<<
>>

КРИЗА СТРАХУВАННЯ ДЕПОЗИТІВ У США 1980-Х РОКІВ

Запроваджена у відповідь на банківські кризи 1930-х років Федеральна система страхування депозитів безпроблемно функціонувала від моменту її введення в дію у 1934 р. аж до початку 1980-х років.

Економісти та політики сподівалися, що паніч­ні вилучення банківських депозитів стосуватимуться лише історичних книг, а економічних витрат, пов’язаних із колапсом банківської системи, вдасться уникнути. Натомість з 1970-х років почали з’являтися проблеми. Першими депозитними установами, в яких вони виникли, були S&L; наступними стали банки. Нині уроки цих епізодів впливають на діяльність та регулювання практично всіх фінансових інститутів, банків та небанківських установ.

Початок кризи: погіршення становища ощадних та кредитних інститутів (S&L)

Якщо початок запровадження федерального страхування депозитів сягає 1930-х років, стадії криз та реагування на них, які ми вивчаємо, з’явилися набагато пізніше. Зокрема, аналіз можна поділити на дві частини. Одна стосується застарілої структури S&L (які ще називають ощадними установами), а друга — фінансових інновацій та змін регулювання у 1970-х — на початку 1980-х років (про що йшлося у попередньому параграфі).

Для забезпечення кредитування під нерухомість у 1930-х роках на основі залиш­ків будівельних та кредитних товариств (багато з яких збанкрутувало) банківське кредитування запровадило S&L. Ці установи володіють довгостроковими заставними під нерухомість з фіксованою процентною ставкою і продають їх у кредит з короткотерміновими строковими депозитами. Поки процентні ставки були стабільними і регулювання обмежувало розмір процентних платежів вкладникам (так було від 1930-х аж до 1960-х років), проблем практично не виникало. Однак невідповідність терміну виплати між активами S&L та їхніми пасивами створило загрозу виникнення процентного ризику.

Окремі випадки підвищення ринкових процентних ставок завдали турбот S&L у 1960-х — 1970-х роках.

Однак справжні проблеми розпочалися тоді, коли наприкінці 1979 р. процентні ставки у США катастрофічно зросли. Унаслідок цього вартість ресурсів для S&L зросла, теперішня вартість їхніх наявних активів у вигляді заставних під нерухомість знизилась, а власний капітал стрімко скоротився. Приблизно в той самий час рецесія 1981—1982 рр. зумовила зростання рівня невиконання зобов’язань по заставних під нерухомість, зокрема для S&L, які були розташовані у сільськогосподарських або енергогенеруючих штатах, таких, як Техас, де умови були особливо важкими. Наприкінці 1982 р. приблизно половина S&L мали власний капітал з від’ємним значенням. Наш аналіз морального ризику свідчить, що така ситуація повинна була сповістити про загрозу для страхування депозитів. Оскільки депозити заощадників (відповідний їх обсяг, установлений законодавством) були застраховані Корпорацією зі страхування рахунків у кредитно-ощадних асоціаціях (FSLIC), менеджери S&L намагалися вдаватися до ризиковіших інвестицій.

Реагування фінансової системи

Однак пригадаймо, що на початку 1980-х років Конгрес намагався допомогти S&L шляхом послаблення обмежень на володіння активами. Здійснюючи такі регулюючі зміни, Конгрес мав намір дозволити S&L диверсифікувати та подолати процентний ризик, зробивши доступними нові активи, включно з прямими інвестиціями у нерухомість, комерційними заставними під нерухомість та «ганчір’яними» облігаціями. Багато S&L використали такі можливості. У США на початку 1990-х років S&L (початково створені для стимулювання кредитування під нерухомість) надавали менш ніж половину кредитів під нерухомість.

У 1980 р. DIDMCA підвищив максимальну суму на рахунку, яку покриває система федерального страхування, — з 40 000 дол. США до 100 000 дол. США, незважаючи на те, що поступове припинення дії Інструкції «Q» підвищило вартість коштів для S&L. Нині S&L можуть випускати більшу кількість застрахованих CD під вищі процентні ставки, а отримані кошти скеровувати на придбання ризикових активів.

Наш аналіз витрат несприятливого вибору рекомендує незастрахованому заощаднику остерігатись обіцянок про високі прибутки (оскільки вони отримуються з більшим ризиком). Застраховані вкладники шукають вищої прибутковості, оскільки уряд гарантує їхні депозити. Ситуація погіршилась, коли фінансові новатори підвищили межі страхування депозитів у декілька разів шляхом створення брокерських депозитів. У разі брокерських депозитів вкладник з 1 млн дол. США звертається до брокера, який купує 10 CD на суму 100 тис. дол США в десяти різних банках, надаючи вкладнику десять різних банківських рахунків із сумарним страхуванням на весь 1 млн дол. США. Федеральні органи в 1984 р. заборонили брокерські депозити, однак рішенням федерального суду згодом цю заборону було знято.

Більше того, багато S&L не належним чином управляли своїми активами та пасивами для зниження процентного ризику. У принципі, ощадні установи могли знизити процентний ризик шляхом використання заставних під нерухомість зі змінною процентною ставкою, відомих як заставні під нерухомість із скоригованою ставкою (ARM). Кредитор коригує процентні ставки на заставні під нерухомість коли ринкові процентні ставки зростають або знижуються, тим самим пом’якшуючи вплив зміни процентних ставок на величину власного капіталу установи. Незважаючи на те, що нині ARM є популярними у кредитуванні під нерухомість, вони не стали панацеєю щонайменше з двох причин. По-перше, індекси, на яких вони базуються, є недосконалими, і традиційно існують щорічні та залежні від терміну дії заставних під нерухомість обмеження на уточнення процентної ставки. По-друге, ARM може підвищити кредитний ризик. Значне підвищення місячних платежів може підвищити ризик невиконання зобов’язань позичальником. Тобто за незмінної величини платежів розмір кредиту може перевищити заставну вартість кредиту. Упродовж 1980-х років S&L також мало використовували доступні їм механізми розподілу ризику. Насправді такі обставини не були чимось дивним. Проблеми морального ризику передбачають, що депозитні установи з низьким рівнем власного капіталу мають стимул до підвищення ризиковості поведінки, а не до зниження процентного ризику.

