, например, причислялся к «русским округам», поскольку здесь русские составляли 79,1 % населения»[590].
Однако такая практика вскоре привела к снижению доли городских жителей в автономиях. По данным, приводимым в специальной литературе, на 1924 г. в Адыгейской автономной области и Сунженском округе городского населения не было зарегистрировано вовсе. Его процентное содержание по другим автономиям составляло от 11 % в Карачаево-Черкессии до 0,5 % в Чеченской автономной области[591]. Подобная ситуация затрудняла размещение административных учреждений, которые обычно располагались в городах. Данное обстоятельство, по заключению Е.С. Тютюниной, стало одной из причин искусственного поднятия статуса некоторых населенных пунктов до городов: «Не случайно в списке городов Северо-Кавказского края, утвержденном в марте 1925 г., оказался только 1 (Нальчик), расположенный внутри автономной области, да и тот “заслужил” звание города скорее по своей роли административного центра»[592]. К сожалению, возрастание их численности коренным образом не меняло сложившейся производственной инфраструктуры в национальных образованиях, хотя и привело к своеобразной этнизации отдельных ее отраслей. Неравномерное распределение национальностей в различных сферах производства и услуг привело со временем к существенной профессиональной поляризации между ними и русским населением.
Дальнейшее развитие автономных образований со всей очевидностью свидетельствовало о необходимости увеличения в них не только городов административного уровня, но и экономически мощных производственных центров. В данной связи достаточно показательным является процесс районирования Чеченской автономной области. В историографии детально изучены и описаны отношения «шефской» взаимопомощи между автономией и г. Грозным, который, хотя и не
входил в ее состав, но отчислял в бюджет области доходы от нефтедобычи[593]. В 1928 г., по итогам проведенного обследования, краевой исполком принял решение, согласно которому Грозненский и Сунженский округа ликвидировались, а их территория передавалась в состав автономной области. В качестве основного аргумента предпринимавшейся меры краевой исполком указывал на «необходимость обеспечить достаточные темпы подъема хозяйства и культуры Чеченской области». Грозный также включался в состав Чечни, что оценивалось как «событие, имеющее благоприятное культурно-экономическое значение»[594].
Подобного рода мероприятия являлись характерными для всех без исключения автономий Северо-Кавказского края и преследовали своей целью завершение процесса их территориально-хозяйственной целостности. Достижение такой целостности, по мысли специалистов, и явилось той основой, которая позволила завершить объединение одних областей и повысить правовой статус других национальных образований. Так, 15 января 1934 г. произошло объединение Чеченской и Ингушской областей. В соответствии с устоявшейся и общепринятой точкой зрения, оно было подготовлено «огромной разъяснительной работой, проводившейся партийными организациями Чечни и Ингушетии, поставившими задачу объединить их уже практически». Вместе с тем, отмечалось, что она встретила горячее одобрение трудящихся[595]. Однако новейшие исследования в этой области и архивные документы указывают, что фактически процесс объединения явился следствием присоединения г. Владикавказа к Северо-Осетинской автономной области.
Решение о передаче города Северной Осетии, который до этого момента оставался административным центром двух автономий, было принято крайисполкомом еще 13 октября 1928 г. Оно встретило резкое возражение со стороны секретаря Ингушского обкома партии И.Б. Зязикова, так как не учитывало интересов ингушского народа. По мнению руководителя области и большинства членов бюро обкома, Владикавказ являлся географическим центром Ингушетии, с ним была связана вся ее хозяйственная и культурная жизнь. В целях опротестования данного решения, в Москву был командирован председатель облисполкома А.И. Горчханов. Показательно, что в телеграмме, присланной в обком партии, он сообщал, что «ЦК ВКП (б) не знало о планах крайкома о передаче Владикавказа Северо-Осетинской автономной области и встретило информацию об этом с неудовольствием». В данной связи современный исследователь отмечает: «Вероятно, в Москве А.И. Горчханова сознательно ввели в заблуждение. Вряд ли Сталин не знал о решении Северо-Кавказского крайкома. Скорее всего, он сам
и способствовал тому, чтобы его принять. Но резкое противодействие Ингушетии могло озадачить Центр и привело к временному сокрытию своей позиции по этому вопросу»[596].
В литературе последнего времени приводятся многочисленные факты, подтверждавшие, в целом, отрицательное отношение ингушского народа к решению краевого исполкома. Приводятся и сведения о противостоянии по данному вопросу партийного руководства области и крайисполкома. Именно активная позиция областного партийного комитета вынудили Оргбюро ЦК ВКП (б) включиться в разрешение столь острой и болезненной проблемы. Так, «13 декабря Оргбюро ЦК ВКП (б), рассмотрев вопрос о передаче Владикавказа Северо-Осетинской автономной области, постановило снять его с повестки дня ввиду трудности его практического разрешения, а также о нерешенности вопроса «о возможности объединения чеченцев и ингушей». Центральный комитет поручил краевому исполкому и крайкому партии разработать вопрос об объединении Чеченской и Ингушской областей, тем самым, предложив иной вариант решения вопроса о Владикавказе[597].
Г.А. Ерещенко, детально изучив данный вопрос, отметил, что процесс объединения двух соседних областей вызвал острую политическую борьбу среди партийного и советского руководства Ингушетии. Особую позицию занимал И.Б. Зязиков, отстаивавший идею сохранения самостоятельной Ингушетии. Вместе с тем, сильную позицию занимали сторонники объединенной автономии. Партийное руководство страны, учитывая и позицию Ингушетии и Чечни, признало вопрос их объединения несвоевременным.
