<<
>>

§2. Контрольно-надзорная функция Министерства внутренних дел Российской империи в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия

Министерство внутренних дел Российской империи играло важную роль в регулировании и контроле благотворительной деятельности по обеспечению сохранности историко-культурного наследия.

Это определялось, в первую очередь, тем местом, которое занимало МВД в государственном механизме Российской империи, и теми общими задачами, которые возлагались на этот орган.

В период Российской империи Министерство внутренних дел выполняло широкий круг функций, выделяясь в этом отношении из ряда иных министерств и ведомств. Оно занималось почти всеми вопросами губернского управления, в течение определенного времени руководило государственной промышленностью, за исключением горной, а также постройкой и эксплуатацией казенных зданий. Оно осуществляло руководство деятельностью ряда губернских учреждений, в том числе Приказов общественного призрения,[161] а также и иных структур, которым было поручено осуществлять охрану памятников истории и культуры.

Будучи органом исполнительной власти, Министерство внутренних дел при этом обладало нормотворческими, а также контрольными функциями. Помимо своих традиционных задач, связанных с охраной общественного порядка, Министерство занималось такими, например, вопросами, как медицина, строительство, продовольственное снабжение и т.д.[162] Для решения этих многочисленных вопросов МВД имело огромный аппарат, как центральный, так и местный, который включал в себя главные

управления, департаменты, отделы, комитеты, советы.[163] В круг вопросов, решаемых данным министерством, закономерно попал вопрос о благотворительности в сфере охраны историко-культурного наследия, а также попечение о казенных зданиях.

Широкий круг вопросов, которые решало Министерство внутренних дел, определялся тем широким пониманием правопорядка, которое господствовало в дореволюционной России. Вопросы поддержания общественного порядка входили в понятие «внутренние дела» и трактовались комплексно.

Вся социальная сфера непосредственным образом влияла на общественный порядок, а потому попадала в круг интересов МВД.

Министерство внутренних дел было создано в России в 1802 г., и с этого момента его роль в нормативно-правовом обеспечении благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия была очень значима.

Во многом функции Министерства внутренних дел в сфере благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия определялись тем, что этой деятельностью занимались частные лица и общественные организации, а деятельность и тех, и других подвергалась в условиях полицейского государства, каким была Российская империя, достаточно строгой регламентации.

Министерство внутренних дел пристально следило за деятельностью всех общественных организаций, наблюдая, чтобы они не выходили за те рамки, которые устанавливало законодательство и уставы самих обществ. Любой выход за нормативно установленные пределы мог трактоваться как противоправное деяние, как посягательство на государственный строй, и потому жестко пресекался Министерством внутренних дел.

Таким образом, функции Министерства внутренних дел в сфере благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия были в первую очередь организующими и контролирующими. Фактически Министерство внутренних дел создавало легитимные условия для создания и деятельности тех обществ, которые занимались охраной историко­культурного наследия.

МВД имело и нормотворческие функции в сфере благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия, разрабатывая многочисленные нормативные акты в данной сфере, что будет показано ниже.

В-третьих, МВД имело контрольные функции по отношению ко всем благотворительным обществам и учреждениям, занимавшимся вопросами сохранения историко-культурного наследия. Контролю подвергались и занимавшиеся подобной деятельностью частные лица.

Выполняя все указанные функции, МВД играло важную роль в механизме обеспечения законности, устанавливая правила поведения субъектов благотворительной деятельности по сохранению историко­культурного наследия, контролируя соблюдение этих правил, принимая меры в случае их нарушений.

Первого января 1835 г. вступил в силу Свод законов Российской империи, в состав которого вошел важный нормативный акт, посвященный регулированию вопросов любой благотворительной деятельности, включая деятельность по сохранению историко-культурного наследия, - Устав об общественном призрении.[164]

После того, как вопросы благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия стали подведомственны МВД,

они получили общегосударственный статус, тогда как ранее могли рассматриваться в качестве местных вопросов.

В ходе реформ Александра II сложилась ситуация, когда новые условия общественной жизни и экономико-политического развития определяли потребность в создании новых, современно организованных структур, способных более эффективно решать задачи, стоявшие перед правительством в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия.

