<<
>>

§ 2. Формирование приказного аппарата

С установлением абсолютизма во второй половине XVII в. на­блюдается значительный рост численности служащих в органах власти и управления. За счёт думных дьяков расширяется состав Боярской думы.

Думные люди активнее участвуют в управлении приказами[38]. Растет число приказных служащих. Их общее коли­чество к концу XVII в. достигает 4657 человек[39]. Однако этого было явно недостаточно. И если современникам численность приказных казалась огромной, то главы приказов постоянно жаловались на не­хватку кадров. Действительно, по сравнению с западноевропейски­ми государствами в России была очень небольшая администрация по отношению к численности населения. Например, во Франции чиновников было в шесть раз больше, чем в России, хотя француз­ская территория была в тридцать раз меньше российской[40].

Столь насущная потребность в кадрах вынудила руководство страны взять процесс их формирования под свой контроль. Ко вто­рой половине XVII в. был существенно ограничен круг лиц, имев­ших право поступить в подьячие. Тяглое население (крестьяне, посадские люди), дети священников, а также служилые люди и их дети были лишены возможности стать подьячими[41]. Для служилого человека возможность начать подьяческую карьеру открывалась только после отставки. Для тех, кто стал не способен к служ­бе вследствие ранения, право перейти на подьяческую службу рассматривалось как награда[42]. Только в 1690 г. посадские люди

и крестьяне дворцовых сёл получили возможность выбирать в подьячие любых лиц, за исключением тех, кто находился в тягле. Подьячие также могли назначаться царем или воеводами[43]. В конце XVII в. был снят запрет на поступление в подьячие детей белого духовенства. Но просуществовал он недолго. В январе 1708 г. Петр I снова восстановил его[44]. Подобная политика объясняет­ся желанием власти соблюсти финансовые интересы казны, на­рушаемые переходом тяглого и служилого населения в подья­чие, которые были избавлены от налогов и государевой службы.

То же самое касалось и белого духовенства, ряды которого попол­нялись в то время преимущественно за счет посадского и тяглого сельского населения.

Таким образом, главным источником пополнения подьяческих кадров были дети самих приказных. Помимо них в подьячие мог­ли принимать и иных людей, «в тягле и службе не записанных». При этом московские приказы, имея большой штат и возможность обучать будущих подьячих непосредственно в приказе, всё равно пополняли свои ряды за счёт перевода в Москву наиболее ква­лифицированных провинциальных служащих. Таким образом, для местных учреждений кадровая проблема постоянно остава­лась актуальной. Поэтому, невзирая на запреты, ряды приказных пополнялись на счёт всех слоёв населения[45]. Основными источни­ками пополнения местных приказных органов были приказные люди, служившие в губных, земских, таможенных органах, и площадные подьячие[46]. Площадные подьячие исполняли роль

нотариусов, занимаясь составлением и оформлением различных документов. Формально служилыми людьми они не являлись, но подчинялись местной администрации и даже записывались в специальные списки. Стать площадным подьячим можно было, подав челобитную воеводе. Свою роль играло и мнение местно­го населения, посылавшего в приказ «заручную челобитную». Количество мест площадных подьячих было ограничено и зави­село от численности городского населения, поэтому соискателей принимали только на освободившиеся вакансии. При недостатке в кадрах их часто привлекали к работе, наряду с приказными. Именно они исполняли в приказах роль пищиков, копировавших документы. Социальный состав этой группы был самым разно­образным.

Другим важным источником кадров были выборные орга­ны — таможенные избы, губные и земские учреждения. При кадровом дефиците наиболее опытными земскими подья­чими (дьячками) восполняли вакансии. Заинтересованность зем­ских подьячих в приказной службе была велика, так как была связана с освобождением от тягла (от уплаты налогов и несения различных служб).

В XVII в. подьячие составляли весьма пёструю в социаль­ном отношении категорию, которая не оформилась в виде со­словной группы. Непочётность приказной работы, использование её в качестве моста для перехода на более престижную службу также мешали этому процессу. Запрещая принимать в подьячие тяглых и служилых людей, правительство само создавало вакан­сии, повышая наиболее опытных подьячих. Заполнять освободив­шиеся места приходилось нередко вопреки существующим зако­нам. Главное внимание при этом обращалось не на социальное происхождение, а на профессиональную пригодность лица[47].

Материальное положение и условия службы. Доходы при­казных людей складывались из их денежного и поместного оклада и различных дополнительных выплат. Кроме них существовали

также не вполне легальные доходы, получаемые с «кормления от дел» — почести, поминки и посулы[48].

В течение XVII в. материальное положение приказных лю­дей ухудшилось. Для подавляющего большинства приказных денежное жалованье стало главным и практически единствен­ным источником дохода. Возросла в десятки раз дифференциа­ция в окладах не только высших и низших чинов, но и в каждой группе приказных, поскольку размер оклада во многом зависел от квалификации, стажа работы и местонахождения учрежде­ния. При этом оклады думных дьяков растут, а приказных дьяков и подьячих сокращаются. Рост численности приказных людей, даже при увеличении расходов на содержание госаппарата, также вёл к сокращению максимальных окладов. Всего за полвека ко­личество «невёрстанных по окладам» служащих, то есть вообще не получавших жалованья увеличивается в сорок раз. Ситуацию усугубил рост цен на продукты питания[49].

Ещё одним существенным источником дохода были дополни­тельные денежные и натуральные выплаты, делавшиеся как из го­сударевой казны, так и из средств приказов. Их размер часто мог превышать оклад. Однако самые большие доплаты и дачи были в тех учреждениях, где не было большой возможности «кормиться от дел».

Несмотря на это, служба в них считалась малодоходной, так как доходы от «кормления» были выше[50].

Почести и поминки — подарки должностным лицам до и после разрешения дела вели свою историю из глубокой древности и дав­но стали обычаем. Посулы — предки взятки, порой приравнива­лись к вымогательству и часто стимулировали должностных лиц на противоправные действия. Их размер был существенно больше почестей и поминок. Получение посулов, а в особенности их вымо­гательство, сурово преследовалось. Но даже страх перед жестоким

наказанием не был серьезной преградой. Корысть, волокита в де­лах и даже откровенно деспотические методы управления не были редкостью.

Методы контроля были крайне просты. Одной из наибо­лее распространенных мер было описание вывозимого и вво­зимого имущества должностных лиц. С другой стороны, даже при отсутствии надзорных органов система управления была орга­низована более эффективно, чем в XVIII в. Все уровни управления были тесно связаны между собой. С помощью ротации кадров решали и проблему контроля, так как назначенный на должность был самым лучшим ревизором по отношению к своему предшест­веннику. Однако проблему злоупотреблений эти меры не решали. И хотя поступающие на службу целовали крест, обещая служить честно, не воровать, блюсти государственные интересы, не ис­пользовать своё служебное положение в личных целях и т. п., было очевидно, что, требуя многого, государство не вполне могло обеспечить приказному соответствующие условия службы.

В середине XVII в. рабочий день длился 12 часов. К концу столетия он был сокращён до 10 часов[51]. Нерабочими днями были большие церковные праздники и дни, связанные с событиями в жизни царской семьи. Тем не менее в самых важных приказах (Посольский, Тайных дел, Разрядный и др.) работа не прекраща­лась порой круглые сутки[52]. О низком уровне служебной дисцип­лины свидетельствует Указ 1670 г. «О приезде в приказы судьям и дьякам повседневно ранее и выходе из оных позже»[53]. Тех, кто был виновен в прогулах, опозданиях и раннем уходе с рабочего места, наказывали. Самым крайним средством было заключение в оковы. Прогульщиков сковывали цепью и оставляли на рабо­чем месте без еды на срок или до окончания порученной работы. Кормились наказанные за счёт просителей.

Таким образом, государственное управление в течение XVII столетия только складывалось в единую систему. Процесс формирования государственной службы идёт параллельно разви­тию системы органов власти и управления. Пока ещё нет единства в видах службы. Отсутствует чёткое различие между службой военной и гражданской. Хотя ко второй половине XVII в. возни­кают постоянные служебные должности, дифференцируются от­расли управления, государственный аппарат пока не представляет собой стройной цельной структуры должностных лиц. Служба ведётся «по приказу». Поэтому служилые люди за время прохож­дения службы занимают самые разные должности и выполняют разнообразные поручения, которые порой никак не связаны друг с другом. Их служба не составляет последовательной военной или гражданской карьеры. Тем не менее эволюция администрации в слой профессиональных управленцев очевидна и хорошо замет­на. При этом более чёткая система организации государственной службы, введённая Петром I, оказалась менее эффективной и бо­лее коррумпированной. Отечественные и зарубежные историки дали очень высокую оценку русской администрации, сложившей­ся в XVII в.[54] Будучи, по сути, простыми людьми, добившимися своего положения благодаря многолетнему практическому опыту, приказные во многих отношениях оказывались не только не хуже, но и даже более качественно подготовленными, чем западноевро­пейские чиновники.

<< | >>
Источник: Львов А.В.. История отечественной государственной службы: учебное пособие. - М.: МГПУ,2018. - 208 с.. 2018

Еще по теме § 2. Формирование приказного аппарата:

  1. 3.1. Формирование стратегии развития системы персональных финансов
  2. §1.4 Психологические особенности формирования профессионально-личностной компетентности менеджера коммерческой организации
  3. Алгоритм формирования тремерной рабочей сцены при использовании нескольких оптико-электронных датчиков
  4. Метод формирования тремерной рабочей сцены при использовании нескольких оптико-электронных датчиков
  5. ХАЛЫН АННА ЮРЬЕВНА. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УЧЕТА НА ИННОВАЦИОННЫХ ПРЕДПРИЯТИЯХ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Ростов-на-Дону - 2014, 2014
  6. Львов А.В.. История отечественной государственной службы: учебное пособие. - М.: МГПУ,2018. - 208 с., 2018
  7. 1. Понятие и принципы государственной службы
  8. Выводы по первой главе:
  9. Личностные результаты обучения в современной педагогической теории и школьной практике
  10. ВВЕДЕНИЕ
  11. 2.7 Вычисление трехмерных координат сопоставленных точек
  12. Хлынина, Т.П., Кринко, Е.Ф., Урушадзе, А.Т.. Российский Северный Кавказ: исторический опыт управления и форми­рования границ региона. - Ростов н/Д: Изд-во ЮНЦ РАН,2012. - 272 с., 2012