Однако уже в начале 1930-х гг., в результате прошедших в Ингушетии политических процессов, осудивших деятельность И.Б. Зязикова и его сторонников, вопрос о передаче Владикавказа Северной Осетии вновь был поставлен на повестку дня. 4 июня 1933 г. город включался в состав Северо-Осетинской автономной области. Таким образом, практически был предрешен и вопрос об объединении Чеченской и Ингушкой автономий. Показательно, что «во время реализации связанных с объединением мероприятий социально-политическая обстановка в обеих автономных областях обострилась»[598]. По заключению ряда специалистов, объединение двух областей произошло в нарушение воли чеченского и ингушского народов, административным путем. Более того, «необдуманные решения краевого партийного и советского аппарата по осуществлению нового административнотерриториального обустройства народов привели к тому, что лишили Ингушетию административного центра - Владикавказа и были проведены в жизнь без волеизъявления ингушского народа»[599]. Исследователи полагают, что реализация пред
принятой меры (передача Владикавказа Северной Осетии и объединение двух областей) «в межнациональных отношениях обостряла связи между чеченцами, ингушами и осетинами. На практике состоялось искусственное разделение трех братских народов»[600]. Вместе с тем, хочется отметить, что отношения между ингушами, чеченцами и осетинами в прошлом были далеки от того братского единства, которое порой видится современным историкам. При всей «непродуман- ности» принятого решения, советская власть не только провоцировала будущие конфликты, но и находила временные, правда не совсем эффективные, способы их сдерживания.
Небольшое отступление. Адыгея как пример «правильного делового сотрудничества с краем в деле своего внутреннего районирования»
Изменения в развитии страны не могли не затронуть и такой специфический район Северного Кавказа, как Адыгейская автономная область. Территориальная анклавность расположения и относительно невысокий удельный вес коренной национальности в общей структуре Кубано-Черноморской области накладывали характерный отпечаток на выработку и осуществление принципов административно-территориального и хозяйственного устройства области. При выделении из состава Кубано-Черноморской области постановлением Президиума ВЦИКот 27 июля 1922 г. Черкесская (Адыгейская) автономная область, состоявшая из аулов Майкопского и Краснодарского отделов подразделялась на 3 круга: Псекупский - с центром в ауле Тахтамукай, Ширванский - в ауле Адамий, Фарский - в ауле Хакуринохабль и 42 волости.
С самого начала перед областными органами власти встала трудноразрешимая задача создания почти на пустом месте такого административного деления и устройства, которое, будучи способным к проведению всех правительственных мероприятий, оказалось бы удобно и недорого для населения, позволив поддерживать тесную связь центра с местами. Ситуация усугублялась растянутостью области в длину, незначительностью ширины, отсутствием путей сообщения, необходимых помещений для учреждений, а также элементарных статистических данных о точном количестве ее населения и площади.
В тезисах к I Пленуму областного исполнительного комитета секретарь оргбюро РКП (б) Адыгейской автономной области К.И. Голодович, коснувшись вопроса районирования в области, отметил его «скороспешность, неизучен- ность, совершенную нецелесообразность и неправильность». В целях упрощения и удешевления аппарата власти, совершенствования структуры местных советов и планомерного втягивания широких трудящихся масс в советское строительство, областной исполнительный комитет и административная комиссия приступили к выработке проектов административно-хозяйственного реформирования. На протяжении 1922 - первой половины 1923 гг. шел процесс постепенного укрупнения волостей для «территориального удобства управления»
и в результате стихийной ликвидации сельских советов. В целях наиболее планомерной подготовки и проведения продналоговой кампании постановлением Президиума ВЦИК с 15 мая 1923 г. по 1 января 1924 г. прекращалась передача уездов и волостей из одной губернии в другую, волостей и селений - из одного уезда в другой, а также слияние и разделение волостей. Административным комиссиям воспрещалось рассмотрение вопросов, связанных с передачей отдельных административных единиц.
Приступив к разработке плана административно-хозяйственного переустройства Адыгеи, административная комиссия при облисполкоме подвергла обстоятельному разбору природно-климатические особенности местности и привлекла людей, хорошо их знавших. В результате было разработано три варианта районирования. Согласно первому, область предполагалось разделить на 2 округа, имевших самостоятельные центры, и 14 волостей. Второй проект, учитывавший отсутствие определенных центров и естественного тяготения к ним населения, предлагал систему 6 кантональных исполкомов на положении районных, временно, до ноябрьских выборов 1923 г., которые должны были действовать на правах ревкомов. Третий предусматривал существование 2 округов и 16районов.
Любопытно, что до окончательного принятия решения областным исполнительным комитетом в целях «заблаговременного проведения продовольственной кампании» произошла ликвидация Ширванского округа. Но постановлением Президиума ВЦИК от 7 марта 1923 г. упразднялся Псекупский округ. В этой связи Наркомпрод издал приказ № 93 от 15 марта об упразднении соответствующего окружного отдела. Последовавший протест и разъяснения Адыгейского областного исполкома, что ликвидирован Ширванский, а не Псекупский округ долгое время оставалось без внимания[601]. Ознакомившись с представленными материалами и проектами, Административная комиссия ВЦИК 6 июня 1923 г. на своем заседании рекомендовала разбить область на 2 округа - Фарский с центром в ауле Хакуринохабль и Псекупский - в ауле Лакшукай.
24 сентября административная комиссия области, заслушав информационный доклад о новом делении, для удешевления и упрощения аппарата, усиления связи центра с местами признала необходимым проведение нового административного деления, с тем, чтобы полученные средства пошли на культурно-просветительные и коммунальные нужды. Предлагалось оставить Фарский округ с центром в ауле Уляп в границах рек Белой и Ходзь включительно, разделив всю область на 17 районов - 8 районов в Фарском и 9 (из прежних Псекупского и Ширванского округов) - в Псекупском округе, с непосредственным подчинением областному исполкому[602]. 6 октября 1923 г. бюро комиссии по районированию области, приняв во внимание деление области рекой Белой, предложило разбить ее территорию на 2 части по «естественно-историческим,
экономическим и бытовым соображениям, с учетом национальных особенностей в целом». Признавалось целесообразным учреждение 2 подокругов без самостоятельного бюджета, с непосредственным подчинением областному исполкому: Псекупского с 10 и Фарского с 8 районами. За основу дальнейшего укрупнения признавались принципы упрощения, удешевления и укрепления аппаратов власти.
Данный проект уже 7 октября был утвержден краевым экономическим советом, отметившим его отличия от общих организационных принципов районирования Юго-востока России в силу национальных особенностей Адыгеи и подчеркнувшим, что он являлся первым примером на пути «правильного делового сотрудничества с краем в деле своего внутреннего районирования»[603]. В заключении по адыгейскому проекту Президиум ВЦИК, согласившись с необходимостью укрупнения волостей и округов, указал на отсутствие доказательств его выгодности. С одной стороны, достигалась экономия до 50% за счет окружных учреждений. С другой стороны, население черкесской волости в 4 раза уступало населению волости центральной России, и реализация данного проекта увеличивала количество работников[604].
16 октября Административная комиссия ВЦИК, рассмотрев проект укрупнения округов и волостей Адыгейской автономной области, признала необходимым упразднить 1 округ и 23 волости. Рекомендовалось оставить в составе Псекупского и Фарского округов по 10 волостей, а окружные исполкомы учредить на правах уездных. 31 октября 1923 г. Президиум ВЦИК принял постановление о новом административно-территориальном делении области, согласно которому окончательно упразднялся Ширванский округ, вследствие деления на две несходные экономические части. Его населенные пункты, лежавшие по правую сторону реки Белой и сходные в хозяйственном отношении с Фарским округом, отошли последнему, а лежавшие по левую сторону - Псекупскому. Окружные исполкомы оставались на прежних условиях, т.е., должны были действовать на положении уездных. Внешние границы области не изменились. Перегруппировка и слияние округов должны были завершиться к началу ноября[605]. Проводившееся районирование основывалось на указаниях Госплана «Об экономической эффективности намечаемого деления» и учитывало такие факторы как удобные пути сообщения, изрезанность местности реками и плавнями, естественное тяготение населения к торговым и промышленным пунктам.
Область разделялась на округа, граница между которыми приобрела естественный характер. Благодаря укрупнению волостей и сельсоветов достигалось приближение власти к населению, улучшался личный состав низового советского аппарата. Однако вопросы административно-территориального деления области не были окончательно решены. В одну волостную единицу объединялись
населенные пункты, расположенные на значительном расстоянии друг от друга, но находившиеся на одном берегу водораздела, в результате чего административное деление принимало весьма уродливые формы. К тому же неравномерность распределения населения (волости восточного Фарского округа оказались крупнее западных, относившихся к Псекупскому округу по причине удобных путей сообщений) и комплекса социально-культурных учреждений не могла не сказаться на деятельности советских органов.
В 1924 г. в связи с начавшимся районированием Юго-Восточного края, в состав которого Адыгея вошла в качестве самостоятельной административнотерриториальной единицы на правах округа, в целях «достижения единообразия» советского аппарата в крае, приближения власти к местам и снижения дефицита бюджета[606], на очередь дня вновь встали вопросы совершенствования ее административной системы. 9 февраля 1924 г. исполком рассмотрел вопрос о частичном изменении районирования области, утвердив не предусмотренную постановлением Президиума ВЦИК от 31 октября 1923 г. Адамиевскую волость. Стала самостоятельной Курго-Терновская и упразднялась Кунчукохабльская волости. 3 марта облисполком разослал райисполкомам и сельским советам «соображения», согласно которым при районировании области следовало создавать районные исполкомы с более широкими правами, чем ранее, и сельские советы с правами, близкими к правам прежних волисполкомов[607]. Целью являлось приближение местных органов власти к населению, упрощение процедуры решения насущных нужд и запросов сельского населения, предоставление ему возможности решать наиболее волновавшие вопросы на местах. На 112 тыс. чел., составляющих население области, предполагалось учредить 40 сельских советов и 5 районных исполкомов, из расчета 2,5 тыс. жителей на одну административную единицу. 29 марта 1924 г. областной исполнительный комитет принял решение о дополнительном упразднении сельских советов для сокращения расходов на содержание советского аппарата. Ликвидировались «аиболее слабые советские органы, находившиеся в малых населенных пунктах» обслуживание которых возлагалось на более сильные сельсоветы или волисполкомы, в зависимости от расстояния.