Вторая половина ХК в. стала в Российской империи временем открытия множества частных благотворительных обществ и учреждений, которые занимались различными вопросами, в том числе, и вопросами сохранения историко-культурного наследия.

В связи с той ролью, которую играло Министерство внутренних дел в государственном механизме, именно оно контролировало создание и деятельность тех обществ благотворительной направленности, которые ставили своей целью заботу о сохранении историко-культурного наследия, более того, именно МВД выдавало разрешения на их открытие и на создание отделений, обществ подобного типа.

Упоминавшийся выше Устав об общественном призрении в ст. 1 устанавливал, что общее руководство всеми вопросами общественного призрения поручается Министерству внутренних дел. В связи с этим о каждом факте открытия нового благотворительного общества, ставившего перед собой задачи сохранения историко-культурного наследия, губернаторы должны были сообщать в МВД.

Министерство внутренних дел утверждало все уставы общественных и частных благотворительных заведений. Все благотворительные общества, занимавшиеся вопросами сохранения историко-культурного наследия, были обязаны были представлять министерству краткие годовые отчеты о своей

деятельности, включая следующие сведения: размер капитала, доходы и расходы за отчетный период, размер имущества, количество благотворительных заведений и общее число призреваемых в них.[165]

Законодательство Российской империи о благотворительности в сфере сохранения историко-культурного наследия сложно назвать полным и совершенным. Оно динамично развивалось, но при этом отставало от потребностей времени, от развивавшихся общественных отношений. Чтобы восполнить пробелы в правовом регулировании отношений в сфере благотворительности и охраны историко-культурного наследия, МВД фактически занималось нормотворчеством в данной сфере, принимая подзаконные нормативные акты. Это вполне укладывалось в существовавшие правовые традиции, когда множество подзаконных актов выполняло важную роль в правовом регулировании при отсутствии законов или при наличии пробелов в них.

Подзаконные акты принимались, как правило, в виде циркуляров, которые рассылались в канцелярии губернаторов. Основная масса циркуляров, которые относились к деятельности благотворительных структур по охране памятников историко-культурного наследия, разрабатывалась хозяйственным департаментом МВД.

Важным аспектом подзаконного нормотворчества МВД стала разработка и принятие такого важного источника, каким стали так называемые примерные уставы.

Разработка и принятие Министерством внутренних дел примерных уставов для благотворительных обществ выполняло две основных функции:

1) Примерные уставы облегчали процесс создания благотворительных обществ, что представляется важным в условиях бюрократизации этого процесса, типичного в условиях традиционной для

Российской империи чиновничьей волокиты. Если устав вновь открывавшегося общества полностью соответствовал примерному уставу, утвержденному Министерством внутренних дел, открыть такое общество было гораздо проще, получать специальное разрешение министра для этого уже не требовалось, достаточно было решения местной власти. МВД в этом случае лишь уведомлялось о факте открытия такого общества.

2) Примерные уставы позволяли внести в создание обществ и учреждений благотворительной направленности необходимую стандартизацию, привести организационно-правовые основы функционирования этих обществ к единому образцу, облегчить деятельность по осуществлению соответствующего контроля.

К началу XX в. в ведении Министерства внутренних дел состояло 2772 добровольных благотворительных общества, к которым примыкали 959 общественных учреждений благотворительной направленности.[166] Эти цифры свидетельствуют о крупных масштабах той деятельности, которую проводило МВД в сфере благотворительности. В то же время лишь немногие из этих обществ ставили перед собой задачу сохранения историко-культурного наследия.

В итоге логично поставить вопрос о том, что в Российской империи Министерство внутренних дел играло важную роль в вопросах координации деятельности государства, общественных структур, религиозных объединений и частных лиц в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия. Такая координационная роль обеспечивалась, во-первых, центральным местом, которое занимало МВД в государственном аппарате Российской империи, во-вторых, объемом существенных организационных, контрольных и нормотворческих полномочий, имевшихся у этого ведомства в силу соответствующего законодательства.

