<<
>>

ЯК ФУНКЦІОНУЄ ФРС

Уряд створив ФРС, щоб управляти банківською системою і пропозицією грошей. Недостатня законодавча база ФРС є причиною того, що вона виступає на політичній арені в ролі об’єкта, на який чинять тиск законодавча та виконавча влада.

Центральний банк також використовує всі можливості для вироблення економічної політики завдяки своїй ролі у процесі формування пропозиції грошей. У цьому параграфі ми розглянемо, як функціонує ФРС у політичному середовищі, і обговоримо дискусії щодо незалежності центрального банку.

Регулювання зовнішнього тиску

Конгрес, створюючи ФРС, надав їй такої структури, щоб вона загалом функціонувала незалежно від зовнішнього тиску (наприклад, з боку президента, конгресу, банків або бізнес-груп). Члени Ради керуючих призначаються на тривалий термін, членом ради можна бути лише один раз, що зменшує будь-який вплив президента на структуру Ради керуючих і спокусу для керуючих ухвалювати рішення лише на догоду президенту або конгресу.

Фінансова незалежність ФРС дає їй можливість боротися із зовнішнім тиском. Загалом федеральні установи є об’єктом процесу річних асигнувань, під час якого конгрес уважно розглядає бюджетні потреби, визначає фонди, а відтак виділяє кошти. ФРС є не єдиною організацією, звільненою від цього процесу, але вона є прибутковою організацією, що вносить кошти до Державної скарбниці, а не отримує їх від неї. Більшість своїх доходів ФРС отримує від процентів за цінними паперами, якими вона володіє; менша частина надходить від процентів за дисконтними позиками і платежами, які вона отримує від фінансових інститутів за безготівкові банківські розрахунки та інші послуги. Останніми роками чистий щорічний дохід ФРС перевищував 25 млрд дол. США — досить значний прибуток, навіть якщо порівнювати з найбільшими корпораціями США.

Незважаючи на всі спроби надати повну незалежність ФРС, вона не є повністю ізольованою від зовнішнього тиску.

По-перше, президент може здійснювати контроль над членами Ради керуючих. Досить часто керуючі не виконують своїх обов’язків усі 14 років, оскільки можуть отримати значно більші доходи у приватному секторі. Тому президент, який виконує свої обов’язки впродовж двох термінів, може призначити кількох керуючих. Крім того, президент може призначати нового голову Ради керуючих кожних чотири роки — призначення, що може деколи підтримати або зруйнувати термін його перебування на посту глави держави. Голова Ради керуючих, якого не призначили на другий термін, може дослужити свій тер­мін як звичайний керуючий, але, як правило, традиційно відмовляється від посади, надаючи, таким чином, президентові можливість призначити нового керуючого.

По-друге, хоча значний чистий дохід ФРС робить її незалежною від процесу асигнування («влади гаманця» конгресу), ФРС залишається творінням того ж таки конгресу. Конституція США не визначає повноважень центрального банку, тобто конгрес може внести поправки у статут ФРС і її повноваження або навіть повністю ліквідувати її. Члени конгресу зазвичай не соромляться нагадувати ФРС про цей факт. Його нагляд також не є лише риторичним. У середині та наприкінці 1970-х років конгрес змусив ФРС пояснити її завдання і процедури. Резолюція 133 про внутрішню узгодженість, що була прийнята у 1975 р., зобов’язує ФРС оприлюднювати цілі зростання грошових агрегатів. Окрім того, закон Гамфрі-Гокінса (офіційно — закон «Про повну зайнятість і збалансоване зростання» від 1978 р.) зобов’язує ФРС пояснювати, як ці цілі узгоджуються з економічними завданнями президента США. Тим не менше, конгрес практично не мав успішних спроб впливу на політику ФРС.

Приклади конфліктів між Державною скарбницею та ФРС

Особи на виборних посадах майже не мають офіційного контролю над монетарною політикою, і цей брак контролю часом призводить до конфліктів між ФРС і президентом, чиї інтереси відстоює керуючий скарбницею. Упродовж Другої світової війни адміністрація збільшила свій контроль над ФРС.

Для того, щоб профінансувати дефіцит бюджету у воєнний час, ФРС погодилася утримувати процентну ставку по цінних паперах скарбниці на низькому рівні. Це відбувалося завдяки купівлі облігацій, що не були придбані приватними інвесторами, і дало змогу заздалегідь визначати ставки. Після війни скарбниця намагалася продовжувати таку політику, але ФРС не погодилась. Її занепокоєнням була інфляція: більші обсяги купівлі цінних паперів скарбниці Федеральною резервною системою привели до збільшення грошової бази, потенційно збільшуючи темпи зростання пропозиції грошей та інфляції. Контроль за цінами, який стримував інфляцію впродовж війни, було скасовано після її завершення.