19 апреля Президиум областного исполкома заслушал доклад Калитаева «о необходимости регулирования вопроса о районировании области в связи с соответствующим постановлением крайэкономсовета о районировании Юго- востока России». Были отмечены географические черты области, представлявшей собой узкую полосу длиной в 300 верст, испещренную горными реками, разлив которых прекращал всякое сообщение населенных пунктов друг с другом, бытовые особенности черкесского населения, затруднявшие реализацию проекта
крайэкономсовета о разделении области на районы. Поэтому Президиум облисполкома просил временно сохранить прежнее административно-хозяйственное деление области[608]. 5 августа распорядительное заседание Малого Президиума краевого исполкома утвердило постановления расширенного Пленума краевого исполкома от 2 августа и Адыгейского исполкома о внутреннем районировании области и упразднении существовавшего деления на 2 округа и 19 волостей. В данном случае проект не рассматривался и не утверждался Административной комиссией и Президиумом ВЦИК. Область подразделялась на 5 районов: Тахтамукайский, Джиджихабльский, Преображенский, Хакуринохабльский, Натырбовский и 32 сельсовета. Штаты райисполкома определялись в 18 чел., сельсовета - 2 чел. (выборный председатель и технический работник)[609]. По заключению областного исполнительного комитета, рассматривавшего вопросы советского строительства с октября 1924 г. по октябрь 1925 г., вследствие проведенного районирования удалось добиться улучшения и удешевления государственного аппарата, упрощения его работы. В результате деятельности комиссии по чистке советских органов области были уволены неработоспособные, случайные служащие, слиты однородные должности и разукрупнены сельские советы.
Тем не менее, не могла не насторожить обозначившаяся тенденция преобладания коренной национальности в созданных районах, подкреплявшаяся официально провозглашенным курсом на «национализацию» советского аппарата власти. Весьма симптоматично, что при численном преобладании черкесского населения выборы проводились под лозунгами «проведения своих», когда русские часто не допускались к участию в голосовании, порой получая далеко небезобидные предложения «убраться из аулов»[610].
Одновременно с административным переустройством области предпринимались меры по достижению территориальной целостности и стабильности автономии. Положение существенно осложнялось длительным пограничным противостоянием Кубано-Черноморской и Адыгейской автономной областей, вследствие неясности территориального статуса последней и наличия целого ряда спорных населенных пунктов и земельных участков. Руководствуясь принципами выделения территорий компактного проживания черкесского населения, областные и центральные органы власти, пренебрегая исторически сложившимися нормами землепользования и культурно-экономического тяготения населенных пунктов, закладывали основы земельной междоусобицы и национальной
вражды. Практика передачи юртовых и надельных земель аулов соседним селам и станицам в периоды посевных кампаний 1921-1922 гг. «во временное пользование» и последовавшее за этим фактическое закрепление чужих участков открыли «тяжебный» период взаимоотношений областей.
Обретя территориальную автономию, областные органы власти Адыгеи возбудили дело о возвращении Кубанью «исконных» земель. 16 августа 1922 г. областной исполнительный комитет «поставил на вид» Кубано-Черноморскому отделу земельного управления издание срочного постановления о запрете передачи каких бы то ни было земель, вплоть до установления компетентной комиссией ВЦИК точных границ области. Высказывалась просьба вернуть захваченные станицей Гиагинской в 1921 г. 1500 дес. пахотных земель, принадлежавших аулу Блечепсинскому[611].
С момента образования Адыгеи начались и многочисленные ходатайства населенных пунктов о вхождении в ту или иную область. Адыгейский областной исполком, по мере возможности, пытался приостановить стихийный процесс самозачисления сел и хуторов, апеллировав к установленным административным границам. Так, было отказано жителям села Вечного Майкопского отдела в просьбе об их включении в состав Адыгейской области[612]. Органы власти автономной области обратились к центру с просьбой о выезде на места специальной комиссии для определения принадлежности: 1500 дес., принадлежавших некогда аулу Блечепсинскому и захваченных станицей Гиагинской Майкопского отдела; села Султановского, оспаривавшегося Псекупским округом Адыгейской области и Краснодарским отделом Кубано-Черноморской области (по постановлению Кубано-Черно-морского областного исполнительного комитета № 230 от 3 октября 1922 г. признавалось за Пашковской волостью Краснодарского отдела) около 20 тыс. дес., находившихся на территории автономии и до сих пор не переданных Кубани[613].
30 марта 1923 г. Комиссия ВЦИК рассмотрела заявление граждан хутора Султановского о «причислении» его в состав Кубано-Черноморской области с присоединением к волости станицы Пашковской. Несмотря на аргументированную формулировку об отсутствии связей с Адыгеей и поисков защиты «от всякого рода притеснений черкесов», в просьбе было отказано. В качестве главного аргумента указывалось на возможность возникновения привилегированного положения в землепользовании «по сравнению с соседями черкесами[614]. В апреле 1923 г. поступило заявление граждан станицы Гиагинской о неправильном включении ряда бывших владельческих участков в состав автономной области, в частности, 1250 дес. земли, поступивших в распоряжение аула Хатукай.
Свои претензии высказали жители станицы Васюринской. Но Комиссия ВЦИК им в просьбе отказала, и участок, обозначенный на земельных картах как М-5, остался в составе Адыгейской автономной области.
Иногда подобные требования-ходатайства удовлетворялись. Из-за малоземелья с. Архиповскому передали часть хутора Верхне-Назарова и бывших частновладельческих участков, находившихся в административном подчинении Адыгеи[615]. В данном случае во внимание было принято то обстоятельство, что они фактически находились в пользовании с. Архипосвкого во время посевных кампаний. Постановление от 5 мая 1923 г. Президиума ВЦИКзакрепило за Адыгейской автономной областью лесные угодья в количестве 232 дес., расположенные вблизи аула Ходзинского.
В начале декабря в областной исполнительный комитет поступило заявление 35 граждан Суворово-Черкесского аула о «причислении их в пределы автономии». Административная комиссия областного управления сочувственно отнеслась к просьбе граждан и просила Кубано-Черноморский исполком передать аульскому обществу «оставшиеся от переселения земли». 21 января 1924 г. Адыгейский исполком обратился повторно кКубано-Черноморскому «о соответствующемрас- поряжении волисполкому» не чинить препятствия по переселению[616].
20 февраля 1924 г. Федеральный комитет по землеустройству в заключении по «адыгейскому делу» Х Всероссийскому съезду советов констатировал, что «само дело очень старо и темно». С 1922 г. так и не были установлены границы между Адыгейской и Кубано-Черноморской областями, не решены земельные споры. Адыгейская делегация «хотела бы присоединения» Карамурзинского, Урупского, Каноковского аулов, Армавирского отдела, Кургановского, Суворово-Черкесского аулов, Таманского отдела и 11 аулов Туапсинского округа с городом Туапсе[617]. Еще 5 февраля 1923 г. оргбюро РКП(б) Адыгейской области на своем заседании обсудило вопросы выделения центра и присоединения армавирских и баталпашинских аулов к области. «Принимая во внимание историческое прошлое шапсугского племени как действительно революционно-демократического», оргбюро признало необходимым перенести центр Адыгеи в город Туапсе, а также полностью согласиться с присоединением армавирских и баталпашинских черкесов к области. В силу «раздробленности черкесского племени» на несколько автономных единиц считалось целесообразным установить кантональную форму управления для объединенных племен, которые составили бы единую Адыго-Черкесскую ССР. Рекомендовалось создать Шапсугский, Псекупский, Ширванский, Армавирский, Баталпашинский кантоны[618].
В связи с вышеизложенным возникает закономерный вопрос о несостояв- шейся этнической консолидации адыгских народов. Можно предложить следу- щие объяснения. Ни Туапсинско-Сочинский округ, место основного проживания приморских шапсугов, ни Армавирский и Баталпашинский отделы не имели общей границы с Адыгейской областью. Кроме того, аулы Армавирского отдела исторически тяготели к Кубани, а Баталпашинского - имели самостоятельное административно-территориальное оформление в рамках Карачаево- Черкесской автономной области. Находившиеся в ведении и под юрисдикцией Горского исполнительного комитета аулы Туапсинского округа с момента провозглашения автономии перешли в непосредственное подчинение Кубано-Черноморского исполкома. 4 сентября 1922 г. 3 съезд приморских шапсугов объявил о создании из 12 черкесских аулов в Туапсинском районе самостоятельной Шапсугской ССР с центром в городе Туапсе. С присоединением Сочинского округа ее западная граница должна была пройти по р. Ашад. Исполком Адыгейской автономной области посчитал нецелесообразным образование данной республики в качестве самостоятельной единицы, так как подобный акт делил черкесскую нацию на несколько обособленных народов, что могло «пагубно сказаться на культурном и экономическом развитии черкесского народа в целом»[619].
23 мая 1923 г. Президиум ВЦИК отклонил ходатайство шапсугов. 3 августа 1924 г. Бюро Юго-восточного краевого комитета РКП (б), рассмотрев положение шапсугов, приняло решение о выделении их территории в особый Шапсугский район с подчинением Черноморскому исполкому. 21 августа краевой партийный комитет издал повторную директиву по партийной и советской линиям о выполнении принятого 3 августа решения. Планировалось завершить создание района не позже октября 1924 г., при этом обеспечить планомерную работу ревкома, изыскать средства на организацию советского аппарата, землеустройства, содержание больниц и школ, приступить к осуществлению партийной работы.
23 сентября на распорядительном заседании Малого Президиума крайисполкома Юго-востока из 7 аулов Туапсинского района Черноморского округа (Кичмай, Божьи воды, Красно-Александровский, Большой и Малый Псеушко, Наджиго, Псебе-Карповка) был создан Шапсугский район с непосредственным подчинением Черноморскому исполкому[620]. Таким образом, существовавшее в начале 1920 гг. среди некоторых руководителей Адыгеи мнение о необходимости присоединения черноморских шапсугов к автономии не нашло поддержки ни в крае, ни в областном центре.
После присоединения Северного Кавказа к России исторически сложилась единая территориальная и экономическая общность шапсугов и Кубано- Черноморской области, которую Северо-Кавказский крайком не счел нужным разрывать в интересах самих шапсугов. Следует принять во внимание, помимо
экономических факторов, и географическое положение народа, проживавшего на Черноморском побережье и занимавшего, таким образом, важнейший политикостратегический форпост. Подобная территориальная консолидация и выход к морю, с одной стороны, экономически и политически «чрезмерно» усилили бы национальное образование, грозившее выйти из-под контроля советской власти, с другой - являлись шагом на пути реализации идеи Северо-Кавказской республики в границах 1800 г. и могли способствовать включению адыгов в орбиту влияния Турции.
