<<
>>

§1. Организационная и нормотворческая деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по обеспечению развития благотворительности в сфере сохранения историко­культурного наследия

Особенности организационной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в сфере охраны историко-культурного наследия определялись следующими факторами:

- объемом нормотворческих и контрольно-распорядительных полномочий Министерства внутренних дел в Российской империи;

- тем местом, которое занимало МВД в общей структуре организационно-контрольных и правотворческих мероприятий в сфере благотворительности;

- спецификой общего правового регулирования деятельности по сохранению историко-культурного наследия;

- существовавшими нормативными и доктринальными подходами к охране историко-культурного наследия в период Российской империи.

Вопросы организационно-правовой деятельности Министерства внутренних дел Российской империи по охране памятников истории и культуры были проанализированы в диссертации Н.В. Михеевой, на основе которой была издана монография.[144] Признавая тот вклад, который был

внесен названным автором в разработку соответствующей проблематики, отметим, что, помимо деятельности правотворческой, важное значение имеет исследование и правоприменительной деятельности. Кроме того, указанный автор сосредоточил свое внимание именно на вопросах сохранения памятников истории и культуры, не затрагивая при этом роли благотворительности в этом процессе. Фактически роль Министерства внутренних дел в регулировании благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия осталась неизученной.

В процессе анализа организационной и правоприменительной роли Министерства внутренних дел в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия предлагается исходить из того, что важное значение для общественных отношений имеет только та норма, которая реально действует, применяется субъектами права, является, в терминологии О. Эрлиха, «живым правом».[145] В связи с этим нормотворческую деятельность МВД в сфере охраны памятников истории и культуры следует изучать в тесной взаимосвязи с его правоприменительной деятельностью.

Исходной посылкой для исследования данных вопросов выступает тот факт, что в своей деятельности, как организационно-правовой, так и правоприменительной, МВД выполняло указания вышестоящих государственных органов, отражая в своей деятельности ту государственную политику, которая существовала в сфере охраны историко-культурного наследия и стимулирования соответствующей деятельности благотворительных обществ и негосударственных структур. Эволюция этой политики наглядно прослеживается и в деятельности МВД.

В целом, участие Министерства внутренних дел в благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия выражалось в следующих основных аспектах:

- Министерство внутренних дел принимало меры по реализации и контролю соблюдения законодательства Российской империи о благотворительности, включая благотворительную деятельность по сохранению историко-культурного наследия;

- Министерство внутренних дел в рамках своих полномочий принимало нормативные акты, в первую очередь циркуляры, которыми определяло важные положения для благотворительных обществ и учреждений, разного рода исторических и археологических обществ, облегчая процесс их создания и деятельности;

- Министерство внутренних дел контролировало деятельность благотворительных и историко-археологических обществ и учреждений, следило за соблюдением ими норм действовавшего законодательства и подзаконных нормативных актов, принимало меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения;

- Министерство внутренних дел принимало непосредственные практические меры по сохранению находящихся в его ведении памятников старины, выделяя на это соответствующее финансирование, что облегчало задачи историков, археологов и благотворителей.

Оценить указанную деятельность можно, во-первых, по количественным показателям, которые будут включать в себя прежде всего число принятых министерством нормативных актов, во-вторых, по качественным показателям, которые будут основаны на анализе практического решения вопроса о сохранении памятников историко­культурного наследия.

Во второй главе исследования уже назывался важный правовой акт - циркуляр Министерства внутренних дел «О доставлении сведений об

остатках древних зданий в городах и о воспрещении разрушать оные» от 31 декабря 1826 г.[146]

Значение этого акта состояло, во-первых, в том, что он установил запрет на разрушение древних зданий, то есть тем самым ввел вопрос охраны древних памятников в правовое поле. Наблюдать за выполнением этого требования поручалось городским властям и полиции.

Во-вторых, МВД предписало гражданским чиновникам, в первую очередь, губернаторам и городским архитекторам, представлять сведения о древних памятниках, в том числе составлять планы и рисунки старинных зданий и пересылать их в столицу, сопровождая своими предложениями об их реставрации.

Принятие этого циркуляра имело практические последствия, так как из провинции в МВД стали поступать соответствующие сведения, часть из них печаталась в «Журнале Министерства внутренних дел».[147]

В дополнение был издан новый циркуляр МВД от 14 декабря 1827 г. Он был адресован гражданским губернаторам. Им предписывалось также представлять в Министерство сведения о древних строениях, их фасадах, о средствах, необходимых на ремонт и реставрацию.[148]

На основе собранных Министерством внутренних дел сведений об исторических памятниках был составлен и опубликован сборник «Записка для обозрения русских древностей».[149] Эта «Записка» популяризировалась, рассылалась в губернии, и есть основания полагать, что ряд ее положений сыграл исходно-концептуальную роль в деле сохранения памятников

историко-культурного наследия и начале систематического научного подхода к данному вопросу.

В 1837 г. был принят важный нормативный акт - «Общий наказ Министерства внутренних дел гражданским губернаторам».[150] В нем определялись важные положения, касавшиеся вопросов местного значения и порядка их решения губернаторами. Применительно к охране историко­культурного наследия в документе указывалось, что гражданские губернаторы должны беречь от разрушения старинные замки, крепости, иные памятники древности. Кроме того, обо всех вновь обнаруженных древностях губернаторы должны были докладывать в МВД.

В 1842 г. в составе МВД был создан Департамент общих дел. К его ведению в числе прочих вопросов были отнесены следующие, имеющие непосредственное отношение к охране историко-культурного наследия:

- сооружение памятников и охрана культурного наследия;

- собирание сведений о древних зданиях и иных памятниках древности;

- курирование музеев и иных сходных с ними обществ[151].

В Российской империи существовало достаточно большое количество различных научных обществ, которые могли и пытались заниматься вопросами охраны памятников историко-культурного наследия. Среди них можно отметить такие общества, как Императорское Русское археологическое общество, Московское археологическое общество, Кавказский археологический комитет, Ставропольскую ученую архивную комиссию и другие. Важную роль в работе этих обществ играли благотворительные пожертвования, которые позволяли им получать

необходимые для осуществления уставной деятельности финансовые ресурсы.

Но деятельность этих обществ осложнялась многочисленными случаями бесконтрольного использования и разрушения памятников древности, вывоза их за границу, проведения самовольных раскопок. Пресечение такой деятельности могло осуществляться только Министерством внутренних дел, но для этого требовалась соответствующая нормативная база, которая позволяла бы выявлять такие случаи и привлекать виновных к юридической ответственности. Это повышало значение нормотворческой деятельности Министерства внутренних дел. Фактически без такой деятельности усилия благотворителей могли бы остаться бесплодными, так как именно государственная поддержка, выраженная в реализации соответствующих полномочий Министерства внутренних дел, создавала тот фон, на котором и могла осуществляться благотворительность в сфере сохранения историко-культурного наследия.

Что касается самих научно-благотворительных обществ, то их деятельность строилась на имевшейся нормативной основе, которая не наделяла эти общества полномочиями по принятию властных решений, направленных на пресечение выявлявшихся злоупотреблений и, тем более, привлечение виновных к ответственности.

Например, Императорская Археологическая комиссия, которая уже упоминалась в первой главе исследования, была создана в 1859 г. на основе ранее существовавшей Комиссии для расследования древностей. Она действовала на основании положения «Об Императорской археологической комиссии», которое определяло порядок ее работы и круг задач.[152] В Положении говорилось, что «Императорская Археологическая комиссия состоит отдельным учреждением в Министерстве Императорского двора и имеет целью: 1) разыскание предметов древности, преимущественно относящихся к отечественной истории и жизни народов. 2) собирание

сведений о находящихся в государстве как народных, так и других памятников древности, 3) научную оценку открываемых древностей».[153]

Комиссия следила за проведением археологических раскопок, высказывала свое мнение о работах, связанных с возможным уничтожением памятников древности, приобретала за вознаграждение различные древние вещи. Этих полномочий было недостаточно для эффективной охраны историко-культурного наследия, с чем и была связана законопроектная деятельность, осуществлявшаяся МВД Российской империи.

Отметим, что исторический опыт этого Министерства по взаимодействию с научными и благотворительными обществами крайне интересен в современных условиях и нуждается в серьезном изучении. Сегодня такое взаимодействие может стать важным фактором процесса формирования полноценного гражданского общества в Российской Федерации.

В деятельности Императорской Археологической комиссии участие МВД играло принципиально важную роль. Анализ его циркуляров показывает, что министерство обращало пристальное внимание на различные аспекты деятельности Археологической комиссии, добиваясь устранения препятствий в этой деятельности.

Например, министерство обратило внимание на низкую штатную численность Археологической комиссии. Такой мизерный штат не позволял этой структуре полноценно справляться со своими обязанностями.

В циркуляре Министерства от 27 апреля 1863 г. № подчеркивалось, что состав Археологической комиссии недостаточен, и в связи с этим предлагалось всем статистическим комитетам в губерниях и уездах принять активное участие в сборе сведений о памятниках древности. Министерство подчеркивало равнодушное отношение общества к вопросам охраны

памятников древности и активизировать усилия государственных структур в данном направлении. По мнению министерства, было необходимо принятие таких мер, которые «обратили бы внимание общества на памятники нашей старины, возбудили бы большее сочувствие к

154

исследованию и сохранению их».[154]

В 1866 г. был издан циркуляр Министерства, в котором, во-первых, говорилось о запрещении кладоискательства, которое нередко приводило к разрушению памятников историко-культурного наследия; во-вторых, содержалось требование к губернаторам представлять сведения об исторических памятниках и других древностях.[155]

Говоря о правотворческой деятельности Министерства внутренних дел в сфере охраны историко-культурного наследия и привлечения благотворительности к этому процессу, следует особо остановиться на той роли, которую сыграло Министерство в подготовке единого законопроекта об охране памятников древности. Такой законопроект был необходим, его принятие могло бы создать единое правовое пространство для благотворительной деятельности различных научных обществ и частных лиц в сфере сохранения историко-культурного наследия.

Вопрос о разработке и принятии единого закона, направленного на регулирование вопроса о сохранении историко-культурных памятников, приобрел особую остроту в начале XX века, когда общество и государство на волне приближавшихся революционных событий и демократических преобразований были более готовы к восприятию подобных идей.

В 1904 г. при Министерстве внутренних дел была образована комиссия по пересмотру действующих постановлений о сохранении

древних памятников и зданий. Законопроект был составлен комиссией достаточно быстро, но его обсуждение затянулось в связи с началом русско - японской войны и революцией 1904-1905 гг.

В итоге комиссия возобновила прерванные заседания только через четыре года, в 1908 г. Первоначально ее возглавил председатель Технико­строительного комитета МВД Н.В. Султанов, затем его сменил член совета Министерства внутренних дел И.Я. Гурлянд.

Проект, который разрабатывала комиссия, предполагал регулирование деятельности по сохранению не только архитектурных памятников старины, но и сохранения иных представляющих культурный и научный интерес древностей.

Принципиально новыми аспектами, над которыми работала комиссия, были следующие:

- установление государственной охраны памятников;

- возможность отчуждения памятников у собственников;

- создание специального государственного органа по охране памятников;

- создание единой целостной системы охраны древностей.

Комиссия старалась учесть предложения XIV Археологического съезда, в том числе, идею об объявлении памятников историко-культурного наследия достоянием народа, а также введение юридической ответственности за вред, причиненный памятникам старины.[156]

Работа над законопроектом была завершена в конце 1909 г. В 1911 г. он был передан на обсуждение Государственной Думы. Проект обсуждался III, а затем IV Государственной Думой. В него вносились существенные

поправки. Обсуждение затянулось из-за начавшейся мировой войны, и в итоге проект так и не был принят.

Проанализируем основные положения этого проекта, который сохранился под названием «Положение об охране древностей» в Российском государственном историческом архиве.[157]

Проект состоит из четырех глав и заключения.

Первая глава содержит общие положения. Прежде всего, она определяет список тех «древностей», которые подлежат охране. К ним относились памятники зодчества, ваяния, живописи и иного искусства до середины ХК века, «замечательные по своему художественному, историческому или археологическому достоинству», а также акты и рукописи и первобытные древности.[158]

Подлежавшие охране памятники делились на две категории: имеющие государственное значение и имеющие местное значение.

Охрана древностей осуществлялась на общих основаниях независимо от того, кому они принадлежат.

Охрану древностей проект возлагал на Министерство внутренних дел, которое должно было действовать посредством специально создававшихся центрального и окружного Археологических комитетов.

Вторая глава законопроекта была посвящена Комитету по охране древностей. Она устанавливала, что Центральный комитет по охране древностей создается при Министерстве внутренних дел.

Структура Комитета, помимо председателя, включала представителей от следующих ведомств и структур:

Императорской Академии наук;

Императорской Академии художеств;

Императорской Археологической комиссии;

Императорской Археографической комиссии;

Комитета попечительства о русской иконописи;

Техническо-строительного комитета при МВД;

Ведомства православного вероисповедания;

Всех министерств и Государственного контроля;

Окружных археологических комитетов.

Таким образом, Комитет по охране древностей, который должен был возглавлять соответствующую деятельность, создавался именно при МВД, что подчеркивает ведущую роль этого министерства в вопросах охраны историко-культурного наследия, но при этом в него входили как государственные чиновники, так и деятели науки и искусства, что обеспечивало более взвешенный и комплексный характер соответствующей деятельности.

Комитет, согласно законопроекту, наделялся обширными полномочиями, которые предоставляли ему возможность осуществлять деятельность по охране древностей. К этим полномочиям относились не только распорядительные и контрольные, но также и нормотворческие полномочия. Особо отмечалось, что сведения о древностях подлежали распространению для всеобщего сведения. Контролировать деятельность комитета должен был министр внутренних дел.

Третья глава проекта была посвящена окружным органам, осуществлявшим охрану древностей. Предполагалось разделение всей Российской империи на 15 округов, во главе которых должны были стоять

местные окружные археологические комитеты. Каждый округ объединял несколько губерний. Подобное предложение было и в проекте, составленном комиссией А.Б. Лобанова-Ростовского в XIX в. Перечислялись полномочия местных учреждений, определялся порядок их финансирования.

Четвертая глава проекта была посвящена вопросу о порядке и пределах охраны древностей. Основные аспекты ее могут быть выражены в следующих положениях:

- признание памятников древности подлежащими охране

производилось путем их регистрации (внесения в специальные списки);

- ремонт и реставрация охраняемых древностей требовали специального разрешения;

- запрещалось разрушать и видоизменять памятники древности без специального разрешения независимо от их принадлежности;

- памятники архитектуры и иной недвижимости, находившиеся в частном владении, могли быть отчуждены, если за ними признавалось особое значение;

- за ущерб, причиненный памятникам древности, налагалась уголовная и гражданско-правовая ответственность;

- гражданский оборот предметов историко-культурного наследия ограничивался;

- вывоз предметов, имевших историко-культурную ценность, за пределы России запрещался;

- особые правила устанавливались для производства археологических раскопок.

В заключении, во-первых, определялся размер и порядок финансирования деятельности по охране историко-культурного наследия; во-вторых, устанавливались меры ответственности за нарушение соответствующих норм и умышленное повреждение древностей, а также за вывоз их за границу и за кладоискательство.

Оценивая рассматриваемый законопроект, Л.А. Карапетян отмечает, что его нормы, во-первых, ставили МВД на главное место в организации деятельности по охране историко-культурных памятников, во-вторых, эти нормы в большинстве своем носили императивный характер, отступления от жесткой императивности были связаны с теми памятниками, которые составляли частную либо церковную собственность. В качестве слабого места законопроекта ученый называет тот факт, что в нем не были четко определены многие применявшиеся понятия,[159] что в случае принятия закона могло бы затруднить процесс его применения на практике. Отметим, что такая ситуация была типичной для периода Российской империи и того уровня развития юридической техники, который тогда существовал.

По нашему мнению, к числу недостатков законопроекта можно отнести тот факт, что в нем слишком мало внимания уделялось благотворительности в сфере охраны историко-культурного наследия, в том числе не были определены права и обязанности благотворительных структур и отдельных меценатов в решении этих вопросов, не были разработаны льготы для благотворителей, занимавшихся сохранением историко-культурного наследия.

Одним из спорных вопросов, который вызвал дискуссию среди законодателей, был вопрос об отчуждении памятников, находившихся в частной и церковной собственности. Можно согласиться с мнением тех

ученых, которые полагают, что проблема государственного вмешательства в сферу частных интересов «никогда не была простой для законодателя... И в процессе создания и оформления государственной системы охраны древностей вопрос регламентации охраны так называемых частновладельческих памятников был, пожалуй, одним из наиболее острых».[160]

Анализ данного законопроекта приводит к следующим выводам:

1. Ведущую роль в разработке вопросов правового регулирования охраны памятников историко-культурного наследия в Российской империи играло Министерство внутренних дел.

2. Нормы рассмотренного законопроекта были направлены на усиление режима охраны историко-культурного наследия и на дальнейшее повышение роли МВД в данном вопросе.

3. Законопроект с современных позиций не может быть признан полным и совершенным, но в то время его принятие, несомненно, могло бы стать весомым шагом вперед в деле охраны историко-культурного наследия.

4. Законопроект уделял недостаточно внимания вопросам благотворительной деятельности, направленной на охрану историко - культурного наследия.

Проведенное исследование показывает, что Министерство внутренних дел играло важную, фактически первостепенную роль в вопросах охраны историко-культурного наследия и создания условий для развития благотворительной деятельности в этой сфере. Эта роль определялась следующими факторами, имевшими принципиальное значение:

- во-первых, положением МВД в государстве и системой возлагавшихся на это министерство задач;

- во-вторых, отсутствием иных органов, целенаправленно занимавшихся данной деятельностью,

- в-третьих, слабым развитием общественных и благотворительных структур, которые могли бы взять на себя заботу о сохранении историко­культурного наследия в масштабах страны.

В то же время для самого Министерства внутренних дел забота о сохранении историко-культурного наследия не входила в число приоритетных задач, так как на Министерство было возложено множество иных, более важных для государственного развития функций. Осуществляя попечение о сохранении и развитии российского народонаселения, МВД осознавало важность сохранения накопленных народом исторических традиций и культурных ценностей и предпринимало усилия по стимулированию благотворительной деятельности, направленной на их сохранение.

Таким образом, важную роль в организационно-правовом механизме деятельности по сохранению историко-культурного наследия в XVIII - XX вв. играло Министерство внутренних дел Российской империи. Эта роль определялась следующими факторами: положением МВД в государстве и системой возлагавшихся на министерство задач; отсутствием иных государственных органов, целенаправленно занимавшихся данной деятельностью; относительно слабым развитием общественных и благотворительных структур, которые могли бы взять на себя заботу о сохранении историко-культурного наследия в масштабах страны.

<< | >>
Источник: Медведева Екатерина Алексеевна. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОХРАНЕНИЮ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ РОССИИ В XVIII - ХХ ВВ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме §1. Организационная и нормотворческая деятельность Министерства внутренних дел Российской империи по обеспечению развития благотворительности в сфере сохранения историко­культурного наследия:

  1. Медведева Екатерина Алексеевна. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОХРАНЕНИЮ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ РОССИИ В XVIII - ХХ ВВ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019, 2019
  2. Модернизация системы персональных финансов для обеспечения устойчивого развития российской экономики
  3. 3. Государственное управление в социальной сфере (социально-культурной сфере)
  4. 2. Система органов внутренних дел
  5. 4. Государственное управление в сфере административной деятельности
  6. 1. Содержание управления в области внутренних дел
  7. 4. Особенности прохождения службы в органах внутренних дел
  8. Тема 20. Управление в области внутренних дел
  9. 1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти
  10. Персональные финансы в российской экономике[40]
  11. § 6. Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации как форма судебного надзора
  12. § 2. Система гарантий обеспечения прав граждан
  13. 2. Органы, осуществляющие управление в сфере образования
  14. § 2. Рассмотрение дел об административных правонарушениях
  15. § 1. Права граждан при подготовке к рассмотрению дел об административных правонарушениях
  16. 2. Государственное управление в сфере экономики