Голова Ради керуючих Меррінер Еклз виступав, зокрема, проти політики фіксованої ставки. Його опозиція до вимог адміністрації Трумена коштувала йому посади голови ФРС у 1948 р., хоча він продовжував боротися за незалежність ФРС упродовж свого перебування на посаді звичайного керуючого. Державна скарбниця і ФРС офіційно відмовилися від політики фіксованої процентної ставки за цінними паперами скарбниці, характерної для воєнного часу, підписавши угоду 4 березня 1951 р.

Однак конфлікти між скарбницею і ФРС не закінчилися з підписанням цієї угоди. Наприклад, президент Рональд Рейган і голова ФРС Пол Волкер сперечалися щодо того, хто був винуватцем такої важкої економічної рецесії на початку 1980-х років. Рейган звинувачував ФРС у жорсткій монетарній політиці. Волкер вважав, що ФРС не могла збільшити зростання пропозиції грошей до зменшення дефіциту державного бюджету, який утворився внаслідок політичної діяльності президента і конгресу.

З приходом адміністрації Джорджа Буша виник новий конфлікт, який був не таким гострим, навіть попри те, що скарбниця традиційно вимагала проведення політики більшого розширення грошового обігу, ніж того хотіла ФРС. У 1991 р., під час дискусії навколо реформи регулювання банківської системи, скарбниця і ФРС сперечалися щодо того, хто буде мати більшу відповідальність за нагляд над нею.

Нарешті наприкінці 1991 р. і на початку 1992 р. скарбниця змусила ФРС знизити короткострокові процентні ставки. Хоча ФРС знизила дисконтну ставку, ми не маємо змоги дізнатися, чи саме тиск з боку скарбниці вплинув на таке рішення. На початку 1993 р. за президента Клінтона скарбниця стверджувала, що ФРС не повинна підвищувати короткострокову процентну ставку перед упровадженням бюджетної програми адміністрації президента США; і у 1994 р. адміністрація вимагала від ФРС подальшого підвищення федеральної резервної ставки. У 1996 р. деякі члени конгресу сумнівалися в тому, чи ФРС була достатньо ощадливою у виконанні бюджету у світлі його майбутнього скорочення. Оскільки адміністрація Джорджа Буша остаточно сформувалася на початку 2001 р., то деякі коментатори виражали стурбованість щодо конфлікту між Державною скарбницею і ФРС щодо податкової політики адміністрації президента США.
ІНФОРМАЦІЯ ДЛЯ РОЗДУМІВ...
Важливість вибору голови ФРС

Улітку 1979 р. президент Джиммі Картер усвідомив провал своєї економічної політики зі зниження рівня інфляції як величезного каменя спотикання у його надіях на переобрання. Інфляція прискорювалася, і вартість долара стрімко знижувалася на міжнародних валютних ринках. Намагаючись повернути економіку до поперед­нього, передвиборного стану, Картер задумав змінити голову ФРС Вільяма Міллера (який залишив цей пост і був призначений керуючим Скарбниці) на чемпіона зі стабілізації цін. 24 липня 1979 р. Картер запропонував посаду голови ФРС Полу Волкеру, президентові Федерального резервного банку Нью-Йорка і колишньому заступнику з питань монетарної політики керуючого скарбниці. Погляди Волкера на політику ФРС були добре відомі. Ще на початку 1979 р. він наполягав на жорст­кій монетарній політиці скорочення

грошового обігу зі значним зростанням ставок по федеральних цінних паперах для того, щоб побороти інфляцію. Виклик інфляції привів до того, що Волкер посів нову посаду (незважаючи на зниження зарплатні зі 116 тис. дол. США до 57 тис. дол. США).

У жовтні 1979 р. ФРС під керівництвом Волкера почала проводити обмежувальну політику, значно скоротивши зростання пропозиції грошей, що спричинило різке зростання ставок по федеральних цінних паперах. Високі процентні ставки та економічний спад були основними чинниками недовіри до президентської кампанії Картера. До 1982 р. рівень інфляції значно знизився, але це сталося занадто пізно для Джиммі Картера. Кар­тер призначив головою ФРС Волкера, але короткотермінові ефекти його політики допомогли виграти президент­ські вибори 1980 р. республіканцеві Рональду Рейгану.

Чинники мотивації ФРС

Ми з’ясували, що ФРС має значний вплив на монетарну політику. Тепер розглянемо альтернативні пояснення того, як ФРС вирішує використовувати свою владу. Розглянемо два погляди на мотивацію ФРС: теорію суспільних інтересів і теорію відносин «власник—управитель».

Теорія суспільних інтересів. Зазвичай, наводячи приклад мотивації бізнес-менеджерів, починають з того, що вони діють в інтересах клієнтів, на яких вони працюють, тобто акціонерів. Теорія суспільних інтересів ФРС стверджує, що ФРС також діє в інтересах її основних клієнтів (широкої громадськості), і тому вона праг­не досягти економічних цілей, що відображають інтереси суспільства. Прикладами таких цілей є стабільність цін, висока зайнятість і економічне зростання.

Чи є докази, котрі підтверджують теорію суспільних інтересів? Видається, що це не стосується стабільності цін. Статистичні дані, які свідчать про постійну інфляцію з часів Другої світової війни, підтверджують неправдивість заяв, що ФРС надавала особливого значення стабільності цін. Аналогічно деякі економісти ставлять під сумнів внесок ФРС у підвищення стабільності інших економічних показників.

Теорія відносин «власник—управитель». Багато економістів розглядають організації як такі, що мають суперечливі цілі. Хоча вони створені для того, щоб служити суспільству і надають йому послуги, урядові організації також мають внутрішні цілі, які можуть не відповідати їхній офіційно затвердженій місії. Фактично суспільні організації розв’язують свої проблеми так само, як і приватні корпорації. У цьому параграфі ми розглянемо інші цілі, ніж ті, що визначені у законі «Про Федеральну резервну систему» і які можуть впливати на рішення ФРС та шляхи використання нею економічної влади.

Нагадаємо, що коли менеджери (управлінці) мають низьку зацікавленість у своїй справі, то їхні стимули до максимізації своїх вимог до акціонерів—власників можуть бути недостатніми; у такій ситуації менеджери не завжди діють в інтересах своїх акціонерів. Джеймс Баченен і Гордон Таллок з університету Джорджа Мейсона сформулювали мотивацію та теорію відносин «власник—управитель» у таких бюрократичних організаціях, як ФРС. Вони стверджують, що метою бюрократів є максимізація їхнього власного добробуту — влади, впливу і престижу, а не добробуту суспільства. Отже, теорія відносин «власник—управитель» щодо мотивації ФРС стверджує, що вона діє для збільшення своєї влади, впливу і престижу як організації. А тому ФРС, у свою чергу, повинна бути об’єктом для обмежень з боку президента і конгресу.

Як нам визначити, чи теорія відносин «власник—управитель» точно пояснює мотивацію ФРС? Якщо так, то ми можемо зробити висновок, що ФРС боролася б за збереження своєї автономії. Безперечно, вона бореться; ФРС багато разів опиралася спробам конгресу контролювати її бюджет. Дійсно, ФРС є однією з найуспішніших бюрократичних організацій. Подиву гідне те, наскільки ефективно ФРС може мобілізувати лобі банкірів і підприємців для свого захисту.

Прихильники теорії відносин «власник—управитель» також вважають, що ФРС уникає конфліктів з групами, які могли б обмежити її владу, вплив і престиж. Наприклад, ФРС могла б проводити монетарну політику, яка б сприяла переобранню на президентський пост того, хто проти обмеження її влади. Результатом був би політико-діловий цикл, у якому ФРС намагалася б знизити процентні ставки, щоб стимулювати попит на кредити й економічну активність перед виборами, аби ФРС добре виглядала в очах громадськості. Після виборів економіка взяла б витрати на себе, щоб компенсувати економічну діяльність ФРС на зменшення інфляційного тиску, спричиненого попереднім розширенням грошового обігу, але до того часу президент, який симпатизував ФРС, був би вже переобраний. Проте факти не повністю підтверджують теорію політико-бізнесового циклу. Наприклад, розширене зростання пропозиції грошей передувало переобранню президента Ніксона у 1972 р., але стримування зростання пропозиції грошей передувало також невдалим спробам президента Картера і президента Буша відповідно у 1980 і 1992 роках.

Тим не менше, бажання президента можуть впливати на політику ФРС витончено і приховано. Зокрема, одне з досліджень впливу політиків на зміни монетарної політики визначило кількість сигналів бажаної політики від адміністрації у статтях, опублікованих у The Wall Street Journal з 1979 р. до 1984 р. Автор виявив тісний зв’язок між змінами у монетарній політиці та низкою адміністративних сигналів*.

Одна критична стаття щодо теорії відносин «власник—управитель» звертає увагу на необхідність захисту намірів ФРС від зовнішнього тиску: ФРС сама могла б хотіти діяти одним чином, тоді як конгрес і президент могли б спробувати змусити її діяти інакше. Ця теорія також не може пояснити, чому конгрес дозволяє ФРС бути відносно незалежною завдяки самофінансуванню. Деякі економісти вважають, що ФРС може забезпечити конгресові перевагу в довгостроковому періоді завдяки самофінансуванню. Якщо самофінансування надає ФРС стимули здійснювати більший обсяг купівлі на відкритому ринку, збільшуючи таким чином пропозицію грошей, то більші залишкові прибутки дістануться Державній скарбниці для асигнування конгресом.

Незалежність ФРС

Часто політичні проблеми незалежності ФРС виникають не внаслідок наукових суперечок щодо монетарної політики чи навіть ролі ФРС у її проведенні, а через негативну реакцію громадськості на політику ФРС. Наприклад, закон «Про зменшення автономії ФРС», що був внесений на розгляд конгресу в 1982 р., з’явився внаслідок реагування громадськості на високі процентні ставки. Проаналізуємо тепер аргументи на користь і проти незалежності ФРС.

Аргументи на користь незалежності. Основним аргументом на користь незалежності ФРС є те, що монетарна політика, яка впливає на інфляцію, процентні ставки, обмінні курси й економічне зростання, є дуже важливою і потребує спеціальних знань для того, щоб її розробляли державні політичні діячі. Однак через частоту виборів політики можуть бути короткозорими, що пов’язано з короткостроковими вигодами та неврахуванням потенційних довгострокових витрат. Короткострокові та довгострокові інтереси часто суперечать одні одним після приборкання інфляції. Прихильники стверджують, що монетарна політика має тенденцію до розширення грошового обігу, якщо залишити її на короткозорих політиків, і призведе до інфляції. Тому ФРС не може припустити, що мета політиків відображає думку громадськості. Громадськість воліє, щоб експерти ФРС, а не політики, ухвалювали рішення щодо монетарної політики.

Іншим аргументом на користь незалежності ФРС є те, що повний контроль над ФРС збільшить імовірність коливань політико-ділових циклів у пропозиції грошей. Наприклад, ці держслужбовці могли б чинити тиск на ФРС, спонукаючи її підтримати зусилля Державної скарбниці у залученні коштів, купуючи урядові облігації, збільшуючи тим самим пропозицію грошей і можливість інфляції.

Аргументи проти незалежності. Важливість монетарної політики для економіки також є головним аргументом проти незалежності центрального банку. Прихильники заявляють, що в демократичному суспільстві обранці народу повинні проводити державну політику. Оскільки громадськість вважає обраних народом відповідальними за проблеми монетарної політики, то багато аналітиків відстоює надання президентові та конгресу більшого контролю над нею. Контраргументом погляду, що монетарна політика вимагає спеціальних знань від осіб на виборних посадах, є те, що національна безпека і зовнішня політика також вимагають глибокого аналізу і далекоглядних суджень, але ці функції довірено особам на виборних посадах. Окрім того, критики незалежності ФРС твердять, що передача центрального банку під контроль обраних держслужбовців могла б забезпечити вигоди від координації та інтеграції монетарної політики з урядовою податковою політикою і політикою державних видатків.

ДЕСЬ, КОЛИСЬ, В ЯКІЙСЬ КРАЇНІ...
Конфлікт між Міністерством фінансів і центральним банком у Японії щодо незалежності банку

США не єдина країна, в якій напружені стосунки між Державною скарбницею і центральним банком впливають на монетарну політику. Монетарна політика Японії наприкінці 1980-х і на початку 1990-х років є ще одним наочним прикладом цього. У середині 1980-х років Банк Японії під керівництвом Сатоші Суміта проводив експансіоністську монетарну політику. Пан Суміта, колишній заступник міністра фінансів, віддавав перевагу низьким процентним ставкам. Ясуші Мієно, призначений головою Банку Японії у 1989 р., проводив більш обмежуючу політику. The Wall Street Journal прокоментував це так: «Пан Мієно забрав чашу з саке тоді, коли компанія якраз почала веселитись*». Зростання грошової бази в Японії було стримано, і це призводить до побоювання, що зростання цін на фондових біржах Японії припиниться.

Упродовж 1990 р. зростання дисконтної ставки Банку Японії зумовило

різке падіння цін на японському фондовому ринку, і це загрожувало деяким дуже впливовим фірмам фінансовими катастрофами. Неочікуване рішення Банку Японії зменшити дисконтні ставки з 6 % до 5,5 % з 1 липня 1991 р. спричинило занепокоєння наглядачів центрального банку Японії, що Мієно підлещується до міністра фінансів Рютаро Хашімото. Міністр фінансів був найімовірнішим кандидатом на пост прем’єр-міністра Японії, і видавалося, що дії Мієно спрямовані на формування політико-ділового циклу.

Дії Банку Японії, як і дії ФРС у США, можна розглядати як такі, що відображають відповідальну незалежну політику: можливо банк намагався зменшити ймовірність фінансової кризи, спричиненої високими процентними ставками, хоча він міг би проводити відносно обмежувальну монетарну політику скорочення грошового обігу в середньостроковому періоді.

__________

* Marcus W. Brauchli and Clay Chandler, «Financial Shift: In a Major Reversal, the Bank of Japan Cuts Its Key Interest Rate,» The Wall Street Journal, July 2, 1991.

Ті, хто агітує за збільшення контролю з боку конгресу, наводять аргументи на користь того, що ФРС не завжди успішно користувалася своєю незалежністю. Наприклад, деякі критики зауважують, що ФРС унаслідок свого дефляційного нахилу не допомогла банківській системі під час економічного спаду на початку 1930-х років. Ще один приклад, який наводять багато економістів, — це надто інфляційна політика ФРС у 1960-ті та 1970-ті роки. Нарешті, ряд аналітиків вірить, що ФРС діяла надто повільно у розв’язанні кредитних проблем під час рецесії на початку 1990-х років.

Прикінцеві зауваження. Економісти й політики не в усьому дійшли згоди щодо переваг незалежності ФРС. За теперішньої системи незалежність ФРС, однак, не є абсолютною, тому вона час від часу задовольняє ту або ту групу критиків. Практично дебати зосереджуються на пропозиціях щодо часткового обмеження незалеж­ності ФРС, а не ліквідації її офіційної незалежності. Кілька останніх пропозицій стосуються скорочення терміну повноважень керуючих, приведення у тіснішу відповідність термінів повноважень голови Ради керуючих і президента, а також надання керуючому скарбницею місця у FOMC. Уведення в дію будь-якої з цих пропозицій привело б до тіснішої узгодженості економічної політики ФРС з економічною політикою президента.

<< | >>
Источник: Габбард, Р. Глен.. Гроші, фінансова система та економіка: Підручник / Пер. з англ.; Наук. ред. пер. М. Савлук, Д. Олесневич. — К.: КНЕУ,2004. — 889 с.. 2004

Еще по теме ЯК ФУНКЦІОНУЄ ФРС:

  1. Введение
  2. Глава I. ОПТИЧЕСКИЕ АНОМАЛИИ В КРИСТАЛЛАХ.
  3. 2. Права и обязанности сторон по договору купли-продажи.
  4. ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ СОДЕРЖАНИЯ И СТРУКТУРЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕФОРМАЦИИ ЛИЧНОСТИ СУБЪЕКТА ТРУДА (МЕНЕДЖЕРА КОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ)
  5. 34. Наем жилого помещения на коммерческой основе: юридическая характеристика, элементы, срок, отличие от договора социального найма.
  6. Приложение 17.
  7. Антонов Ярослав Валерьевич. Электронное голосование в системе электронной демократии: конституционно-правовое исследование. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2015, 2015
  8. Рентгенофазовый анализ
  9. З.ИСЛАМОВ. ОБЩЕСТВО. ГОСУДАРСТВО. ПРАВО. (Вопросы теории) Ташкент, «Адолат» - 2001, 2001
  10. Фигуры, промежуточные между кругом и правильными многоугольниками
  11. Графическое представление решений для пластинок в виде треугольников
  12. ГЛАВА 3. ЭКСПЕРИМЕНТАЛЬНО-ТЕОРЕТИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ РАЗРАБОТАННЫХ АЛГОРИТМОВ РАСЧЕТА ПЛИТ
  13. 2.4 Сегментация и построение контуров изображений объектов
  14. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА