<<
>>

§ 2. Формирование чиновничьего аппарата в XVIII в. (гражданская служба)

Несмотря на законы, запрещавшие принимать на службу лиц податных сословий, государственная служба сохранила свой все­сословный характер. Нехватка кадров привела к тому, что госуч­реждения (особенно местные) вынуждены были вопреки запрету принимать на службу выходцев из посадских людей, духовенства и крестьян.

Поскольку поступление на госслужбу давало податной части населения возможность освободиться от тягла, подобная практика нарушала финансовые интересы государства. Однако, несмотря ни на какие ограничения и запреты, выходцы из посада и духовенства составляют немалую часть госаппарата[194]. Главную роль в сохранении подобного положения сыграла опустошившая госучреждения война, так как приказные были одним из источни­ков пополнения армии. В приказах остались незаменимые специ­алисты, старики, малолетние или негодные к военной службе[195]. Наиболее работоспособная часть служащих ушла на войну, кото­рая нарушила естественную преемственность в приказной работе. Поэтому с созданием новых органов власти и управления прави­тельство столкнулось с проблемой кадров для новых учрежде­ний. 28 февраля 1714 г. был издан указ об обязательном обучении

арифметике и геометрии дворян приказного чина, а также детей дьяков и подьячих[196]. Несмотря на то, что не имевший свидетельства об окончании школы не мог жениться, желающих учиться было немного. На практике нередки были случаи, когда учеников по­мещали в школы насильно[197]. Для дворянских недорослей в начале XVIII в. создаются несколько профессиональных школ (Навигацкая, Артиллерийская, Инженерная, Морская академия и др.). Подготов­кой молодых кадров занимались и сами центральные учреждения.

При Петре I и военная, и статская служба была для дворян обязательной. При этом право выбора вида службы не было. Каж­дый третий недоросль из знатных и обеспеченных дворянских семей определялся герольдмейстером на статскую службу, кото­рую он должен был пройти начиная с самых низших должностей.

Но чтобы дворяне, считавшие статскую службу для себя низкой, не начинали её с подьячего, для них была введена должность кол­легии-юнкера, значившаяся в 14 классе Табели о рангах. Получали её только дворянские дети, имевшие образование. Если недоросль был не учён, его записывали без чина в титулярные коллегии-юн­кера, и только через четыре года службы он становился коллеги- и-юнкером[198]. Однако уровень образования среди дворянства был весьма невысок[199]. Неграмотными были даже некоторые сенаторы.

С помощью коллегии-юнкеров Петр I хотел создать профес­сиональную, образованную дворянскую бюрократию, которая, заполнив вакансии в госаппарате, закрыла бы доступ наверх чи­новничьей иерархии лицам из иных сословий. Конечно, опыт­ный и умелый разночинец мог выслуживать чины и продвигаться по служебной лестнице, но такая карьера мыслилась законода­телем скорей как исключение, нежели правило[200]. Таким образом, «парадная» служебная лестница для дворян дополнялась «чёрным

ходом» канцелярской службы для детей приказных и разночинцев. Однако статская карьера была настолько непопулярна у дворян, что система формирования дворянской бюрократии с помощью коллегии-юнкеров оказалась недостаточно эффективна. Заполнить низшие должности на статской службе дворянами по происхожде­нию оказалось невозможным[201].

Новым этапом на пути формирования статской госслужбы стал изданный 31 января 1724 г. Петром I указ «О непроизвождении в се­кретари приказных, которые дворянство не имеют»[202]. С одной стороны, указ предписывал назначать на должности секретарей лиц из числа коллегии-юнкеров, делая эту должность чисто дворянской. С другой стороны, несмотря на название, указ давал приказным, «кто какое знатное дело покажет и заслужит», возможность получения секретар­ской должности и потомственного дворянства. Таким образом, была ещё раз подтверждена возможность выслужить дворянство. Этот вынужденный компромисс вызвал неудовольствие наследственного дворянства и коррупцию при назначении на секретарские должности.

На практике последствия применения указа 31 января 1724 г. оказа­лись ещё серьёзнее. Теперь «чёрный» служебный ход для приказных и разночинцев пересекался с «парадной» служебной дворянской лест­ницей. Желание попасть на это заветное пересечение испытывали очень многие, и к началу XIX столетия «чёрный» служебный ход превратился в достаточно широкую служебную лестницу, по кото­рой поднималась основная часть статских чиновников. Начало этому пути было открыто вскоре после смерти Петра I, указом Екатери­ны I от 22 апреля 1726 г. «О произвождении в секретари достойных из приказных людей.. ,»[203], когда выяснилось, что качество подготовки кадров настолько низкое, что в секретари стали производить наиболее достойных из числа приказных. При этом правительство ужесточило

контроль за назначением на секретарские должности и делало всё возможное, чтобы пополнить из дворянских рядов корпус коллеги- и-юкеров[204]. В отличие от Петра I правительство Анны Иоанновны привлекает на эту должность детей мелкопоместного дворянства. По прошествии пяти лет службы в канцелярии, наиболее способных предписывалось производить в секретари. Неспособных определяли на военную службу[205].

Итогом стал указ Анны Иоанновны 24 марта 1740 г. «Об опре­делении дворян для обучения приказным делам по их желанию, а не по принуждению»[206], разрешивший дворянам самим выбирать род службы. Основная масса дворянства же предпочитала выслу­жить хороший чин на военной службе и, после выхода в отставку, поступить с ним в статскую службу, обойдя низшие непочетные ступени «чёрной» служебной лестницы статской службы. Тем не менее на практике половина отставных офицеров служила в чи­нах 8-9 классов, а треть — в классах еще более низких. Но и это не решало кадровой проблемы. Нехватка кадров, в особенно­сти на периферии, была столь велика, что лица недворянского происхождения занимали там не только должности секретарей, но и воевод, претендуя при этом на дворянское звание.

Однако, как справедливо замечает Л.Ф. Писарькова, запрещая приём на службу податного населения, правительство в большей степени беспокоилось о числе налогоплательщиков, а не о сохра­нении чистоты дворянского сословия. Но хронический дефицит кадров приводил к тому, что власть была вынуждена не только делать исключения, но и расширять круг источников пополнения чиновничьих рядов[207]. Так, указ Анны Иоанновны от 25 сентября 1737 г. узаконил сложившуюся ранее практику, разрешив детям ду­ховенства поступать в статскую службу[208]. Для решения проблемы

правительство прибегало к ротации кадров. По указу 22 октября 1737 г. было предписано назначать на секретарские должности в местной администрации только канцеляристов из центральных учреждений. На освободившиеся места следовало переводить наиболее способных подьячих из городовых канцелярий[209]. Однако кадровой проблемы эти меры не решили. Многочисленные указы 30-50-х гг. XVIII в., запрещавшие прием на госслужбу податных лиц, успехов не принесли. Многократность повторяемых запретов свидетельствовала о том, что вопреки воле законодателя ряды гос­служащих продолжают пополняться за счёт представителей самых разных слоев населения[210].

При этом правительство продолжает изыскивать возможность сделать из канцеляристов особый социальный слой. Дети приказ­ных мыслились как естественный источник заполнения вакантных мест в канцелярии, но предпринимаются меры для того, чтобы прикрепить их к месту службы и затруднить дальнейшее продвиже­ние по служебной лестнице. Указы 50-х гг. XVIII века существенно ограничили статских чиновников недворянского происхождения в правах. Был сужен круг лиц, имевших равные с дворянами права. Канцеляристы потеряли право владеть имением и покупать кре­стьян[211]. Указ 11 октября 1755 г. требовал детей секретарей «и прочих людей нижнего приказного звания, кои не из дворян, ни в какую службу, кроме приказной», не определять[212]. Приравнивание секре­тарей к канцеляристам давало возможность лишить секретарей преимуществ, данных им петровским указом 31 января 1724 г.

Подобные меры были вызваны тем, что назначение на секре­тарскую должность, которая была для канцеляриста наградой и по закону считалась исключением из правил, стало обычной

заурядной практикой, дошедшей до того, что к середине XVIII в. в секретари производили даже при отсутствии вакансий. Но и в этот раз, как, впрочем, и во все последующие, попытка сделать секретар­скую должность дворянской не принесла желаемых результатов[213].

При Петре III в государственной службе произошли значи­тельные перемены. 18 февраля 1762 г. был издан манифест «О да­ровании вольности и свободы всему российскому дворянству», освободивший дворян от обязательной службы[214]. Многие дворяне, выйдя в отставку, стали подавать прошения о приёме их в стат­скую службу. Число желающих было столь велико, что превышало количество свободных мест, в связи с чем Герольдия зачисляла соискателей в общий список до появления вакансии[215]. Как правило, отставные офицеры желали служить в местной администрации, но не на канцелярских должностях. Таким образом, проблема дефицита кадров, как и прежде, решалась за счёт привлечения на службу представителей иных сословий.

Манифест 18 февраля 1762 г. породил ещё одну серьёзную проблему. Выслужив себе желанный чин, многие дворяне сразу же оставляли военную службу, едва прослужив в новом чине год. После отставки они поступали в статскую службу, тем самым серьёзно нарушая служебную очередь по срокам выслуги среди статских чинов[216].

Кроме того, манифест 18 февраля 1762 г. сделал излишней должность коллегии-юнкера, тем самым расширив возможности служебной карьеры для разночинцев. 20 апреля 1762 г. последовал указ «О производстве в секретари приказнослужителей не из дво­рян», предписывавший дворян в коллегии-юнкеры не назначать,

а в секретари определять из числа приказных[217]. В течение 60-х гг. XVIII в. это положение получило неоднократное законодательное подтверждение. Более того, по указу 29 мая 1766 г. госучрежде­ниям было запрещено самовольно увольнять секретарей недво­рянского происхождения[218]. Правительство пыталось взять под свой контроль вопросы о приёме на службу, перемещении и отставке канцелярских служащих, предписав в 1769 г. присылать в Сенат данные на приказных служащих и их детей, которые до этого момента просто отсутствовали[219]. Ранее этими вопросами веда­ли сами присутственные места. Многократное законодательное подтверждение запрета на увольнение канцеляристов с аттеста­цией для устройства в другом месте или даже виде службы свиде­тельствует о том, что запрет на практике не соблюдался в полной мере[220]. Таким образом, правительство пытается сделать канцеляр­скую работу наследственной, сохранить и обеспечить преемст­венность канцелярских кадров, но также вновь делает всё, чтобы не допустить лиц недворянского происхождения в иные виды службы, кроме статской. Так, начиная с 1773 по 1779 гг. действо­вал указ, предписывавший принимать детей приказных только в канцелярскую службу, а в случае неграмотности недоросля, вообще не брать его на службу[221].

Правительство Екатерины II продолжает ставить преграды для перехода на канцелярскую работу лиц, состоявших в подуш­ном окладе. Вновь предприняты меры по возвращению подат­ных в прежнее состояние, а присутственным местам запретили брать их на службу. По указу от 15 февраля 1772 г., в случае, если

податной уже находился на службе, предписывалось не произво­дить его в обер-офицерские чины[222]. Из-за частого нарушения этого предписания новым указом от 24 августа 1772 г. был введён даже специальный штраф за утайку сведений о податном происхожде­нии служащего при ходатайстве для производства его в чин[223]. Но, как и ранее, указы соблюдались плохо. Причины были также преж­ними. Государственная служба сохранила свою притягательность для выходцев из податных сословий, тогда как в притоке свежих кадров на низшие должности бюрократического аппарата были крайне заинтересованы сами госучреждения.

При подготовке губернской реформы 1775 г., нужда в кадрах заставила правительство разрешить поступление на госслужбу вольноотпущенникам и купцам. Это положение неоднократно подтверждалось в течение царствования Екатерины II, хотя далеко не всегда соблюдалось самим государством[224]. О том, что прави­тельство особо выделяло эти категории, говорит указ 16 декабря 1790 г. «О правилах производства в статские чины», установив­ший, что «награждение чинами купцов и мещан единственно зависит» от милости монарха за их особые заслуги[225]. Хотя через несколько лет после его издания купцов, свободных от уплаты податей с капитала, стали повышать в чинах в общем порядке. Итогом стал указ 9 января 1779 г. «О наполнении канцелярий в наместничествах приказными служителями», чётко опреде­ливший источники пополнения рядов канцелярских служащих. Согласно указу на государственную службу могли брать детей священнослужителей, семинаристов, свободных людей, не состоя­щих в подушном окладе, купцов, вольноотпущенников и воспи­танников Академии художеств, Воспитательного дома и студентов Московского университета[226]. Тем самым правительство в очеред­ной раз сделало попытку решить кадровый вопрос, не допустив

при этом на службу представителей податных сословий. Попытка вновь оказалась неудачной, так как кадровый голод не был утолен и приём в статскую службу представителей податного населения продолжался вопреки закону. Приказная служба, как и прежде, осталась всесословной.

При этом продолжается поиск путей, затруднявших получение потомственного дворянства. 21 апреля 1785 г. Екатерина II утвер­дила «Грамоту на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства», которая, ссылаясь на указ 31 января 1724 г. и Табель о рангах 1722 г., не признала за детьми секретарей права потомственного дворянства. Претендовать на потомственное дворянство мог только тот, чьи прадед, дед и отец были личными дворянами или дед и отец, будучи личными дворянами, «пребы­вали 20 лет в службе беспорочно»[227].

Что касается дворян, то после губернской реформы 1775 г., испытывая нужду в дворянских кадрах, Екатерина II сумела до­бавить к «вольности дворянства» и обязанность служить, призвав «благородное сословие» на выборную службу[228]. Выборная дворян­ская служба стала почетной обязанностью[229]. На выборные должно­сти, как правило, шли отставные военные, для которых новый вид службы оказался прекрасной основой для дальнейшего перехода в статскую службу.

После воцарения Павла I в государственной службе вновь произошли изменения. Император решил снова заставить дво­рян служить. 1 января 1797 г. появился указ «О восстановлении при Сенате и коллегиях обучения юнкеров канцелярскому де­лопроизводству и прочим наукам». Для обучения принимались только дети дворян в возрасте двенадцати лет. Как и при Петре I, по окончании обучения, в зависимости от уровня знаний, дворян­ские недоросли становились коллежскими юнкерами (14 класс) или только титулярными юнкерами, вынужденными выслуживать

себе чин в дальнейшем[230]. Если в начале XVIII в. среди дворянской молодёжи не нашлось достаточного числа желающих учиться, то в конце столетия их было настолько много, что были введены законодательные ограничения. Внезапная популярность статской службы среди дворян объяснялась тем, что при Павле I военная служба стала чрезвычайна тяжела[231]. Дело дошло до того, что 5 ок­тября 1799 г. Павел I издал указ, запрещавший записывать кого-ли­бо из неслужащих детей дворян в статскую службу без утвержде­ния самого императора. Указом 30 ноября 1800 г. этот запрет был распространён на детей личных дворян[232]. Благодаря этим актам были повышены требования к отставным военным, желавшим поступить в статскую или выборную службу. По указу 12 апре­ля 1800 г. в статскую службу определялись только те отставные военные, которых назначал сам император[233].

Обратился Павел I и к проблеме приёма в статскую службу податных лиц. 14 августа 1798 г. был издан указ «О исключении приказного звания людей из подушного оклада.», который касал­ся как чиновников, так и канцеляристов. Согласно указу в дальней­шем, прием на госслужбу купцов, мещан и других податных лиц мог быть осуществлён только по представлению Сената[234]. Павел I, полагавший невозможным совмещение государственной службы с пребыванием в податном состоянии, неоднократно подтвердил эту линию его политики и в дальнейшем[235]. Указ 14 августа 1798 г. пользовался большой популярностью. Более того, местная адми­нистрация порой решала кадровую проблему самостоятельно. Придя к власти, Александр I сохранил эту тенденцию развития

в формировании корпуса госслужащих, тогда как указы, ограни­чивавшие дворян в их праве поступления в статскую службу, были отменены[236].

Условия службы и служебная дисциплина. Как и прежде, при поступлении на службу все служащие приносили присягу. Рабочий день начинался в зимнее время в 6 часов утра, а в летнее время в 8 часов утра. Продолжительность рабочего дня была раз­ной для чиновников разных рангов. Высшие сановники работали 5-6 часов[237]. Остальные чиновники, как правило, могли покидать свои рабочие места только после ухода начальства или по оконча­нии порученной работы. В основном их рабочий день также длил­ся 5-6 часов (в исключительных случаях до 10 часов). В среднем добросовестный чиновник работал не более 30 часов в неделю. Намного хуже обстояли дела у канцеляристов, которые работали по 13-15 часов в сутки. Руководящий состав учреждений заседал, как правило, два-три дня в неделю, тогда как рядовые служа­щие работали каждый день. Как замечает Л.Ф. Писарькова, «явка на службу в целом была довольно низкой, причём чем выше была должность чиновников, тем реже они являлись на службу»[238].

При Петре I возникает система надзорных органов, которая пытается жёстко, а подчас жестоко контролировать всю админист­рацию[239]. По словам А.Д. Градовского в России возникает «система

организованного недоверия» к чиновникам[240]. Гвардейские офицеры и солдаты назначаются дежурными надзирателями и даже зани­маются расследованием по делам о должностных преступлениях. Администрация на местах еще больше милитаризируется, когда командиры полков не только стали осуществлять контроль за гу­бернской администрацией и воеводами, но заниматься сбором налогов, исполнять полицейские функции и т. п.[241]

После смерти Петра I наибольшее внимание служебной дисцип­лине уделило правительство Анны Иоанновны. По указу 12 мар­та 1730 г. губернская администрация должна была отчитываться в своей работе перед коллегиями, а коллегии — перед Сенатом[242]. Но на практике местная администрация задерживала отчеты или вообще их не присылала. Плохое исполнение или игнорирова­ние предписаний высшей власти и центральных учреждения было одной из характерных черт администрации XVIII в.[243]

С 1726 г. стали фиксировать время прихода и ухода со службы каждого чиновника[244]. За час отсутствия чиновника на рабочем ме­сте, его штрафовали в размере недельного жалованья, а за сутки прогула — месячного жалованья. Нарушителей трудовой дис­циплины могли подвергнуть телесному наказанию, заключить в оковы, держать под караулом и даже привлечь к уголовной

ответственности, вплоть до высшей меры наказания. Эти меры могли касаться как одного чиновника, так и целого учреждения[245].

При Елизавете I и Екатерине II дисциплина в госучрежде­ниях стала всё более ослабевать. Указ 12 октября 1744 г. предпи­сывал всем служащим под страхом крупного штрафа или более тяжкого уголовного наказания до 13 часов со службы не отлу- чаться[246]. Но в связи с нехваткой кадров самым распространённым наказанием, применяемым к служащим, был арест по месту службы до окончания работы и невыплата жалования[247]. Большое количест­во указов, направленных на повышение дисциплины служащих, наглядно подтверждает практику их систематического нарушения[248].

Госучреждениям предписывалось избавляться от «неприлеж­ных и гулящих» служащих, но позволить это себе могли далеко не все, так как отбирать себе в канцелярию чиновников мог только Сенат. При этом учреждения не имели права уволить служащих по старости, болезни или малолетству. Как правило, негодных к службе отправляли в Герольдию для определения к другим делам[249].

Окончательно порядок в работе госслужащих навёл Павел I. Введённый им в декабре 1796 г. режим работы госучреждений действовал до февраля 1917 г.[250] Дисциплина в центральных и мест­ных органах заметно усилилась[251]. В качестве дополнительной стимулирующей меры Павел I приказал установить перед всеми

присутственными местами виселицы, на которых вешали имена нерадивых служащих.

Материальное положение. Материальное положение чинов­ников в начале XVIII в. продолжает ухудшаться. Для дворян служба считалась долгом, за исполнение которого было не принято много платить. Жалованье рассматривалось как награда за хорошую службу[252]. Период царствования Петра I ознаменовался дальнейшей инфляцией и ростом цен. При этом жалованье приказных увеличивается нере­гулярно и незначительно, а материальное положение большой части чиновничества остается крайне бедственным[253]. 9 марта 1703 г. Петр I издает указ «Об определении пошлины с частных дел на жалованье дьякам и приказным людям.», отменивший казённое жалованье. Приказным официально разрешалось жить, «кормясь от дел»[254]. Окла­ды подьячих стали разделяться на еще большее количество разрядов. Жалованье подьячих низших и высших степеней колебалось от 2,5 до 200 рублей в год. Его размер зависел от воли начальства. Выплата жалованья, особенно в условиях военного времени, была нерегуляр­ной. Иногда его не выдавали годами. Были чиновники, не получавшие жалованья на протяжении 20-30 лет[255]. При этом правительство обла­гало служащих дополнительными поборами, их денежные и хлеб­ные оклады отдавались на нужды армии, а уже выплаченное жалова­нье могли выдать под подписку о его немедленном возврате в казну в случае государственной нужды[256].

Только в Губернских штатах 1715 г. был введён новый принцип оплаты труда. Отныне оклады стали фиксированными и должны были выплачиваться всем служащим[257]. Однако принцип денежной оплаты труда систематически нарушался, а жалованье, как прежде, выплачивалось нерегулярно или вообще не выплачивалось. Новые штаты 1725 г. сократили количество служащих, которые должны были получать жалованье[258]. Долги по зарплате правительство стало погашать только в 30-40-х гг. XVIII в. Поэтому бремя содержания местной администрации ложилось на плечи населения. Положение чиновников центральных органов управления было чуть лучше, но и здесь реально выдаваемая служащим зарплата была в 2-5 раз меньше положенного по закону штатного оклада. Как показывала практика, чем ниже была занимаемая чиновником должность, тем больше был вычет из его оклада[259].

Отсутствовало единообразие в оплате труда. Размер жалованья зависел от занимаемой должности, чина, места службы, статуса учреждения и протекции со стороны верховной власти. Если ос­новная масса служащих едва сводила концы с концами, то оклады высших чиновников, как правило, превышали размер, установ­ленный штатами, и регулярно повышались, хотя также не всегда регулярно выплачивались[260].

Большую роль играло место службы, поскольку учреждения финансировались в приоритетном порядке. Только в 1741 г. жалова­нье стали выдавать из остаточных денег, что создало более стабиль­ный источник финансирования и возможность платить служащим штатные оклады. Однако в казне не хватало средств на содержание госаппарата, и вычеты из жалованья служащих продолжались[261]. Увеличение окладов статских чиновников произошло при введе­нии штатов 1763 г., но оно было явно недостаточным для решения проблемы повышения материального уровня жизни служащих[262].

7 июля 1764 г. Екатерина II издала указ «О пенсионах статских чиновников», назначавший служащим, прослужившим беспорочно не менее 35 лет (считая службу от 15-летнего возраста), пенсии в разме­ре половины их жалованья. По желанию, вместо пенсиона выходящий в отставку служащий мог получить следующий чин[263]. Первоначально незначительный, пенсионный фонд был вдвое увеличен Павлом I, а размеры пенсионов выросли в пять раз. Однако получение пенсии зависело от воли императора. С 1798 г. пенсионерам, вновь посту­павшим на государственную службу выплачивалась либо пенсия, либо жалованье, в зависимости от того, чья сумма была больше[264].

Указ Екатерины II от 25 апреля 1765 г. «Об увольнении чле­нов присутственных мест в отпуск не более, как на четыре меся­ца» предоставил чиновникам право на четырёхмесячные отпуска без сохранения содержания. Чиновник, желавший остаться в от­пуске на более длительный срок, подлежал увольнению с возмож­ностью последующего восстановления на службе[265].

На материальное положение чиновников также влиял уровень инфляции. Если в 1760-х гг. положение основной массы чиновни­чества было достаточно стабильным, то на протяжении 70-90-х гг. уровень цен заметно возрос, а курс бумажных и даже серебряных денег существенно снизился[266].

Павел I вновь сделал попытку пополнить казну за счет выче­тов из жалованья чиновников. Введённые штрафы были значи­тельны и могли достигать трети оклада[267]. В 1797 г. Павел I вводит вычет за перевод из военных чинов в статские, а в 1800 г. вы­чет при награждении орденом[268]. По всей вероятности, положение некоторых чиновников оказалось столь бедственным, что указом от 6 февраля 1800 г. Павел I разрешил канцеляристам Эстлянд- ской и Лифляндской губерний кормиться от дел, при условии, что получаемые доходы не будут носить противозаконный характер[269].

Борьба со злоупотреблениями. В XVIII столетии количество служебных злоупотреблений и правонарушений неуклонно растёт. Самыми распространёнными были взяточничество и казнокрадство. Взятки брали как те, для кого это был почти единственный способ про­кормить себя и семью, так и те, кто, находясь на вершине пирамиды власти, ни в чём не нуждался. При этом, чем более высокое положение занимал чиновник, тем больше были размеры взятки и возможности для незаконного обогащения. Чем дальше отстояло место службы от столицы, тем меньше был контроль за администрацией[270].

В 1717 г. вернувшийся из-за границы Пётр I начинает по­литику устрашения против чиновников, преступавших закон. У виновных во взятках, казнокрадстве, нарушении дисциплины и злоупотреблениях по службе конфисковывали земли, лишали чинов, должностей и наград, подвергали телесным наказаниям,

а в самых серьёзных случаях — казнили[271]. При преемниках Петра I ситуация продолжала ухудшаться несмотря на жёсткие меры правительства Анны Иоанновны и реальные угрозы наказания за должностные нарушения, вплоть до «смертного осуждения» ви­новных. Ситуация стала ещё более тяжёлой при Елизавете Петров­не, когда смертная казнь фактически не применялась, и самые серьёзные и крупные дела о злоупотреблениях тянулись десяти­летиями с самыми ничтожными результатами[272].

Только в начале царствования Екатерины II количество дел о должностных преступлениях сократилось. Причинами стали не только активные действия правительства и самой императрицы, но и введение казённого жалованья, а также низкие цены и незна­чительная инфляция. Но предпринятые меры были явно недоста­точными. Истоки злоупотреблений уничтожены не были. Некомпе­тентность, безнравственность, различные пороки служащих во всех рангах, чрезвычайная мягкость наказаний и «безгласное молчание» населения, вынужденного содержать администрацию, сохрани­лись. Самые крупные дела о преступлениях по службе завершались, как правило, столь мягкими приговорами, что представлялись на­смешкой над правосудием. Так губернатор Белгородской губернии, наворовавший лично только деньгами 4600 руб., был Екатериной прощён. Кроме того, ему было разрешено не возвращать в казну ворованное. Тогда как канцелярист, составлявший фальшивые до­кументы, был сослан в Нерчинск на работу «на столько лет, сколько он подлогов учинил» с последующим поселением[273].

Екатерина II окончательно отказалась от старых форм над­зора. Контроль стал осуществляться с помощью органов проку­ратуры, значение которой в этот период возрастает. Однако сил прокуратуры было явно недостаточно для эффективного надзора за администрацией. Свою роль играло и то, что большая часть правонарушений совершается при личном участии глав местной администрации, назначаемых самой Екатериной II из доверенных лиц. В связи с этим характерны меры, применяемые к провинив­шимся губернаторам. Как правило, их отрешали от должности, а через год повышали в чине или награждали. Проблема ослож­нялась и тем, что в злоупотреблениях участвовали не отдельные лица, а порой целые государственные учреждения[274].

Активную борьбу со служебными злоупотреблениями по­вёл Павел I. В 1799 г. император проводит ревизию губерний. Итоги ревизии были неутешительными. Многие представители губернской власти не довольствовались казнокрадством, уста­навливая собственные поборы с населения, законы наруша­лись или просто игнорировались, копились недоимки, полиция бездействовала или сама была частью коррупционной системы, на местах в массовом порядке продолжали работать чиновники, уже преданные суду. Но эффективного контроля в этот период создано так и не было[275].

<< | >>
Источник: Львов А.В.. История отечественной государственной службы: учебное пособие. - М.: МГПУ,2018. - 208 с.. 2018

Еще по теме § 2. Формирование чиновничьего аппарата в XVIII в. (гражданская служба):

  1. 5. Прохождение государственной гражданской службы
  2. 2. Правовое регулирование государственной гражданской службы
  3. 4. Административно-правовой статус государственного гражданского служащего
  4. Львов А.В.. История отечественной государственной службы: учебное пособие. - М.: МГПУ,2018. - 208 с., 2018
  5. Медведева Екатерина Алексеевна. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО СОХРАНЕНИЮ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ РОССИИ В XVIII - ХХ ВВ. (ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2019, 2019
  6. 1. Понятие и принципы государственной службы
  7. 4. Особенности прохождения службы в органах внутренних дел
  8. Гражданское право. Ответы к экзамену,
  9. 3.1. Формирование стратегии развития системы персональных финансов
  10. Раздел 4 «Государственная служба»
  11. §1.4 Психологические особенности формирования профессионально-личностной компетентности менеджера коммерческой организации
  12. Алгоритм формирования тремерной рабочей сцены при использовании нескольких оптико-электронных датчиков
  13. Метод формирования тремерной рабочей сцены при использовании нескольких оптико-электронных датчиков
  14. 37. Расторжение договора найма жилого помещения по Гражданскому кодексу РФ- основания и порядок.