Нарешті, багато аналітиків звинувачують слабкий регулятивний нагляд упродовж 1980-х років у заохоченні шахрайств та збільшенні тривалості кризи. Деякі керівники S&L використовували депозити заощадників для ведення розкішного способу життя та просто розбазарювали кошти. Наприклад, First Network Savings Bank, банкрутство якого у 1990 р. коштувало агентствам з федерального страхування депозитів 25 центів за кожен вкладений долар, використовували депозити для розбудови у своїх штаб-квартирах найбільшого у світі «музею магії». В іншому добре відомому випадку підприємець з S&L Дон Діксон був звинувачений у розбазарюванні коштів банку, які він витрачав на повій, джакузі та дизайнерські витвори. Діксон потрапив до в’язниці, однак платники податків покрили 96 % кредитів його S&L.

Щоб не допустити банкрутства своїх резервів, Правління системи федеральних банків з кредитування житлового будівництва (FHLBB) та її підрозділ зі страхування депозитів (FSLIC) дозволили неплатоспроможним S&L продовжувати свою діяльність. Наприкінці 1980-х — на початку 1990-х років витрати на закриття неплатоспросможних S&L швидко зросли. Економісти оцінили, що витрати FSLIC на закриття неплатоспромжних S&L у 1982 р. становили б 20 млрд дол. США. Незважаючи на те, що ця цифра невелика порівняно з витратами, пов’язаними з кризою у 1990-х роках (сотні мільярдів доларів), вона була більшою, ніж величина резервів, які FSLIC нагромадила з 1934 р. Навіть за таких умов FSLIC могла зробити вагомі гарантії зі страхування депозитів, які базувалися на непрямій підтримці скарбниці та ФРС.

Щоб зрозуміти процес зростання витрат, розглянемо, як неплатоспроможні установи уникали закриття. У ході оцінювання нефінансових видів бізнесу аналітики вимірюють власний капітал. Для того, щоб не зараховувати S&L до неплатоспроможних, і, отже, зекономити кошти фонду страхування депозитів, необхідні для відшкодовування втрат вкладників, регулюючі органи змінили правила обліку. Замість оцінки матеріального власного капіталу вони використовували регуляторні принципи обліку, щоб дозволити S&L відображати у своїх бухгалтерських книгах багато видів активів за номінальною вартістю, справжня вартість яких знизилася внаслідок зростання процентних ставок. Крім того, регулюючі органи збільшили вартість S&L за рахунок «гудвилл» — нематеріальних активів установи в поточній оцінці. У 1982 р. загальна вартість власного капіталу в галузі становила 3,7 % активів згідно з принципами фінансового обліку регулюючих органів. Якби активи оцінювалися за ринковою вартістю, то власний капітал галузі становив би 12 %. Унаслідок таких обчислень багато неплатоспроможних або майже неплатоспроможних S&L продовжували свою діяльність, а не були закриті FSLIC.

Незважаючи на те, що страхування депозитів знижує потребу індивідуальних вкладників у моніторингу банків, проблема «власника-управителя» не зникла. Банківські регулюючі органи діють як управителі для платників податків, які є власниками; платники податків колективно беруть на себе витрати з підтримки за допомогою страхування депозитів. Однак, як свідчать дослідження Едварда Кейна з Бостонського коледжу, мотиви для регулювальних органів відрізняються від мотивів платників податків. Працівники регулюючих органів займають свої посади на відносно короткі періоди часу, отже, вони за першою ознакою виникнення проблем мають стимул послаблювати вимоги до розміру капіталу і нагляд. Вони не бажають, щоб проблемні установи банкрутували в період їхнього керівництва. Регулюючі органи також мають стимул звертати більшу увагу на обраних законотворців, які, на відміну від платників податків, можуть впливати на їхню кар’єру.

Показовим прикладом проблеми «власника-управителя» є скандал «Keating Five» («П’ятірка Кітінга»), який виник у 1990 р. Підприємець з одного S&L Чарльз Кітінг вніс на передвиборну кампанію п’яти американських сенаторів 1,3 млн дол. США в обмін на їхню допомогу змусити голову FHLBB Едвіна Ґрея делікатніше розв’язати проблеми Keating’s Lincoln Savings and Loan у 1987 р. Lincoln функціонувала із значними фінансовими проблемами аж до банкрутства у 1989 р., яке коштувало платникам податків 2,5 млрд дол. США. Згадані сенатори, які повинні були діяти в інтересах платників податків, отримали пожертви від Кітінга. У 1992 р. Кітінг та його син були звинувачені судом штату та федеральним судом у шахрайстві в особливо великих розмірах та зловживанні довіреними коштами.

Реакція регулюючих інститутів: підтримка S&L

Наприкінці 1986 р. втрати у галузі S&L змели всі резерви FSLIC. Президент Рейган вимагав 15 млрд дол. США для FSLIC, суму, яку аналітики вважали неаде- кватною. Згідно із законом про конкурентну рівність у банківництві від 1987 р. Конгрес надав адміністрації навіть менше, ніж вона вимагала. За браку коштів, які б вирішили цю ситуацію, FHLBB дозволив неплатоспроможним установам продовжувати свою діяльність з виплатою вищих процентних ставок для залучення більшої кількості коштів, які гарантувалися страхуванням депозитів.

Брак рішучих дій призвів до розорення з фактичними втратами майна, які в 1989 р. сягали 20 млрд дол. США. У січні 1989 р. FSLIC рапортував Конгресові, що 350 S&L з федеральним страхуванням були неплатоспроможними. Початкові оцінки витрат для відшкодування зобов’язань застрахованим вкладникам перевищували 90 млрд дол. США. Оскільки ці оцінки стосувалися витрат, які враховували доходи від продажу активів, початкові видатки, необхідні для закриття неплатоспроможних установ, були б набагато більшими. У той же час голова FDIC Вільям Сейдман зробив припущення, що в кінцевому рахунку понад 700 S&L, застрахованих у FSLIC, із загальною вартістю активів 400 млрд дол. США, повинні були б бути реорганізовані або ліквідовані. Наступна Адміністрація Буша та Конгрес здійснили реформу, прийнявши Закон про реформування відродження та підвищення ефективності фінансових установ від 1989 р. (FIRREA) — ґрунтовний законодавчий акт для сфери S&L з 1930-х років. Цей закон ліквідував FSLIC — окремий орган страхування депозитів для S&L — і організував Трастову корпорацію для вирішення спорів (RTS), для розв’язання проблем неплатоспроможності ощадних установ та для продажу нерухомого майна на суму понад 456 млрд дол. США, яке було у власності збанкрутілих S&L. Наглядова рада RTS, що складається із секретаря Скарбниці (керівник), голови ради керуючих Федеральної резервної системи, секретаря з житлових питань і міського розвитку та двох призначених осіб, здійснювала нагляд за діяльністю RTC; а FDIC здійснювала управління RTC. 31 грудня 1995 р. RTC припинила свою діяльність (на рік швидше, ніж було заплановано), ліквідувавши активи збанкрутілих установ. Загальна вартість ліквідації ощадних установ становила 145 млрд дол. США.

Цей закон також створив Resolution Funding Corporation з повнова­женнями позичати кошти для покриття неплатоспроможності. Для галузі S&L FDIC створила новий фонд страхування депозитів — Фонд страхування ощадних асоціацій (SAIF). Нарешті FIRREA запровадив єдині вимоги до розміру капіталу та ведення фінансового обліку й оприлюднення інформації для комерційних банків та ощадних установ. Нині нагляд та перевірки S&L здійснює Відділ нагляду за ощадними установами (OTC), який є підрозділом Департаменту Скарбниці. Його повноваження подібні до тих, які має Управління контролера грошового обігу Міністерства фінансів США щодо національних банків.

Для відновлення резервів SAIF FDIC підвищила для S&L премії за страхування депозитів з 20,8 центів за кожні 100 дол. США депозитів до 23 центів, а відтак — до 32,5 центів. Вона підвищила премії за страхування банківських депозитів від 8,3 до 15 центів за кожні 100 дол. США депозитів з наступним підвищенням до 23 центів у 1991 р. і, залежно від ризику банку, максимум до 31 цента (у середньому 25,4 цента) у 1993 р.; влітку 1995 р. банківські премії були знижені аж до 4 центів за кожні 100 дол. США депозитів. У листопаді 1995 р. премії за страхування банківських депозитів для більшості банків були замінені єдиним щорічним внеском, розміром 2 тис. дол. США, однак ощадні установи продовжували сплачувати 23 центи за кожні 100 дол. США депозитів.

У 1989 р. законодавство також відновило регулювання інвестиційної діяльності S&L, яке було скасоване законом DIDMCA від 1980 р. та законом Ґарна-Сентжермена від 1982 р. Закон вимагав, щоб запаси «ганчір’яних» облігацій були розпродані до 1994 р., і встановив чіткіші правила щодо інших видів кредитної діяльності. Він обмежив кредитування комерційних операцій з нерухомістю до чотирикратної величини акціонерного капіталу установи порівняно з 40 % активів (обмеження застосовувалося найбільш суворо до установ з капіталом меншим, ніж 10 % активів). Цей закон вимагав, щоб інвестиції, пов’язані з житлом, становили щонайменше 70 % (замість 60 %) усіх активів. Оскільки невеликий розмір власного капіталу був однією з причин виникнення кризи S&L, FIRREA підвищив вимоги до розміру капіталу для S&L від 3 % до 8 % активів, остаточно досягнувши вимог до капіталу, що базуються на величині ризику, які встановлюють для комерційних бан­ків. Нарешті, він надав ширших повноважень регулюючим органам у виданні наказів на призупинення діяльності та закриття, встановленні адміністративних стягнень та звільненні менеджерів. Водночас упродовж 3-х років він щороку спрямовував додаткові 75 млн дол. США Департаменту юстиції за допомогу регулюючим та виконавчим органам у проведенні слідств та веденні справ, пов’язаних із шахрайством.

З одного боку, FIRREA успішно справився з кризою S&L, надавши значні ресурси для закриття неплатоспроможних установ. З другого боку, багато аналітиків вважають, що цей закон наклав надмірні обмеження на депозитні установи без достатніх контрзаходів проти несприятливого вибору та морального ризику, які виникають унаслідок федерального страхування депозитів.

На початку 1990-х років Бюджетний комітет конгресу оголосив, що теперішня вартість втрат від падіння S&L до 2000 р. могла становити 200 млрд дол. США у доларах 1992 р. Величезні суми, витрачені на відвернення цієї кризи, були скеровані від платників податків до вкладників і не є втратами поточного функціонування економіки. Однак вони спричинили виникнення неефективності в економіці завдяки переміщенню національних заощаджень у 1980-х роках від продуктивних інвестицій, що фінансувалися з незастрахованих джерел, до менш продуктивних інвестицій, що фінансувалися застрахованими депозитами. Така значна фінансова неефективність налаштовує на запитання: чи може щось подібне виникнути у сфері комерційного банківництва?

Поширення кризи: комерційні банки

Як і S&L, комерційні банки Сполучених Штатів успішно процвітали в період між Великою депресією та серединою 1970-х років. Законодавство захищало прибутковість банків. Обмеження на створення філій стримувало конкуренцію для міс­цевих банкірів. Інструкція «Q» встановлювала захист проти конкуренції шляхом обмеження платежів вкладникам і гарантувала достатню маржу між процентними ставками за кредити та депозити. Тому завдяки регулюванню банки отримували надприбутки, а їхні ринки були захищені від конкурентів. Імовірність процентного ризику була низькою.

Нагадаємо, що як і в галузі S&L, значною мірою внаслідок бажання оминути регулюючі заборони, темпи фінансових інновацій у комерційному банківництві зросли впродовж 1960-х — 1970-х років. Підвищення конкурентності, спричинене фінансовими інноваціями за межами банківської галузі, знизило вартість головної складової власного капіталу банків — ринкової влади, яка асоціювалась із цінністю банківської ліцензії.

Після того, як у 1970-х і на початку 1980-х років зросли процентні ставки і підвищилась вартість коштів для банків, для підтримання прибутковості портфелі активів повинні були приносити більший дохід. Прагнення до отримання прибутків змусило банки здійснювати більш ризикові кредити у сфері виробництва енергії, нерухомості, боргових зобов’язань, випущених країнами, що розвиваються, а також у сільському господарстві. Дві рецесії на початку 1980-х років спричинили значну кількість випадків невиконання зобов’язань та банкрутств фірм. Недостатня диверсифікація зробила багато банків особливо вразливими (наприклад, кредиторів виробників енергії на Південному Заході і кредиторів сільськогосподарських та імпор­тозалежних промислових виробників на Середньому Заході). Коли у 1980-х роках ціни на нафту та сільськогосподарську продукцію впали, знизилась і вартість кредитів у цих секторах.

Коливання процентних ставок та валютних курсів також вплинули на величину власного капіталу банків. Оскільки в минулому процентний та валютний ризики були незначними, банки не були належним чином підготовлені до вищого ризику. Проте банкрутство деяких банків у 1970-х роках було наслідком цих ризиків. Наприклад, Franklin National Bank намагався збільшити власний капітал шляхом спекуляцій з іноземними валютами та продовження терміну виплати своїх активів. Колапс долара і значне підвищення процентних ставок спричинили у 1974 р. банкрутство цього банку.

Наприкінці 1980-х і на початку 1990-х років банки піддалися ризику внаслідок своїх інвестицій у трансакції з високим левереджем (HLT), за допомогою яких банки фінансували придбання фірм своїми менеджерами або іншими інвесторами. Деякі великі банки зазнали значних втрат за HLT-кредитами таким фінансистам, як Роберт Кампо та Дональд Трамп, котрі потрапили у фінансову скруту. Зниження цін на комерційну нерухомість у Нью-Йорку, Бостоні та інших великих містах призвело до банкрутства деяких провідних фахівців з нерухомості, залишивши банки посеред рецесії з переоціненими порожніми офісними будівлями та власністю.

Упродовж 1980-х років політика FDIC у розв’язанні проблем великих неплатоспроможних банків була не надто успішною. Сильна у розв’язанні проблем малих банків, FDIC в основному розраховувала на метод «купівлі та привласнення», щоб жоден із вкладників та кредиторів не втратив грошей, коли великі банки стають неплатоспроможними*. Прикладами можуть бути фінансова підтримка у 1984 р. банку Continental Illinois на суму 1,7 млрд дол. США та у 1988 р. банку First Republic Bank of Dallas на суму 3 млрд дол. США. Багато аналітиків висловлювали стурбованість у зв’язку з тим, що страхування FDIC усіх депозитів у великих банках сфор­мувало віру всередині великих банків у те, що FDIC вважає їх надто великими, щоб збанкрутувати. Така віра могла призвести до підвищення ризику, який беруть на себе великі банки. Ми повернемось до цієї проблеми пізніше.

Упродовж 1980-х років обмеження на відкриття філій стримувало диверсифікацію, що піддавало кредитні портфелі банків вищому кредитному ризику. Наприклад, під час нафтового буму в 1970-ті роки комерційні банки Техасу значно зросли і стали одними з найприбутковіших у Сполучених Штатах. Обмеження на створення філій у Техасі змушували банки зосереджувати всі види послуг в одному місці. З обмеженою можливістю диверсифікації за межі місцевих кредитів, пов’язаних з енергетикою, банки Техасу суттєво постраждали, коли у 1980-х роках ціна нафти знизилась. У 1990 р. дев’ять із десяти найбільших на початку десятиліття банків Техасу вийшли з бізнесу або були поглинуті.

На початку 1990-х років банкрутства банків залишилися проблемою для FDIC, оскільки FDIC, Департамент Скарбниці та конгрес не змогли ухвалити спільного рішення. Незважаючи на те, що кількість банкрутств банків знизилася з 295 у 1989 р. до 104 у 1991 р., активи банків-банкрутів у 1991 р. становили 46,7 млрд дол. США, або на 50 % більше, ніж у 1989 р. У 1994 р. банкрутства банків та ощадних установ зустрічалися набагато рідше (лише 48 банків з 1994 р. по 2000 р.), хоча деякі аналітики висловлювали побоювання щодо спроможності банків витримувати конкуренцію з боку небанківських фінансових установ.

Сполучені Штати не єдина країна, перед якою стоять проблеми страхування депозитів. У 1990-х роках, а також на початку нового століття банківська галузь Японії пережила негаразди, коли збанкрутували декілька великих кредитних спілок. У Франції платники податків урятували державний банк Credit Lyonnais, агресивна кредитна політика та слабкість капіталу якого нагадувала американські S&L у 1980-ті роки.

Можливі напрямки реформи регулювання

Принципи страхового менеджменту (див. розділ 12) передбачають кілька варіан­тів проведення реформ регулювання у банківській галузі. Серед них — зміни у страховому забезпеченні, страховому ціноутворенні, структурі банківської діяльності, регулятивному нагляді та вимогах до розміру капіталу.

Страхове забезпечення. Одна з пропозицій реформування передбачає зниження величини страхового забезпечення депозитів. Що менша сума покриття депозитів, то більший стимул для вкладників до здійснення моніторингу банків. Однак економічний зміст страхування депозитів полягає у максимальному захисті економіки від втрат, пов’язаних із банківською панікою, а також у захисті малих та великих вкладників. Справді, швидкість, з якою незастраховані вкладники можуть нині переміщувати свої кошти, підвищує ймовірність панічного вилучення банківських депозитів за першого натяку про погані новини.

Цей зв’язок між страховим забезпеченням та ймовірністю панічного вилучення банківських депозитів пояснює, чому FDIC займається розв’язанням проблем неплатоспроможності великих банків. Наприклад, коли у 1984 р. банк Continental Illinois став неплатоспроможним, FDIC гарантувала всі депозити (застраховані й незастраховані) і навіть запевнила, що жоден із власників облігацій Continental не втратить своїх коштів. Після цього керівник Управління контролера грошового обігу рапортував Конгресові, що FDIC веде список банків, приречених бути «надто великими, щоб збанкрутувати». У цих випадках FDIC гарантуватиме, що жоден із вкладників чи кредиторів не втратить своїх грошей.

Політика «надто великий, щоб збанкрутувати» послаблює бажання великих вкладників відшкодовувати витрати на моніторинг банку. Наприклад, якщо великі депозити не застраховані, а великі вкладники вважають, що FDIC використовуватиме метод виплати для розв’язання проблем неплатоспроможних банків (закриття банку, виплата застрахованим вкладникам і використання коштів, які залишилися, для виплати незастрахованим вкладникам), то вони здійснюватимуть ретельний моніторинг кредитної діяльності банків. Унаслідок цього виникне менша ймовірність того, що банк вдаватиметься до надто ризикових видів діяльності. Тому зниження страхового забезпечення надає контроль за ризиком, який бере на себе банк.

Більше того, політика «надто великий, щоб збанкрутувати» є несправедливою, оскільки передбачає різне ставлення до малих і великих банків. Коли у 1990 р. FDIC закрила у Гарлемі Freedom National Bank, який належав представникам меншин (з депозитами на суму менш ніж 100 млн дол. США), його великі вкладники (включно з такими благодійними організаціями, як United Negro College Fund та Urban League) отримали лише близько 50 центів за кожен долар незастрахованих депозитів. Лише через декілька місяців, у січні 1991 р., набагато більший Bank of New England збанкрутував унаслідок колапсу вартості його портфеля нерухомого майна. Його великі вкладники були повністю застраховані FDIC, що коштувало платникам податків близько 2,3 млрд дол. США.

FDICIA значно звузив поняття «надто великий, щоб збанкрутувати» до випадків, коли банкрутство може мати «серйозний негативний вплив на економічний стан або фінансову стабільність». У цьому випадку 2/3 директорів FDIC і Рада керуючих Федеральної резервної системи разом з секретарем Скарбниці повинні прийняти рішення. ФРС повинна буде також взяти участь у відшкодуванні втрат FDIC, якщо кредити ФРС банкові збільшили ці втрати.

Незважаючи на таку поправку, банківські регулюючі органи неохоче дозволяють дуже великим банкам банкрутувати, оскільки це може призвести до банківської паніки. Регулюючі органи також із прохолодою ставилися до використання спільного страхування, за якого вкладники отримують лише часткове страхове забезпечення (див. розділ 12). Хоча спільне страхування (скажімо, виплата вкладникам 85 центів за долар) стимулюватиме вкладників до моніторингу банків, проблема панічного вилучення банківських депозитів залишається. Натомість на по- чатку та в середині 1990-х років регулюючі органи наголошували на потребі ефективнішого нагляду за діяльністю банків разом із повноваженнями змушувати банки утримуватись від певних видів діяльності.

Обмежене банківництво. Наприкінці 1980-х років деякі економісти запропонували запровадити як один із методів реформи страхування депозитів обмежене банківництво, тобто страхування лише депозитів у безпечні активи, такі, як облігації скарбниці або високоякісні комерційні папери. (Унаслідок низького ризику таких активів страхування депозитів буде зайвим, однак воно може підвищити впевненість громадськості). Банки надаватимуть кредити на основі капіталу банку, а залучатимуть кошти через ризикові цінні папери. Ці кошти не будуть застраховані, і менше обмежень буде встановлено на структуру банківської діяльності, що різко знизить моральний ризик. Однак ці пропозиції різко скоротили б діяльність із збору інформації та моніторингу, які є основними в банківському кредитуванні. Оскільки деякі позичальники мають не так багато альтернатив банківським депозитам, обмежене банківництво зможе знизити доступ цих позичальників до фінансової системи. Щоб надати новий кредит, банк повинен продати старі кредити або залучити нові ресурси.

Приватне страхування депозитів. Деякі економісти запропонували, щоб страхування депозитів забезпечувалося приватними страховими компаніями, якщо не всіх, то хоча б тих депозитів, які перевищують межу 100 тис. дол. США, охоплених FDIC. Цей варіант забезпечив би стимули для приватного страховика до моніторингу банків, чиї депозити він страхує. Проте ймовірно, що приватний страховик не зможе здійснити виплати вкладникам під час загальної банківської кризи. Унаслідок цього проблеми панічного вилучення банківських депозитів та банківських панік залишаються нерозв’язаними. Хоча саме лише приватне страхування не може замінити федеральне страхування депозитів, економісти та політики дедалі частіше вносять пропозиції щодо поєднання механізму приватного страхування з функціями кредитора останньої інстанції для ФРС з метою зниження ймовірності фінансової кризи.

Ціноутворення у страхуванні депозитів з урахуванням ризику. Ще один варіант реформ вимагає, щоб премії за страхування депозитів відображали ризик, як це відбувається у страхуванні автомобілів або проти пожеж, так, щоб банки брали на себе більший ризик, пов’язаний з їхніми рішеннями щодо кредитування. Надійний банк мав би сплачувати низькі премії, а ризиковий — високі. Однак оцінювання ризику є нелегким завданням. Визначення ринкової вартості деяких банківських кредитів може бути доволі складним. Більше того, нелегко оцінити ризик постфактум, перевіривши операційний дохід та втрати, а що вже казати про складність ціноутворення у страхуванні депозитів з урахуванням ризику, яке, щоб бути корисним, повинно здійснюватися заздалегідь.

Ціноутворення у страхуванні депозитів з урахуванням ризику було введене Законом про вдосконалення діяльності Корпорації з федерального страхування депозитів від 1991 р. (FDICIA), який визначає групи ризику відповідно до ступеня капіталізації банку. У вересні 1992 р. FDIC уперше в історії страхування депозитів проголосувала за встановлення премій з урахуванням ризику. Впровадження цих премій відбулося з січня 1993 р.; вони коливались від 23 центів за кожні 100 дол. США для добре капіталізованих банків без виявлених наглядовими органами проблем до 31 цента за 100 дол. США депозитів — для недостатньо капіталізованих установ із значними проблемами, виявленими банківським наглядом. Більшість бан­ків сплачували найнижчі ставки, хоча за нової системи деякі великі банки (у тому числі Citibank) початково сплачували вищі премії. Наприкінці 1995 р. премії для всіх груп ризику було помітно знижено.

Нагляд. Прийняття FIRREA надало FDIC більших повноважень з нагляду. Цей закон вимагає від FDIC як страховика проводити моніторинг оцінки депозитної установи, здійснюваної федеральним наглядовим органом або аналогічним органом штату. Він розширює повноваження регулюючих органів у втручанні в банківський менеджмент, особливо недостатньо капіталізованих банків. Нові регулюючі пов­новаження включають можливість установлення дивідендних платежів та оплату керівному персоналові в недостатньо капіталізованих банках, а в деяких випадках — наймати та звільняти менеджерів. Прихильники закону вважають, що нові процедури заохочуватимуть кращий менеджмент, оскільки достатньо капіталізовані банки не підлягають таким жорстким обмеженням. Опоненти вважають, що побоювання регуляторного втручання позбавлять банки стимулів до надання комерційних кредитів і стимулюватимуть їх вкладати депозити у цінні папери Скарбниці, а це знизить роль банків як посередників. Залежно від того, як банки, котрі після 1999 р. мають ширший доступ до різних видів діяльності, пристосовуються до регулювання, такі зміни відбуватимуться у банківській галузі впродовж першого десятиліття нового століття.

Вимоги до розміру капіталу. Моральний ризик виникає тоді, коли банки шукають можливості застосування свого акціонерного капіталу в ризикових проектах з метою підвищення віддачі від нього. Встановлення вищих мінімальних вимог до розміру капіталу знижує ймовірність морального ризику і витрат FDIC, пов’язаних із банкрутством банків. Як ми відзначали раніше, прийняття FIRREA призвело до зниження морального ризику для S&L.

Акціонерний капітал банку є його резервом для здійснення виплат вкладникам, коли вартість його активів знижується. Вимоги до мінімального розміру капіталу знижують імовірність того, що банки вдаватимуться до ризикової діяльності. Ці вимоги встановлюються з використанням показників початкової або балансової вартості. Якщо активи оцінюються з використанням початкової вартості, зміни ринкової вартості активів і пасивів банку (скажімо, унаслідок зміни ризику невиконання зобов’язань або ринкових процентних ставок) не впливають на визначення власного капіталу банку регулюючими органами. Така різниця у вимірюванні є значною, оскільки зміна ринкової вартості активів і пасивів — саме те, про що кажуть вкладникам та інвесторам, коли відбуваються зміни у дійсній вартості акціонерного капіталу банку. Зміни ринкової вартості також надають стимул до морального ризику.

Багато економістів підтримують використання в обчисленні мінімальних вимог до розміру капіталу принципів обліку на основі ринкової вартості. Регулюючі органи періодично (скажімо, раз на квартал) можуть визначати ринкову вартість активів та пасивів банку і встановлювати, чи ринкова вартість його капіталу (різниця між ринковою вартістю активів і пасивів) відповідає мінімальним вимогам до розміру капіталу. Якщо ні — про це інформують FDIC, і банк може бути закрито ще до того, як вартість його власного капіталу стане від’ємною. Така дія запобігає як втратам для FDIC, так і надлишковому ризику, який бере на себе банк. Хоча лише приблизно, але оцінка ринкової вартості може надати інформацію банківським регулюючим органам (а також акціонерам і кредиторам) про фінансовий стан банку. Тиск до інтенсивнішого використання принципів обліку на основі ринкової вартості в оцінюванні акціонерного капіталу банків тривав упродовж 1990-х років, і економісти ведуть пошук практичних шляхів упровадження цих принципів.

Іншою метою регулюючих органів є точне оцінювання ризику банків. Базельські вимоги до розміру капіталу від 1988 р. (див. розділ 14) для класифікації банківських активів та позабалансової діяльності використовували кредитний ризик. Зважена на величину ризику вартість активів банку дорівнює сумі його, зважених на ризик, компонентів. Вимоги до розміру капіталу банків встановлюються залежно від величини зважених на ризик активів. FDICIA дозволив FDIC використовувати критерій належності до категорій відповідності капіталу для обмеження участі банків у певних видах діяльності.

Ці вимоги до розміру капіталу, які враховують ризик, оцінюють лише кредитний ризик і не беруть до уваги процентного ризику. Наприклад, якщо банки скоротили свої інвестиції у короткострокові кредити торговельним та промисловим фірмам і збільшили свої інвестиції у довгострокові цінні папери Скарбниці, вони замінюють кредитний ризик процентним ризиком. 30 квітня 1993 р. наглядові банківські органи розвинутих країн дійшли у Базелі згоди запровадити узгоджені на міжнародному рівні вимоги до капіталу, які пов’язані з процентним та валютним ризиком. У відповідь на швидкий розвиток ринку в квітні 1995 р. ця група наглядових органів запропонувала, щоб фінансові установи розробили свої власні процеду­ри оцінки ризику, які б підлягали перевірці з боку регулюючих органів (див. також розділ 14). Наступні модифікації Базельських вимог до розміру капіталу, що враховують ризик, були запропоновані в січні 2001 р.

FDICIA запровадив правило «швидкого реагування», яке вимагало, щоб FDIC та інші регулюючі органи вдавалися до дій, якщо капітал банку зменшувався нижче необхідного рівня. Наприклад, для найслабших установ законодавство вимагає їх закриття або призупинення діяльності впродовж 90 днів. Вимагати від FDIC закриття установ, коли величина їхнього власного капіталу менша ніж 2 % від вартості активів, а не вичікувати, поки їхній власний капітал стане від’ємним, — ця вимога знижує ймовірність втрат FDIC (платників податків) і обмежує можливість морального ризику. Хоча ця вимога знижує ймовірність довготривалих зволікань, які виникали під час закриття слабких установ у період кризи S&L, регулюючі органи все ще повинні рахуватися з тим, що визначення капіталу банку на основі балансової вартості не точно вимірює ринкову вартість власного капіталу.

Сучасні проблеми регулятивної реформи

У лютому 1991 р. Департамент Скарбниці США вніс чимало пропозицій щодо реформи регулювання банківської системи. Ці пропозиції стосувалися багатьох регулятивних заходів, які ми обговорювали, включно з антиконкурентними обмеженнями, забезпеченням страхування депозитів і наглядом. Згаданий департамент також вніс пропозиції, щоб банківське регулювання було тісніше пов’язане з розміром банківського капіталу, — пропозиції, які частково були враховані у FDICIA. Багато економістів вважає, що заходи, які містить FDICIA, потрібно розширити для подальшого зниження ймовірності ще однієї кризи страхування депозитів.

Дві головні зміни в інших видах банківського регулювання ймовірно послаблять майбутні проблеми страхування депозитів. По-перше, регулюючі заходи, які послаблюють обмеження на відкриття філій, стимулюватимуть банки до диверсифікації своїх активів, що знизить імовірність банківської кризи. Банкрутства банків упродовж 1980-х років були зосереджені у штатах з обмеженнями на створення філій та в банках, які сконцентровували свої кредити у певних галузях, таких, як нафтовидобувна (Техас) та сільськогосподарська (Канзас). Лібералізація законів про відкриття філій у штатах і прийняття федерального закону Райджла-Ніла про банківництво між штатами та ефективність створення філій від 1994 р. уможливили банківництво по всій країні.

По-друге, деякі аналітики вважають надмірне регулювання проблемою, оскільки регулюючі приписи є складними, а регулюючі органи дублюють дії один одного. Нині чотири федеральних агентства одночасно здійснюють банківський нагляд. До них належать: Управління контролера грошового обігу, Федеральна резервна система, FDIC і Служба нагляду за ощадними установами. У 1994 р. адміністрація Клінтона внесла пропозицію створити систему гіперрегулювання банківництва, поєднавши наглядові повноваження чотирьох федеральних регулюючих агенцій. ФРС різко виступила проти цієї пропозиції, і голова ФРС Ґрінспен запропонував альтернативу: зменшити кількість існуючих чотирьох наглядових агентств до двох (об’єднати ОСС та ОТS і звільнити FDIC від усіх обов’язків, окрім страхування) і розширити повноваження ФРС. ФРС висловила конструктивну критику планові Клінтона: за умови позбавлення можливості збирання інформації про банки ФРС важко передбачати фінансові кризи та запобігати їм. На початку 2001 р., після прийняття закону Ґремма-Лічча-Блілі від 1999 р., ФРС, Скарбниця та конгрес все ще дискутували щодо консолідації регулювання.

Прикінцеві зауваження

Як показано на рисунку 15.3, криза страхування депозитів та її наслідки відображають стадії: фінансова криза—регулювання—реагування фінансової системи—відповідь регулюючих органів. Нещодавні реформи страхування депозитів та подібні реформи в інших сферах банківського регулювання загалом дають змогу банкам виконувати свою роль посередника у зведенні заощадників і позичальників. Уряд дозволяє регуляторні втручання, коли криза загрожує всій банківській системі. Майбутня всебічна реформа американського банківського регулювання ймовірно надасть більшої влади ФРС як кредитору останньої інсталяції, а банківським регулюючим органам — як наглядачам.

Рисунок 15.3. Страхування депозитів: криза, регулювання, реагування фінансової системи і відповідь регулювальних органів
Система федерального страхування депозитів була запроваджена у відповідь на панічне вилучення банківських депозитів на початку 1930-х років. У 1980-х роках інформаційні проблеми призвели до кризи у страхуванні депозитів, що, своєю чергою, зумовило реформування регулювання

Сполучені Штати — не єдина країна, яка розраховує на свій центральний банк в управлінні банківськими кризами та страхуванні депозитів заощадників. Незважаючи на те, що більшість розвинутих країн (і деякі країни, що розвиваються) сьогодні володіють системами страхування депозитів, органи страхування депозитів по-різному розв’язують проблеми банкрутства банків. У Сполучених Штатах FDIC бере на себе керівництво банків з фінансовими негараздами. У більшості інших країн приватні банки беруть на себе більші витрати для розв’язання проблем банкрутств, однак підтримуються центральним банком як кредитором останньої інсталяції у разі загальної банківської кризи. Деякі аналітики вважають, що відносно невелика кількість банків у інших країнах дає змогу їхнім приватним банкам здійснювати кращий моніторинг один одного в умовах існування механізму приватного страхування.

ДЕСЬ, КОЛИСЬ, В ЯКІЙСЬ КРАЇНІ…
Цикл «криза—реагування»: Росія і Японія

Ми можемо використати підхід «криза і реагування» для пояснення наслідків фінансової кризи в інших країнах, таких, як Росія та Японія. (Як ми побачимо у розділі 22, лібералізація регулювання та неналежний фінансовий нагляд також відіграли свою роль в азійській фінансовій кризі 1997 р.).

Росія. До падіння комуністичної системи в Радянському Союзі банки належали державі. Коли російська економіка відкинула комуністичні методи управління, банки мали незначний досвід у боротьбі з несприятливим вибором та моральним ризиком на ринках приватного кредитування, а російські державні органи мали невеликий досвід моніторингу діяльності креди­торів у ринкових умовах. Отже, насіння банківської кризи було посіяно. Криза набрала повної сили 24 серпня 1995 р., коли побоювання щодо платоспроможності банків призвели до колапсу ринку міжбанківських кредитів та державного втручання. Трьома роками пізніше уряд обмежив виплату іноземного боргу за рахунок вітчиз­няних ресурсів у проблемному банківському секторі. На зламі сторіч центральний банк Росії зауважив, що для виплати компенсації акціонерам майже половини усіх банків, які швидше за все були приречені на банкрутство, необхідно буде здійснити великі державні ін’єкції. Така підтримка буде поєднуватися зі значним втручанням регулюючих органів. Чи відвернуть такі інтервенції наступну банківську кризу, залежить від стимулів банкірів та інвесторів до зниження витрат несприятливого вибору та морального ризику1.

Японія. У випадку з Японією післявоєнне регулювання призвело до створення сегментованої фінансової системи, яка вста­новила чіткі обмеження на діяльність банків та фірм, що займаються операціями з цінними паперами.

Фінансове дерегулювання у 1980-х роках разом із послабленням регулятивного нагляду зумовили бум у наданні ризикових кредитів у сфері операцій з нерухомістю. Крах ринку майна у Японії на початку 1990-х років залишив банки з великими втратами кредитів та низьким рівнем капіталу. Друга половина 1990 р. стала свідком перших банкрутств банків у Японії з часів Другої світової війни, коли збанкрутували Cosmo Credit Corporation, Kizu Credit Cooperative, Hanwa Bank і Hokkaido Takushoku Bank. Суперзлиття Bank of Tokyo і Mitsubishi Bank мало на меті підвищити прибутковість цих установ.

Відповідь регулюючих органів у Японії значною мірою нагадує ситуацію, яка спостерігалась у Сполучених Штатах у 1980-х роках. Коли вимоги до відповідності капіталу були номінально дотримані, Міністерство фінансів дозволило банкам збільшити вартість своїх активів (беручи до уваги їхню початкову вартість замість поточної ринкової вартості), щоб досягти відповідності стандартам у розмірі капіталу. Дозвіл продовжувати діяльність слабким банкам зумовив реакцію фінансової системи у фор­мі подальшого підвищення ризику.

У 1998 р. уряд Японії був змушений втрутитись у хід подій і надав повноваження з нагляду за банками Агентству фінансового нагляду (FSA), підзвітному прем’єр-міністрові, а не Міністерству фінансів. Ця зміна супроводжувалась пакетом підтримки вартістю 60 трлн йєн (приблизно 500 млрд дол. США). Однак ці заходи все ще позначаються на майбутньому реагуванні фінансової системи, оскільки закриття неплатоспроможних банків не є обов’язковою вимогою. Тим не менше, призупинення урядом наприкінці 1998 р. діяльності великого Long-Term Credit Bank of Japan, який згодом був проданий групі американських інвесторів, стало багатообіцяючим знаком реформ. Реформи фінансового регулювання, проголошені у 2001 р., не вважалися такими обнадійливими

<< | >>
Источник: Габбард, Р. Глен.. Гроші, фінансова система та економіка: Підручник / Пер. з англ.; Наук. ред. пер. М. Савлук, Д. Олесневич. — К.: КНЕУ,2004. — 889 с.. 2004

Еще по теме КРИЗА СТРАХУВАННЯ ДЕПОЗИТІВ У США 1980-Х РОКІВ:

  1. БОЧИНИН АНАТОЛИЙ ВЛАДИМИРОВИЧ. Тема терроризма на страницах качественной прессы США (на примере газет «Вашингтон пост», «Вашингтон Таймс» и «Нью-Йорк таймс» в период с 2010 по 2014 гг.). Диссертация на соискание ученой степени кандидата филологических наук. Москва - 2015, 2015
  2. Определение твёрдости
  3. Список литературы
  4. § 1. Генезис принципа зависимости в теории и международной практике
  5. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
  6. 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан
  7. 38. Понятие и элементы договора подряда. Отличие от смежных договоров.
  8. § 2. Последствия исключения отмены арбитражного решения из перечня оснований для отказа в его признании и приведении в исполнение
  9. Введение
  10. Глава I. ОПТИЧЕСКИЕ АНОМАЛИИ В КРИСТАЛЛАХ.
  11. 2. Права и обязанности сторон по договору купли-продажи.
  12. ГЛАВА 2. ИССЛЕДОВАНИЕ СОДЕРЖАНИЯ И СТРУКТУРЫ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕФОРМАЦИИ ЛИЧНОСТИ СУБЪЕКТА ТРУДА (МЕНЕДЖЕРА КОММЕРЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИИ)
  13. 34. Наем жилого помещения на коммерческой основе: юридическая характеристика, элементы, срок, отличие от договора социального найма.