Постепенно стала оформляться административная принадлежность и других народностей области. Так, 27 сентября 1924 г. Президиум областного исполнительного комитета принял постановление о выделении в самостоятельный хутор 38 татарских семей, проживавших в Псекупском округе и переселении 12 семей из Фарского округа на земли участка Хаджимукова[621]. В то же время на очередном заседании Адыгейского планового комитета было отказано в присоединении к области хуторов Лисецкого, Дукмасова, Бережного, Вечного, Великого Майкопского отдела[622].
В декабре 1924 г. Административная комиссия ВЦИК сдала заключение по спорным вопросам развития области, неразрешенным Федеральным комитетом по землеустройству и Х Всероссийским съездом советов. От некоторых требований область отказалась сама (расширение границ до Туапсе, присоединение аулов Армавирского и Таманского отделов). Часть вопросов решила комиссия Клигера, в частности, о точном определении границ. Нерешенными оставались дела о хуторе Султановском, «не желавшим переходить в Адыгею, о чем даже телеграфировалось во ВЦИК» и группе хуторов возле аула Ульского, известных под названием «Красная башня»[623]. Так и оставшиеся нерешенными вплоть до 1930 гг. вопросы территориальной принадлежности пограничных областей в дальнейшем не раз осложняли развитие взаимоотношений народов Кубани и Адыгеи. Урегулирование земельных отношений стало наиболее важной проблемой развития области в последующие годы. Таким образом, Адыгейская автономная область вступала в новый 1925 г. с целым рядом нерешенных вопросов административного и территориального характера, причем последний приобретал черты землеустройства русского населения. Постепенно усиливавшийся земельный кризис в области, по мнению партийной организации, мог быть разрешен лишь путем переселения части малоземельных и безземельных русских жителей за пределы области.
Признав обеспеченность землей черкесского населения ненормальной, а большинство земель, принадлежавших аульским обществам, неудобными, областной исполнительный комитет 9 ноября, 8-10 декабря 1925 г. принимал решения
о переселении русского населения в пределы Северного Кавказа ввиду его мало- земелья[624]. V съезд советов области в подтверждение правомерности постановки и разрешения земельного вопроса обратился с «настойчивым ходатайством» к краевому исполнительному комитету о выделении переселенческого фонда в 12000 дес. земли в Куго-ейских степях и финансовой помощи в проведении мелиоративных работ. Мотивированный отказ краевого земельного управления - отсутствие требовавшихся мощностей для переселенческих хозяйств - воспринимался как явно “нежелательное” отношение к насущным потребностям становившейся автономии.
Основной причиной «национальной розни», согласно сводкам ОГПУ и отчетной документации низовых партийных и советских ячеек в 1920 гг. являлась неравномерность пользования землей. Вот наиболее типичная и распространенная характеристика политического состояния области в 1926 г.: «В остромалоземельных русских населенных пунктах, расположенных рядом с обеспеченными землей аулами (с.Штурбино, Натырбово, х.Руденков, с.Николаевское, х. Яблоновский обычно открыто выражается недовольство национальной политикой советской власти, резко враждебное отношение к черкесскому населению. Среди черкесского населения в прошлые годы (1924, 1925) и особенно в настоящее время (июнь, июль) получило большое распространение настроение за выселение всех русских крестьян, живущих в Адыгее, за пределы области и переселение на их место черкесов из Турции»[625].
В сводках ОГПУуказывалось: «Сущность земельного вопроса в Адыгейской (Черкесской) автономной области заключается в том, что русское население в большей своей части является малообеспеченным землей, а черкесское население в большей своей части удовлетворительно или хорошо обеспечено землей ... В связи с этим среди того и другого населения существует перманентная вражда, постоянные столкновения и споры. Вместе с тем в области получала распространение земельная аренда русских у черкесов на почве малоземелья, что создает зависимость русских от черкесов и подогревает национальную рознь, особенно там, где эта аренда начинает носить спекулятивный и кабальный характер».
В поиске эффективных форм управления советское руководство пыталось увязать интересы экономической интеграции страны, края, области с интересами населения различных административно-территориальных образований. Тем не менее, попытки совмещения экономических интересов государства и национальных особенностей тех или иных территорий не всегда являлись успешными. Проведенное районирование области положило начало стихийному размежеванию населения по национальному признаку. Многочисленные ходатайства
и взаимные земельные претензии были направлены на закрепление русского населения за Кубано-Черноморской, черкесского - за Адыгейской автономной областями, что едва ли способствовало упрочению межнациональных связей. Призванный уступить место экономическим проблемам, национальный фактор стал ведущим в определении жизненных перспектив области.
С завершением процесса автономизации, совпавшего с окончанием районирования, в национальных образованиях Северного Кавказа встали проблемы обустройства этнических меньшинств, в частности русских. Применительно к ним эти проблемы рассматривались как вопросы установления правильных взаимоотношений между коренным населением и казачеством. Округа решали задачу закрепления за казачеством земель, ранее отторгнутых у горцев. В Адыгее, где русские составляли половину населения, вопрос о выделении для них отдельных округов не возбуждался. В отличии от других автономных областей Северного Кавказа, в Адыгее большинство населения относилось не к казачеству, а к иногороднему крестьянству. В складывавшейся обстановке непрочного территориального и межнационального развития региона автономной области предстояло обеспечить стабильность своего существования и решать вопросы национального взаимодействия проживавших на ее территории народов.
Дальнейшие административно-территориальные преобразования в национальных автономиях оказались связанными с решениями партийного руководства страны по совершенствованию и улучшению государственного аппарата. Е.С. Тютюнина полагает, что таким «поворотным моментом в принципиальном подходе к структуре административно-территориального деления страны стал 1930 год». 23 июля 1930 г. вышло постановление Президиума ВЦИК и СНК СССР о ликвидации округов, укреплении районов, как основного звена социалистического строительства в деревне. В соответствии с ним на Северном Кавказе предусматривалась ликвидация 10 русских округов: «Эти командные, волевые методы, апробированные в крае при ликвидации в 1928 г. Грозненского и Сунженского округов, прочно заняли свое место в системе управления, отбросив даже формальную видимость демократии»[626].
Северо-Кавказский край оказался разделен на 87 районов, из которых 7 являлись национальными, 10 городов и 7 национальных автономных областей. Внутри автономий ликвидация округов свелась к их переименованию в районы. Так, «районы Чечни и Ингушетии, как и других автономных областей, управлялись из едино краевого центра. Как показала практика, эта система не всегда была удачной, указания отдавались сверху порой без должного учета местных специфических условий, волеизъявления трудящихся»[627]. Исследователи отмечали, что укрепление районов нередко выливалось в бюрократизацию их аппарата, усложнение структуры, увеличение численности различных подразделений. Таким образом,
в структуре административно-территориального устройства все большее предпочтение отдавалось удобствам прямого государственного управления, что нашло свое отражение и в установлении границ административных районов по радиусу деятельности совхозов.[628] Проведение данных мероприятий, нацеленных, прежде всего, на поднятие сельскохозяйственного развития районов, на Северном Кавказе имело некоторые особенности.
Е.С. Тютюнина, проанализировав соответствующие постановления партии и правительства, а также краевого исполкома, пришла к выводу, что «форсирование темпов экономического развития вызвало к жизни ряд решений местных властей и в отношении национальных образований». Прежде всего, вхождение Дагестана в состав Северо-Кавказского края в 1931 г. потребовало внешнего районирования Дагестанской АССР. Оно проводилось с учетом принципа экономической целесообразности и достижения административно-хозяйственной целостности республики. По тем же причинам «значительные территориальные приращения получили автономные области края». В данной связи исследовательница приводит конкретные примеры передачи отдельных населенных пунктов в состав Кабардино-Балкарской, Карачаевской и Черкесской автономных областей[629].
Неоднократные административно-территориальные изменения, проводившиеся в пределах края, имели определенную логику своего развития. В последние годы в литературе появились даже попытки выявления его этапов. Так, для первого этапа, охватывавшего собою 1917 -1920 гг., проводившиеся в крае изменения не оказали разрушительного воздействия на сложившиеся до 1917 г. крупные административные образования. Второй этап, датируемый 1921-1928 годами, ознаменовался преобладанием в административно-территориальном переустройстве Северного Кавказа национального фактора: «В это время значительно перекроены границы всех административных единиц, некоторые народы Северного Кавказа получили возможность реализации государственных начал в форме национально-территориальных образований». В рассматриваемый период времени обозначились противоречия между экономическими интересами страны и ее национально-административным делением. В последующее десятилетие, составившее заключительный предвоенный этап развития административнотерриториального устройства края, указанное противоречие «в какой-то мере было преодолено, хотя методы разрешения этой проблемы приобрели ярко выраженный командно-силовой стиль». Национальный момент отступает на второй план, что наиболее ярко проявилось в политике ликвидации национальных районов края[630].
В принципе, соглашаясь с предложенной периодизацией административнотерриториального переустройства Северного Кавказа, хотелось бы отметить, что уже на начальном этапе национально-государственного строительства территориальный принцип уравновешивался хозяйственными потребностями автономий. Его приоритетность носила скорее идеологический характер, нежели являлась практическим руководством. Как показывает анализ архивных источников, в действительности намерение партийного руководства буквально следовать лозунгу «самоопределения наций» наталкивалось на ряд непреодолимых экономических трудностей и вынуждено было их учитывать.
Одним из итогов административно-хозяйственного переустройства края стало повышение политико-правового статуса его отдельных национальных образований. В обобщающих исследованиях по истории автономных республик, как правило, отмечалось, что «исторические перемены потребовали дальнейшей демократизации советского государственного строя, усиления роли местной власти в решении задач хозяйственного и коммунистического строительства, в развитии творческой активности масс»[631]. Более того, изменения такого уровня, вытекавшие из новой Конституции 1936 г., и не могли, вероятно, восприниматься иначе. Законодательное повышение статуса касалось Северо-Осетинской, КабардиноБалкарской и Чечено-Ингушской автономных областей.
К сожалению, конкретных причин, относившихся к повышению статуса той или иной области, в историографии не приводится. Даже в исследованиях «перестроечного времени», авторы ограничиваются рассуждениями общего характера: «В соответствии с новой Конституцией СССР, принятой в 1936 г., КабардиноБалкарская автономная область была преобразована в республику. Переход от автономной области к автономной республике для Кабардино-Балкарии, как и для других национальных областей, означал переход к более высокой форме национальной государственности - от административно-политической к государственно-политической. Это был акт огромной политической, социальноэкономической важности»[632]. Иногда в качестве основных предпосылок данных преобразований называются и изменения этнического состава населения. Так, характеризуя процесс образования Чечено-Ингушской АССР, современный исследователь связывает его и с увеличением численности чеченского и ингушского народов: «В развитии этнической структуры образовались две тенденции: рост доли чеченцев и ингушей; сокращение доли русско-украинского и армянского населения при относительной стабилизации других национальностей»[633].
Показательно, что в исторической литературе до сих пор сохраняется неясность относительно того, как долго автономные республики находились в составе
края. Исследователями обращается внимание, что «нормативные акты, определяющие их отношения с краевыми властями, нам неизвестны. В Конституции СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. возможность вхождения АССР в краевые объединения никак не определяется, а края, области, автономные республики и автономные области перечисляются в Конституции РСФСР, принятой Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов в январе 1937 г., одним рядом, не закрепляя вхождения ни одной их них в состав каких-либо территориальных объединений»[634].
Определенную ясность в данный вопрос внесли правоведы. Исследуя процесс становления федеративных отношений и территориального размежевания в регионе, Ж.И. Овсепян указала в качестве одного из его этапов период, охватывавший собою 1936-1940-е гг. Именно тогда, по ее мнению, произошло «преобразование части автономных областей, расположенных в Северо-Кавказском регионе России, в автономные республики и их выделение из состава края. Это произошло с принятием Конституции СССР 1936 г. и касалось целого ряда автономных областей России»[635]. Кабардино-Балкарская, Северо-Осетинская, ЧеченоИнгушская и Дагестанская автономные республики были выведены из состава Северо-Кавказского края. Адыгейская и Карачаево-Черкесская автономные области, которые сохраняли свой статус административно-территориальных автономий, вошли в состав новых краевых образований: Адыгея в состав Краснодарского края, а Карачаево-Черкесия - Орджоникидзевского края.
В целом, несмотря на множество трудностей и противоречий, сопровождавших административно-территориальное устройство народов края, специалисты оценивают его в качестве «одного из важных факторов упрочения советской власти», который способствовал «урегулированию межнациональных отношений как внутри одного национально-государственного образования, так и с соседствующими областями». Оно формировалось на различных основах, включая в себя, как территориальные, экономические, а также и конфессиональные факторы: «Выбиралась, в конечном итоге, наиболее удобная форма административнотерриториального устройства, при которой максимально учитывались интересы трудящихся различных национальностей, соблюдались их традиции, обычаи, тяготения к тем или иным экономическим промышленным центрам»[636].
В целом, анализ исторических источников и историографии проблемы свидетельствует о том, что в осмыслении самой проблемы административнотерриториального переустройства народов Северного Кавказа произошли ощутимые перемены. Она все чаще начинает рассматриваться исследователями в качестве одного из приоритетных направлений национальной политики советской
власти в регионе. С ее разрешением большинство из них связывает успехи или неудачи национально-государственного строительства в целом.
Соответственно, меняются и представления о причинах, вызывавших к жизни подобного рода изменения. Если ранее историки относили их преимущественно к необходимости осуществления социально-экономических преобразований в национальных районах края, то теперь они нередко указывают на хозяйственную неэффективность последних. Среди основных причин постоянных административно-территориальных изменений на Северном Кавказе в 19201930-е гг. называются стремление советской власти к созданию, с одной стороны, более однородных в этническом отношении автономий, а с другой - придания им атрибутов полноценной государственности.
Вместе с тем, начиная с 1990-х гг., усиливается интерес исследователей к личностному фактору в данных процессах. Активно пересматривается роль в них, прежде всего руководителей национальных образований, анализируется степень осознанного участия народа в происходивших преобразованиях, созвучности данных изменений сложившимся в регионе образу и укладу жизни его многонационального населения. Однако, несмотря на расширение предметного поля исследований в этом направлении, введение в научный оборот новых источников, наблюдается некий консерватизм в переосмыслении многих сюжетов самой проблемы. Особенно он характерен для региональной историографии, что, не в последнюю очередь, обусловлено и теми реальными последствиями административно-территориальных преобразований, которые обеспечили саму возможность хозяйственного и культурного развития народов Северного Кавказа.
Еще по теме $ 4.2. Районирование и административно-территориальное размежевание народов края:
- 3. Структура административного процесса. Виды административных производств
- 2. Законодательство об административных правонарушениях. Институт административной ответственности
- 4. Административно-процессуальные нормы и отношения. Проблема кодификации административно-процессуального права
- 1. Дискуссии в административном праве об административном договоре
- Тема 3. Предмет и метод административного права. Административные правовые нормы и отношения
- Глава 2 Деятельность органов и должностных лиц административной юрисдикции по защите прав граждан при назначении административных наказаний
- 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан
- 5. Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях
- 3. Понятие и состав административного правонарушения
- 1. Производство по делам об административных правонарушениях: общая характеристика
- 1. Предмет и метод административного права
- 2. Виды мер административного принуждения
- 2. Административные правовые нормы
- 1. Субъекты административного права
- 4. Понятие и виды административных наказаний. Основные правила их назначения
- 2. Принципы административного процесса
- 2.Административно-правовой статус организаций