Роль МВД в руководстве благотворительной деятельностью по сохранению историко-культурного наследия проявляется при анализе документов, которые сохранились в архивных фондах, в том числе в фонде Хозяйственного департамента МВД в Российской государственном историческом архиве. Многие документы этого фонда связаны с пожертвованиями на благотворительные цели, причем как отдельных денежных сумм, так и целых имений.[167] Крупные пожертвования непосредственно "курировались" Министерством внутренних дел, которое вело реестры таких пожертвований и в отдельных случаях следило за исполнением воли благотворителей. Среди пожертвований встречаются и те, которые прямо предназначались для решения задач сохранения древних памятников, зданий и сооружений, старинных рукописей и библиотек.

Таким образом, важную роль в организационно-правовом механизме благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия играло Министерство внутренних дел Российской империи.

Во-первых, МВД разрабатывало и принимало Примерные (Нормальные) уставы для благотворительных обществ, занимавшихся деятельностью по сохранению историко-культурного наследия. Если вновь открывавшееся общество принимало такой устав без изменений, это облегчало открытие такого общества.

Во-вторых, МВД принимало многочисленные циркуляры, в которых регламентировались конкретные вопросы деятельности благотворительных заведений и иных структур в сфере сохранения историко-культурного наследия.

В-третьих, в условиях существовавшего в Российской империи разрешительного порядка открытия новых благотворительных обществ именно МВД в большинстве случаев выдавало соответствующие

разрешения тем обществам, которые ставили перед собой задачу сохранения историко-культурного наследия.

В-четвертых, МВД контролировало текущую деятельность благотворительных обществ по сохранению историко-культурного наследия, в том числе изучало их ежегодные отчеты. Непредставление таких отчетов могло послужить основанием для закрытия благотворительного общества, причем решение о таком закрытии принимало Министерство внутренних дел.

В-пятых, МВД контролировало и направляло деятельность не только частных благотворительных обществ, но и органов местного управления и самоуправления, на которые также нередко возлагались задачи по сохранению объектов историко-культурного наследия.

С принятием Устава об общественном призрении, который был наиболее крупным и важным законодательным актом в сфере благотворительности, в нем были закреплены полномочия Министерства внутренних дел по вопросам регулирования общественной и частной благотворительности в сфере сохранения историко-культурного наследия:

1) Министерство внутренних дел осуществляло «наблюдение» за частными благотворительными обществами, занимавшимися вопросами сохранения историко-культурного наследия, которые могли открывать свои новые отделения только с разрешения министерства.[168]

2) Уставы общественных и частных благотворительных обществ, занимавшимися вопросами сохранения историко-культурного наследия, утверждались Министерством внутренних дел (ст. 443 Устава).

3) Все благотворительные общества, занимавшимися вопросами сохранения историко-культурного наследия, были обязаны присылать ежегодные отчеты в МВД, указывая в них ключевые параметры своей

деятельности, в том числе размер капитала, доход и расход, число заведений и количество призревавшихся в них лиц (ст. 175 Устава).

В условиях, когда действовавшее российское законодательство о благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия, было неполным и местами даже фрагментарным, оно восполнялось подзаконным регулированием и административной практикой. В этих условиях роль МВД еще более повышалась.

В 1880 г. в составе Министерства внутренних дел был создан Департамент полиции. Он также играл важную роль в регулировании благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия в Российской империи. В частности, сотрудники данного департамента пресекали разного рода злоупотребления и даже преступления в сфере благотворительности, например растраты предназначавшихся на благотворительные цели сумм. Департамент полиции собирал данные о деятельности благотворительных обществ и учреждений, а также об их учредителях. Разрешение на проведение конкретных мероприятий благотворительные общества также получали у местных начальников полиции. Полицейские осуществляли контроль за общественным порядком в момент проведения массовых благотворительных мероприятий, например при проведении массовых сборов денег на реставрацию историко -

169 культурных памятников.

Таким образом, в период Российской империи Министерство внутренних дел играло важную роль в вопросах регулирования благотворительной деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия. Особенности реализации данной функции определялись, во- первых, статусом и полномочиями Министерства внутренних дел, которое в

169 Тарасова И.А. Деятельность Министерства внутренних дел Российской империи в сфере общественного призрения в XIX - начале XX века // Вестник Московского университета МВД России. 2013. № 9. С. 20.

условиях полицейского государства выступало одним из самых важных центральных органов государственного управления.

Министерство внутренних дел сочетало в себе как административные, так и полицейские функции. В сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия МВД осуществляло:

во-первых, нормотворческие функции, восполняя имевшиеся пробелы в правовом регулировании,

во-вторых, контрольно-надзорные функции, в форме как предварительного, так и последующего контроля за деятельностью благотворительных и историко-археологических обществ, в-третьих, правоприменительные функции, проводя в жизнь нормы действовавшего законодательства о благотворительности в сфере сохранения памятников истории и культуры.

В целом можно сделать вывод, что деятельность Министерства внутренних дел играла важную роль в развитии отечественной благотворительности в сфере сохранения историко-культурного наследия, стимулируя историко-благотворительные общества и частных лиц действовать в рамках законодательства и не нарушать его. Такая деятельность способствовали более успешной реализации функции государства по сохранению историко-культурного наследия, а также укреплению правопорядка. Она логично вытекала из тех функций, которые действующее законодательство Российской империи возлагало на Министерство внутренних дел, определяя место данного министерства в системе государственной власти.

Особенности организационной деятельности Министерства внутренних дел Российской империи в сфере охраны историко-культурного наследия определялись следующими факторами: объемом нормотворческих

и контрольно-распорядительных полномочий Министерства внутренних дел в Российской империи; тем местом, которое занимало МВД в общей структуре организационно-контрольных и правотворческих мероприятий в сфере благотворительности; спецификой общего правового регулирования благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия; существовавшими нормативными и доктринальными подходами к охране историко-культурного наследия в период Российской империи.

Функции Министерства внутренних дел в сфере благотворительной деятельности по охране историко-культурного наследия были, в первую очередь, организующими и контролирующими. Фактически оно создавало легитимные условия для деятельности тех обществ, которые занимались охраной историко-культурного наследия, играло важную роль в механизме обеспечения законности, устанавливая правила поведения субъектов благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия, контролируя соблюдение этих правил, принимая меры в случае их нарушений - вплоть до прекращения деятельности благотворительных обществ.

Осуществляя попечение о сохранении и развитии российского народонаселения, Министерство внутренних дел имело в виду задачи, важность сохранения накопленных народом исторических традиций и культурных ценностей и предпринимало усилия по стимулированию благотворительной деятельности, направленной на их сохранение. Благодаря Министерству внутренних дел благотворительная деятельность по сохранению историко-культурного наследия в Российской империи осуществлялась в правовом поле, поскольку именно на Министерство были возложены полномочия по организации этой деятельности, ее нормативно­правовому обеспечению и контрольно-надзорной практике.

<< | >>
Источник: Медведева Екатерина Алексеевна. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОХРАНЕНИЮ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ РОССИИ В XVIII - ХХ ВВ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019. 2019

Еще по теме §2. Контрольно-надзорная функция Министерства внутренних дел Российской империи в сфере благотворительной деятельности по сохранению историко-культурного наследия:

  1. Медведева Екатерина Алексеевна. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОХРАНЕНИЮ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ РОССИИ В XVIII - ХХ ВВ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019, 2019
  2. 3. Государственное управление в социальной сфере (социально-культурной сфере)
  3. 2. Система органов внутренних дел
  4. 4. Государственное управление в сфере административной деятельности
  5. 1. Содержание управления в области внутренних дел
  6. 4. Особенности прохождения службы в органах внутренних дел
  7. Тема 20. Управление в области внутренних дел
  8. 2. Виды функций органов исполнительной власти: функции разработки государственной политики и правового регулирования, функции государственного контроля и надзора, функции по предоставлению публичных услуг
  9. 2.16 Сопоставление новых аппроксимирующих функций со степенной функцией вида (2.29)
  10. Персональные финансы в российской экономике[40]
  11. § 6. Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации как форма судебного надзора
  12. Модернизация системы персональных финансов для обеспечения устойчивого развития российской экономики
  13. § 3. Порядок подачи надзорных жалоб и представлений прокурора
  14. 2. Органы, осуществляющие управление в сфере образования
  15. § 4. Пределы рассмотрения дел в порядке надзора
  16. § 2. Сроки производства в суде надзорной инстанции
  17. § 1. Начало производства в суде надзорной инстанции и его этапы
  18. § 2. Сущность производства в суде надзорной инстанции
  19. 1. Способы обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти