<<
>>

Государственные реформы первой четверти XVIII в. Формирование новой системы государственного управления

После Смуты и польско-шведской интервенции Россия вступила в новую фазу своего развития. Символичным стало избрание в 1613 г. на земском соборе нового царя. Им стал Михаил Федорович, ставший основателем новой правящей династии Романовых.

По мере выхода из экономического и политического кризиса, вызванного событиями рубежа XVI-XVII вв., в России начинают складываться условия для становления абсолютной монархии, среди которых особое внимание следует обратить на следующие: 1) создание

сильной постоянной армии, находящейся под полным контролем монарха; 2) формирование разветвленного бюрократического аппарата, обеспечивающего правителю возможность реализовывать свою власть на территории всего государства.

Становление абсолютной монархии в России имело непосредственное отношение к реформаторской деятельности Петра I. В 1689 г. после смерти своего старшего брата Ивана он стал единоличным правителем страны. Им был взят курс на превращение России в морскую державу. Начатая Петром I активная внешняя политика вскрыла серьезные проблемы. Страна оказалась недостаточно подготовленной для решения подобных задач. Это стало окончательно ясно после сокрушительного поражения русских войск под Нарвой в самом начале Северной войны (1700 г.). Поражение подтолкнуло Петра I начать серьезную реорганизацию в военной, экономической, социальной, культурной сферах. Серьезной трансформации подверглась система государственного управления.

Военная реформа. Для успешного продолжения войны со Швецией, прежде всего, требовалось провести коренное изменение вооруженных сил. Ликвидируются архаическое дворянское ополчение и стрелецкое войско. Вместо них создается регулярная армия. К концу царствования Петра в новой регулярной армии было 6 полков при общей численности 200 тыс. солдат всех родов оружия. Укомплектование армии производилось только рекрутскими наборами.

Все податное население ежегодно обязано было с определенного числа душ (формально с 500, а в некоторых случаях с 300, 200 и даже 100 человек) поставлять одного рекрута. Служба в армии была пожизненной. Жена и дети рекрута выбывали из своего прежнего сословия и вступали в солдатское сословие. Регулярные армейские пехотные и кавалерийские полки имели единообразные штаты, обмундирование и вооружение. Их боевая подготовка и действия на поле боя определялись общеармейским Воинским уставом 1716 г., правилами и наставлениями. В этих документах нашли отражение передовые для того времени идеи по организации, подготовке и боевым действиям войск. В их разработке Петр принимал личное участие. Создание регулярной армии сопровождалось оснащением ее современным вооружением. Наряду с формированием регулярной армии огромное значение для судеб России имело создание Петром военно-морского флота. Оно шло невиданно быстрыми темпами. И, что особенно важно, на уровне лучших образцов кораблестроения того времени. При Петре I было построено 105 кораблей, 28 фрегатов, 13 бомбардировочных судов, 9 брандеров, 16 яхт, 199 бригантин, 305 галер, 220 других мелких судов.

Экономические реформы. Для успеха проводимых мероприятий, направленных на создание боеспособной армии, требовался

совершенно иной уровень развития экономики. Прежде всего, это касалось металлургической и текстильной отраслей промышленности. Поэтому правительство Петра I предпринимает целый комплекс мероприятий, направленных на улучшения их состояния. Был взят курс на проведение протекционистской политики, ограждавшей русскую мануфактуру от конкуренции иностранных товаров. Кроме этого мануфактуристам предоставляется целый ряд льгот: их освободили от некоторых повинностей и казенных служб; лишили местную администрацию права вмешиваться в дела мануфактур; самое главное - разрешили использовать на предприятиях подневольный труд крестьян. Только на Урале в первой четверти века число приписных крестьян достигло 25 тысяч. В 1719 г.

для руководства промышленностью создавались специальные государственные учреждения: Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия. Они

предоставляли образующимся предприятиям ссуды на льготных условиях, помогали в поиске рабочей силы. В результате всех этих мер страна совершила за четверть века громадный скачок в своем экономическом развитии. Возникло около 180 сравнительно крупных мануфактур (к началу XVIII в. их насчитывалось, по разным данным, от 20 до 65). Насколько высоки были темпы развития отечественной промышленности, наглядно демонстрируют следующие цифры: в начале века в стране выплавлялось 150 тыс. пудов черного металла, а к концу правления Петра выплавка металла выросла в пять с лишним раз и составила 800 тыс. пудов.

Еще одной составляющей экономических преобразований стало изменение системы налогообложения. Расходы государства резко возросли, и чтобы покрыть их, изыскивались любые способы и возможности. Повсеместно проводилось обложение населения прямыми налогами (обыкновенными и чрезвычайными). Вводились косвенные налоги (они составляли около 40 % доходного бюджета); промысловые сборы (на рыбную ловлю, постоялые дворы, бани, мельницы); объявлялась государственная монополия (на соль, табак, деготь, смолу, сало, рыбий жир, гербовую бумагу). Однако даже этих средств не хватало. В результате было принято решение об изменении податной системы. В конце XVII и в первые два десятилетия XVIII в. единицей податного обложения являлся двор. Рассчитывая на прирост населения, Петр приказал провести в 1710 г. новую перепись. Ее результаты получились, однако, неутешительными - численность дворов оказалась значительно меньше и по сравнению с 1678 г. сократилась на 20%. Такой странный итог объяснялся просто - помещики при переписи объединяли в один двор несколько семей родственников и даже чужих друг другу людей. Эта хитрость была разгадана. Приближенные государя дали совет перейти к «поголовщине» - за единицу обложения принять не двор, а одну

мужскую душу независимо от ее возраста и трудоспособности.

В 1718 г. началась новая всеобщая перепись населения, продолжавшаяся несколько лет. Приводятся следующие сведения о количественном составе податных людей в России: в 1719 г. всего русского податного населения насчитывалось 5 361 000 человек. Каждая мужская душа, занесенная в списки (ревизские сказки), обязана была ежегодно платить подать в сумме 74 коп. Такая неокругленная цифра определялась способом ее вычисления. Было установлено, что на содержание армии потребуется 4 млн. руб. в год. Эту потребную сумму разделили на число податных душ (5,4 млн.) и получили размер единичной подати. В случае смерти ревизской души подать за нее продолжала платить до следующей ревизии либо семья, либо община. Все податные люди, за исключением помещичьих крестьян, кроме подати платили ежегодно государству 40 коп. оброка. Это уравнивало их повинность с помещичьими крестьянами, которые выполняли натуральные и денежные повинности в пользу своего хозяина.

Подушную подать платило все городское население, с каждой мужской души в городе ежегодно взыскивалось 1 руб. 20 коп. Введение подушной подати привело к росту дохода государства с 6 до 8,5 млн. руб., причем сбор прямых налогов увеличивался с 1 778 533 руб. до 4 614 638 руб. (или на 2,8 млн. руб.), т.е. в 2,6 раза.

Реформа органов власти и управления. В конце XVII - первой четверти XVIII в. сложилась Российская империя. Важным событием в истории русского государства стало принятие Петром I 22 октября 1721 г. титула императора, которое соответствовало оформлению неограниченной монархии, было важным политическим актом не только внутреннего, но и международного значения. Оно свидетельствовало о возросшем внешнеполитическом авторитете русского государства.

В начале царствования Петра I продолжали функционировать старые органы власти и управления. Наряду с ними начали возникать и параллельно действовать новые приказы - Преображенский, Военных дел. Новые приказы имели ту особенность, что распространяли свою деятельность на всю территорию России. В этом они походили на будущие коллегии. Одновременно личная канцелярия царя - Кабинет - постепенно оттесняла Боярскую думу на второй план.

Происходила постепенная ломка старых государственных учреждений и замена их новыми. Указом от 2 марта 1711 г. Петр учредил Сенат - высшее правительственное учреждение, заменившее Боярскую думу и просуществовавшее более двухсот лет. Сенаторы отвечали только перед царем, в руках которого была сосредоточена вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти.

Члены Сената назначались царем. Общее их число составило всего девять человек. При назначении учитывались только деловые

качества и способности. Сенатор был должностным лицом и в любое время мог лишиться своего высокого звания. Он находился на положении чиновника, полностью зависимого от царской власти.

Одновременно с организацией Сената Петр ввел в стране институт фискалов - учреждение, ранее неизвестное на Руси. Институт фискалов должен был осуществлять негласный надзор над всем и вся, не предупреждая преступление, а только раскрывая его. Фискалы не получали жалованья и пользовались только половиной того штрафа, который взимался с провинившегося. Но и этого было вполне достаточно, чтобы со стороны фискалов начались злоупотребления и вопиющие бесчинства, тем более что в первое время они не отвечали перед законом за клевету.

После учреждения Сената и института фискалов последовала дальнейшая реорганизация органов государственной власти и управления. Петр понимал, что система приказов устарела и перестала соответствовать новым условиям и тем важнейшим задачам, которые решала страна. Приказы возникли в разное время и значительно отличались друг от друга по выполняемым функциям. Часть из них ведала определенными сферами управления (Посольский приказ, Поместный, Стрелецкий и др.), прочие решали все вопросы на какой- то определенной территории страны (Сибирский приказ, Казанский, Малороссийский и др.). Многие распоряжения приказов дублировались, создавая путаницу и волокиту. Задерживалось решение неотложных государственных дел.

Петр I стремился создать в России аппарат власти по образцу западноевропейского государства. В 1717-1718 гг. система приказов была заменена коллегиями. Эти новые учреждения отличались от приказов: в коллегиях устанавливался совместный (коллегиальный) принцип рассмотрения и решения всех дел; каждая из коллегий ведала определенными отраслями или сферами руководства и управления в масштабах всей страны; в основе коллегиальной системы лежала высокая степень централизации. Сначала коллегий было девять. Три из них были главными, получившими название первейших - Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская.

Иностранная коллегия, заменившая Посольский приказ, занималась приемом иностранных послов и руководила работой всех русских дипломатических представителей за рубежом. Военная коллегия ведала комплектованием, вооружением, снаряжением и обучением армии. Адмиралтейская коллегия в минувшем столетии не имела себе предшественника. Необходимость в ней возникла в связи с превращением России в морскую державу и созданием военно­морского флота. Под ее наблюдением и руководством находились все корабельные верфи и военно-морские крепости. Она отвечала также за комплектование, подготовку и обучение экипажей военных кораблей.

Остальные коллегии занимались вопросами финансов, торговли и промышленности. Камер-коллегия, ведая доходами, руководила сбором подати, наблюдала за выполнением натуральных повинностей и заключала подряды на поставку продовольствия. Штатс-контор- коллегия ведала расходами, определяла денежные суммы на содержание армии, флота, государственного аппарата. Ревизион- коллегия осуществляла контроль над состоянием финансовой деятельности предыдущих двух коллегий. Промышленными делами руководили две коллегии: горным делом - Берг-коллегия и легкой промышленностью - Мануфактур-коллегия. Коммерц-коллегия занималась внешней торговлей. Потом было учреждено еще две коллегии - Юстиц-коллегия и Вотчинная. Первая ведала вопросами гражданского судопроизводства, а вторая - дворянским землевладением. Особое место занимала Духовная коллегия, или Синод, управлявшая делами церкви.

В интересах развития промышленности и торговли городское управление было передано непосредственно в руки городских верхов. В связи с этим помимо 12 коллегий в 1720 г. был создан Главный магистрат, направлявший деятельность городовых магистратов, которые избирались имущим («регулярным») населением для ведения городских дел - сбора налогов и судебных разбирательств среди граждан.

Реформа местного управления. Существовавшая на рубеже XVII - XVIII вв. система местного управления уже не отвечала насущным задачам русского абсолютизма. Война, финансовые затруднения, волнения крестьянства вынуждали правительство усиливать аппарат власти на местах. С этой целью в 1708 г. было введено новое территориальное деление государства, учреждалось восемь губерний: Московская, Ингерманландская (переименованная в 1710 г. в Санкт- Петербургскую), Киевская, Смоленская, Казанская, Азовская, Архангельская, Сибирская. Губернии состояли из административного центра - губернского города - и приписанных к нему городов. В 1713­1714 гг. число губерний возросло до одиннадцати. В 1719-1720 гг. 11 губерний были поделены на 45, а в дальнейшем на 50 провинций. Провинции стали составными единицами губерний. Это позволило создать на местах более мощный и разветвленный аппарат местного управления: уезды объединялись в провинции, а провинции в губернии. Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал- губернатор, провинцию возглавлял обер-комендант или воевода, в уездах - коменданты. При этом губернаторы, обер-коменданты и коменданты назначались Военной коллегией, а воеводы - Сенатом.

Главным органом местного управления стал губернатор. Губернаторы назначались царскими указами. Они были представителями царской администрации и все свои решения

принимали от имени царя. Они управляли на основе постоянных инструкций, общеобязательных для всей губернии. В этой регламентации деятельности государственных учреждений и усилении их подчиненности центральным органам проявлялись характерные черты абсолютизма.

Губернаторы были поставлены в тесную связь с Военной коллегией - представляли ей рапорты о личном составе гарнизонов и происходящих в них изменениях, о состоянии военной амуниции и расходе сумм, отпускаемых на гарнизоны. Инструкции возлагали на губернаторов надзор в области финансового управления, торговли и хозяйства губерний.

В 1718-1720 гг. прошла реорганизация органов городского самоуправления. Были созданы новые органы - магистраты, подчиненные губернаторам. Общее руководство осуществлял Главный магистрат. Система управления стала более централизованной.

Организация местного управления, установившаяся в период правления Петра I, имела ряд недостатков. В губерниях, провинциях и уездах существовало множество разных учреждений, отличавшихся друг от друга по порядку назначения, подчиненности и кругу деятельности. Так, воеводы, хотя и управляли составной частью губернии - провинцией, но, по существу, были независимы от губернаторов. Таким образом, местное управление не представляло собой достаточно стройной бюрократической системы, что и обусловило последующие преобразования в этой области.

В 1725 г. Петр I умер. Закончилась целая эпоха в развитии Российского государства. Проведенные им преобразования совершили крутой переворот в жизни страны. Был осуществлен мощный рывок в развитии промышленности, достигнуты серьезные успехи на внешнеполитической арене. Вместе с тем не следует забывать о той цене, которую страна заплатила за проведенные реформы. Тяжелейшие условия труда на создаваемых предприятиях уносили тысячи и тысячи жизней. За первую четверть XVIII в. наблюдается резкое сокращение численности населения.

Еще одной проблемой стал пересмотр Петром I порядка престолонаследия. В 1722 г. издается Указ о наследии престола, утвердивший право монарха по собственной воле назначать наследника. Разрушив прежнюю систему передачи власти, Петр I не решил вопрос о своем преемнике. В результате начинается так называемая эпоха дворцовых переворотов.

6.4.

<< | >>
Источник: Зин Н. В., Чирикин В. А., Шаханов В. В., Жамбровский В. М.. История отечественного государства и права. Часть I: учебное пособие. - Владимир : Владимирский филиал РАНХиГС,2018. - 218 с.. 2018

Еще по теме Государственные реформы первой четверти XVIII в. Формирование новой системы государственного управления:

  1. 3. Основные направления совершенствования государственного управления в РФ. Административная реформа
  2. 1. Понятие государственного управления
  3. 1. Содержание (функции) государственного управления
  4. 2. Государственное управление в сфере экономики
  5. 4. Государственное управление в сфере административной деятельности
  6. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
  7. 4. Требования, предъявляемые к актам государственного управления
  8. Тема 2. Государственное управление. Исполнительная власть
  9. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЯХ И СФЕРАХ
  10. Тема 19. Управление в области государственной безопасности
  11. Тема 10. Правовые акты государственного управления
  12. Раздел 9 «Государственное управление в административной сфере»