<<
>>

Разъяснение № 03/19: какое обращение является наказуемым?

4.4.1. Что из себя представляют «органы адвокатского самоуправления»?

Как следует из текста Разъяснения № 03/19, в нем устанавливается наказуемость такого деяния, как «обращение с заявлением о проведении проверки в отношении ор­ганов адвокатского самоуправления, содержащее требование или призыв к вмешатель­ству в деятельность органов адвокатского самоуправления либо к осуществлению в от­ношении них проверочных и контрольных мероприятий».

Обращение с заявлением о проведении проверки в отношении органов адвокатско­го самоуправления, содержащее требование или призыв к вмешательству в деятель­ность органов адвокатского самоуправления либо осуществлению в отношении них проверочных и контрольных мероприятий по замыслу авторов Разъяснения № 03/19 является признаком объективной стороны устанавливаемого ими дисциплинарного проступка.

Следуя содержанию текста Разъяснения № 03/19, текста ФЗ «Об адвокатской деятельности...», а также, учитывая фактическую основу, на которой строится приня­тие Разъяснения, можно предположить, что к органам адвокатского самоуправления авторы Разъяснения № 03/19 предлагают относить как ФПА РФ, так и АП Субъекта РФ ЦЕЛИКОМ. Однако формально-юридический анализ не дает возможности прий­ти к однозначному выводу по этому вопросу.

Следует отметить, что термин «органы адвокатского самоуправления» широ­ко применяется в практике, и его «обыденный» смысл, очевидно, соответствует под­ходу, который имеется ввиду авторами Разъяснения № 03/19, однако, в положениях ФЗ «Об адвокатской деятельности...» и в отечественной юридической науке опреде­ление дефиниции «орган адвокатского самоуправления», как не странно, не сформу­лировано, поэтому при изучении Разъяснения № 03/19 сразу же вызывает вопрос о том, что следует понимать под органами адвокатского самоуправления.

На основании ст. 123.16.1 ГК РФ адвокатскими палатами признаются некоммерче­ские организации, основанные на обязательном членстве и созданные в виде адвокат­ской палаты субъекта РФ или ФПА РФ для реализации целей, предусмотренных за­конодательством об адвокатской деятельности и адвокатуре.

Говоря о термине «орган» и его содержании применительно к адвокатским палатам, отметим, что на основании ст. 53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительным документом.

Вместе с этим, исследователи обоснованно отмечают, что «Президент адвокатской палаты является не органом управления адвокатской палаты, а выборной должно­стью. Ревизионная и квалификационная комиссия имеют статус комиссий как вспо­могательных, но при этом самостоятельных структур адвокатской палаты, и также не являются органами управления адвокатской палатой. К органам управления адво­катской палатой субъекта РФ относятся исключительно Совет адвокатской палаты и Общее собрание (конференция) адвокатов.[365]

Анализ положений ст. 30 и 31 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» дает основания согласиться этим мнением.

Исходя из положений ст. 29 ФЗ «Об адвокатской деятельности...», адвокатская па­лата является негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обяза­тельном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации.

Собрание (конференция) адвокатов в силу положений ч. 1 ст. 30 ФЗ «Об адвокат­ской деятельности...» является высшим органом адвокатской палаты субъекта Россий­ской Федерации.

Согласно пунктам 1 и 6 статьи 31 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» совет адво­катской палаты является коллегиальным исполнительным органом адвокатской палаты. Решения совета принимаются простым большинством голосов членов совета, участву­ющих в его заседании, и являются обязательными для всех членов адвокатской палаты.

На основании п.1 ч. 3 ст. 31 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» совет адвокат­ской палаты избирает из своего состава президента адвокатской палаты сроком на че­тыре года и по его представлению одного или нескольких вице-президентов сроком на два года, определяет полномочия президента и вице-президентов.

На основании ч. 1 ст. 35 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» ФПА РФ явля­ется общероссийской негосударственной некоммерческой организацией, объеди­няющей АП субъектов РФ на основе обязательного членства, а согласно ч.2 ст. 35 ФПА РФ как орган адвокатского самоуправления в РФ создается в целях пред­ставительства и защиты интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, координации деятельности адвокатских палат, обеспечения высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи, а также реализации иных задач, возложенных на адвокатуру в соответствии с зако­нодательством РФ.

Для достижения указанных целей ФПА РФ вправе обращаться в суд в порядке, предусмотренном статьей 46 ГПК РФ и статьей 40 КОАП РФ, с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, являющихся членами адвокатского сообщества.

В ч. 7 ст. 35 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» указывается, что решения ФПА РФ и ее органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех адвокат­ских палат и адвокатов.

В ч. 1 ст. 36 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» указывается, что высшим ор­ганом ФПА РФ является Всероссийский съезд адвокатов. Съезд созывается не реже

одного раза в два года. Съезд считается правомочным, если в его работе принимают участие представители не менее двух третей адвокатских палат субъектов Российской Федерации. Адвокатские палаты имеют равные права и равное представительство на Съезде. Каждая адвокатская палата независимо от количества ее представителей при принятии решений имеет один голос.

В ч. 1-2 ст. 36 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» указано, что совет ФПА РФ является коллегиальным исполнительным органом ФПА РФ, он избирается Всерос­сийским съездом адвокатов тайным голосованием в количестве не более 30 человек и подлежит обновлению (ротации) один раз в два года на одну треть.

При очередной ротации президент ФПА РФ вносит на рассмотрение совета ФПА РФ кандидатуры членов совета на выбытие, а также кандидатуры адвокатов для заме­щения вакантных должностей членов совета ФПА РФ.

После утверждения советом ФПА РФ представленные президентом кандидатуры вносятся на рассмотрение Съезда для утверждения. В случае, если Съезд не утвержда­ет представленные кандидатуры, президент Федеральной палаты адвокатов вносит на утверждение Съезда новые кандидатуры только после их рассмотрения и утверждения советом Федеральной палаты адвокатов.

В ч. 3 ст. 36 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» указано, что совет ФПА РФ из­бирает из своего состава президента ФПА РФ сроком на четыре года и по его пред­ставлению одного или нескольких вице-президентов ФПА РФ сроком на два года, определяет полномочия президента и вице-президентов. При этом одно и то же лицо не может занимать должность президента Федеральной палаты адвокатов более двух сроков подряд.

Согласно ч. 7 ст. 36 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» президент ФПА РФ представляет ее в отношениях с органами государственной власти, органами местно­го самоуправления, общественными объединениями и иными организациями, а также с физическими лицами, действует от имени ФПА РФ без доверенности, выдает дове­ренности и заключает сделки от имени ФПА РФ, распоряжается имуществом ФПА РФ по решению совета ФПА РФ в соответствии со сметой и с назначением имуще­ства, осуществляет прием на работу и увольнение с работы работников аппарата ФПА РФ, созывает заседания совета ФПА РФ, обеспечивает исполнение решений совета ФПА РФ и решений Всероссийского съезда адвокатов.

Применительно к ФПА РФ в литературе, основываясь на положениях ст. 35 ФЗ «Об адвокатской деятельности...», указывается на то, что «в законе прямо закрепле­но, что она является органом адвокатского самоуправления», а органами управления

ФПА РФ по мнению исследователей являются «Всероссийский съезд адвокатов и Со­вет ФПА РФ»[366].

Отметим, что в ст. 23 Устава ФПА РФ указывается, что ее членами в обязательном порядке являются АП субъектов РФ.

К органам ФПА РФ ее устав в ст. 27 относит Всероссийский съезд адвокатов, Со­вет Палаты, Президента Палаты, Комиссию Палаты по этике и стандартам, Ревизион­ную комиссию.

Основные организационные средства, призванные содействовать реализации пре­доставленных адвокату-защитнику профессиональных прав состоят в деятельности органов адвокатского самоуправления (Федеральной палаты адвокатов РФ), адвокат­ских палат субъектов РФ, общественных объединений адвокатов (Гильдии Россий­ских адвокатов, Федерального союза адвокатов России и др.)[367], а также адвокатских об­разований, что, тем не менее, не опровергает довод о том, что однозначное понимание того какие органы следует считать «органами адвокатского самоуправления» в настоя­щий момент не сформулировано.

Здесь нужно отметить еще и то, что в настоящее время одной из основных органи­зационных проблем адвокатуры стала фактическая несменяемость «руководителей» и «членов» органов адвокатского самоуправления, вызванная существованием так на­зываемого института ротации, которая позволяет руководителям адвокатских палат многие годы не покидать насиженных кресел и фактически лишает рядовых адвока­тов возможности влиять на жизнь своей палаты[368]. Какое уж тут самоуправление? При этом обратим внимание на то, что Ю. И. Стецовский подчеркивал, что «независимость адвоката обеспечивается путем проведения демократических и честных выборов адво­катами из своей среды тех, кто по их мнению, наиболее способен и достоин управлять делами корпорации»[369].

СМИ публикуют данные о различного рода злоупотреблениях, напрямую связан­ных с существованием в адвокатуре института ротации. Один из примеров - рас­пространение СМИ сведений об обращении адвокатов из г. Уфы, в котором указы­вается, в частности, следующее: «13 июля 2017 года вице-президентом Адвокатской палаты РБ Махмутовым И. Ш. в управление Минюста РФ по РБ для регистрации в ЕГРЮЛ представлены заявление и решение Совета Адвокатской палаты от 27 июня 2017 года, которым президентом избран Гафаров P M.

На основании указанных документов, Гафаров Р При таких обстоятельствах имеются основания полагать, что в настоящее время в связи с деятельностью КЭС в отношении ад­вокатов усиливаются меры этико-правового воздействия, что, очевидно, не может не бес­покоить представителей так называемой адвокатской улицы - расхожего термина, под которым понимаются адвокаты, не являющиеся членами органов корпоративного управ­ления адвокатурой, в которые входят чиновники от адвокатуры. Кстати, появление и рас­ширение спектра применения этих терминов тоже примета последних нескольких лет.

М. зарегистрирован в ЕГРЮЛ в качестве руководителя некоммерческой организа­ции - президента Адвокатской палаты РБ. Между тем указанные документы содержа­ли заведомо ложные сведения. Так, 27 июня 2017 года Советом Адвокатской палаты РБ Гафаров Р. М. действительно избирался президентом, согласно этому же решению Совета он должен был приступить к выполнению обязанностей с 1 июля 2017 года. Однако к исполнению своих обязанностей Гафаров Р. М. не приступал. Так как 30 июня 2017 года ввиду болезни Гафарова Р. М. исполняющим обязанности президента был назначен Юмадилов Б. Г., а 5 июля 2017 года, когда полномочия Гафарова Р М. Советом Адвокатской палаты РБ были прекращены на основании его личного заявле­ния, президентом Адвокатской палаты РБ вновь был избран Б. Г. Юмадилов»[370].

Ранее отмечалось, что принцип самоуправления в адвокатуре должен проявляться как минимум в совокупном сочетании следующих признаков, которыми должна харак­теризоваться адвокатура:

1. Адвокатура должна представлять собой социально-организационную автоном­ную систему, организация и деятельность которой в полной мере соответствует норма­тивно-правовым актам.

2. Установление государством законодательных основ деятельности адвокатов, органов управления и адвокатских образований, которые предусматривают направле­ние государством своих представителей для участия в деятельности соответствующих организаций и их органов.

3. Самостоятельная (на уровне органов корпоративного управления) выработка правил поведения (КПЭА), принятие новых членов, привлечение к дисциплинарной ответственности.

4. Наличие у адвокатов прав и возможностей лично и самостоятельно решать все необходимые вопросы, возникающие в профессиональной деятельности, иной не за­прещенной законом деятельности, в том числе - вопросы создания адвокатских об­разований и обжалования необоснованных и незаконных действий, возможности ад­воката участвовать в управлении делами корпорации в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом и учредительным документом корпоративной организации, членом которой он является, права адвоката получать информацию о ее деятельности, права знакомиться с ее бухгалтерской и иной документацией.

5. Демократизм в организации управленческой деятельности.

6. Отсутствие прямого подчинения адвокатских палат субъектов РФ ФПА РФ.

7. Отсутствие подчинения руководителей адвокатских образований АП субъектов РФ и ФПА РФ.

8. Отсутствие подчинения адвокатов (в части осуществления адвокатской деятель­ности) руководителям адвокатских образований, руководителям АП субъектов РФ и ФПА РФ.

9. Предоставление равного права «голоса» каждому адвокату как члену адвокатской корпорации.

Отсутствие воплощения любого из этих признаков, характеризующих содержа­ние принципа самоуправления в адвокатуре в реальной жизни, неизбежно приводит к выводу о несоответствии организации и деятельности адвокатуры принципу само­управления.

В ситуации когда смысловое значение термина является спорным и однозначно не­определенным, использование авторами Разъяснения № 03/19 термина «органы адво­катского самоуправления» является упущением, поскольку неконкретность данного термина, с одной стороны, способно затруднить применение положений Разъяснения на практике, а, с другой стороны, подобный подход способен породить различное по­нимание текста Разъяснения Квалификационными комиссиями адвокатских палат, что в конечном итоге может привести к разнонаправленному формированию дисци­плинарной практики.

Таким образом, с формально-юридической точки зрения ФПА РФ является орга­ном адвокатского самоуправления, но она не может быть признана органом адвокат­ского самоуправления ввиду отсутствия реализации в ее деятельности всех необходи­мых демократических процедур, свойственных органу самоуправления.

АП субъекта РФ с формально-юридической точки зрения органами адвокатского самоуправления не являются и не могут быть признаны таковыми ввиду отсутствия реализации в ее деятельности всех необходимых демократических процедур, свой­ственных органу самоуправления.

Анализ содержания принципа самоуправления в адвокатуре с учетом практики ор­ганизации деятельности АП субъектов РФ и ФПА РФ, а также порядка формирова­ния состава органов данных корпоративных структур, позволяет утверждать, что ФПА РФ и АП субъектов РФ, а также их органы, фактически не являются «органами адво­катского самоуправления», а являются органами корпоративного управления.

Президент ФПА РФ и Президент АП субъекта РФ органами адвокатской пала­ты не являются, а являются выбранным из членов совета адвокатской палаты лицом, т. е. фактически лицом, избранным на должность.

В Разъяснении № 03/19 не содержится указание на тот орган, относительно дей­ствий и решений которого адвокату запрещается обращаться в органы государствен­ной власти.

4.4.2. Что из себя представляет «заявление о проведении проверки»?

Далее рассмотрим содержащееся в Разъяснении № 03/19 указание на такие при­знаки объективной стороны предусмотренного в нем предполагаемого нарушения норм адвокатской этики: «заявление о проведение проверки» и «требование или при­зыв ко вмешательству в деятельность органов адвокатского самоуправления либо осу­ществлению в отношении них проверочных и контрольных мероприятий».

Если принимать за основу терминологию, используемую в ст. 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», под обращением гражда­нина следует понимать предложение, заявление и жалобу.

Поскольку для применения положений Разъяснения № 03/19 адвокат должен об­ратиться в государственный орган именно с заявлением, нас интересует, прежде все­го, термин «заявление», поскольку именно о нем идет речь в Разъяснении № 03/19, но необходимо рассмотреть и другие термины, для отграничения соответствующих форм обращений друг от друга.

Учитывая, что под «предложением», которое понимается как рекомендация граж­данина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, дея­тельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер дея­тельности государства и общества, а под «жалобой» понимается просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов

либо прав, свобод или законных интересов других лиц, следует заключить, что совер­шение обращений, относящихся к приведенным выше действиям, формально не обра­зует состав нарушения норм этики, о которых идет речь в Разъяснении № 03/19.

Примером не наказуемых на основании Разъяснения № 03/19 может выступить Резолюция по результатам экспертной дискуссии «Право адвоката: что мешает защи­тить человека в России», проведенной в рамках Общероссийского гражданского фо­рума - 2018, которая содержит в себе прежде всего рекомендации по совершенствова­нию законов и развитию общественных отношений в сфере адвокатуры.

Не будет являться нарушающей нормы Разъяснения № 03/19 и жалоба (не заяв­ление!), поданная в государственный орган, например, в управление министерства юстиции по субъекту РФ в ответ на действия, совершаемые представителями органов корпоративного управления адвокатурой в отношении адвоката, которые как полагает адвокат, нарушили его права.

Согласно положений ст. 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», под заявлением понимается «просьба гражданина о со­действии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных норматив­ных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов мест­ного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц».

Такие заявления, очевидно, будут считаться обращением, наказуемым в смысле положений Разъяснения № 03/19, однако при этом следует иметь ввиду, что в спектр действий установленного запрета попадают не абстрактные «обращения адвокатов в форме заявления в различные государственные органы», а вполне конкретные преду­смотренные законодательством акты, с помощью которых физические лица, имеющие статус адвоката, имеют возможность защитить свои права как потерпевшие от админи­стративных правонарушений и преступлений.

К ним относятся, например, заявления об административном правонарушении, которые в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ являются поводами для возбуждения соответствующей группы дел, заявления о преступлении, которые в соответствии с положениями п.1 ч.1 ст. 140 УПК РФ являются поводами для возбуждения уго­ловного дела, исковые заявления, подаваемые в рамках положений ст. 131 ГПК РФ и ст. 125 АПК РФ, административные исковые заявления, подаваемые в рамках ст. 124-126 КАС РФ, заявления о возбуждении исполнительного производства, пода­ваемые на основании ст. 30 ФЗ «Об исполнительном производстве», обращения, на­правляемые в порядке положений ФЗ «О порядке рассмотрения обращений...».

Следуя буквальному толкованию текста положений Разъяснения № 03/19, эти обращения в форме заявлений, будут считаться нарушением норм этики, но лишь в случае когда они содержат требование или призыв к вмешательству в деятельность органов адвокатского самоуправления либо к осуществлению в отношении них прове­рочных и контрольных мероприятий.

4.4.3. Что такое «требование» или «призыв» и чем они отличаются от «просьбы»?

В толковом словаре русского языка термин «требование» трактуется как «повели­тельная просьба, пожелание, выраженное как приказание, притязание»[371], а синонимами «требования» являются термины «иск, спрос, домогательство, притязание, претензия, призыв, приглашение, вызов, зов, клич»[372].

Учитывая, что «требование» - это не просто просьба, а именно «повелительная просьба», укажем, что «повелитель» - это «человек, который повелевает кем или чем- нибудь, владыка»[373], «тот, кто повелевает, приказывает по праву своей власти», «хозяин, начальник по отношению к подчиненным, слугам»[374].

Таким образом, «требование» представляет собой приказание, исходящее от лица, являющегося вышестоящим по отношению к нижестоящему лицу.

«Призыв» представляет собой «политический лозунг, обращение, в лаконичной форме выражающее руководящую политическую идею, требование»[375].

Таким образом «призыв» представляет собой политический лозунг, отражающий руководящую политическую идею.

Термин «просьба» в толковом словаре русского языка понимается как «обращение к кому-нибудь, призывающее удовлетворить какие-нибудь нужды, желания»[376].

Отличие «просьбы» от «требования» состоит в том, что у лица, обращающегося с просьбой, в отличие от лица, обращающегося с «требованием», не имеется властных полномочий в отношении лица, к которому соответствующая просьба адресуется.

Отличие «просьбы» от «призыва» состоит в том, что просьба не имеет политическо­го лозунга.

Таким образом, термины «требование», «призыв» и «просьба», хотя и являют­ся близкими терминами, имеют существенные отличия друг от друга, в связи с чем, эти термины не являются равнозначными и не могут являться взаимозаменяемыми.

4.4.4. Что из себя представляет «вмешательство в деятельность органов адвокатского самоуправления» и «осуществление в отношении них проверочных и контрольных мероприятий»?

В толковом словаре термин «вмешательство» определяется с помощью глагола «вмешаться», что означает «принять участие в каком-нибудь деле с целью изменения его хода»[377].

Вмешательство, исходя из этимологического значения этого термина, является дей­ствием, т.е. может проявляться только в активном поведении лица, его совершающего, поскольку «принять участие в каком-нибудь деле с целью изменения его хода» можно лишь путем активного поведения соответствующего субъекта.

Таким образом «вмешательство» предполагает осуществление активного воздей­ствия на объект или процесс с целью изменить ход его действий.

«Вмешательство» предполагает осуществление активного воздействия на объект или процесс, на деятельность упомянутых в Резолюции № 03/19 органов с целью из­менить ход их деятельности.

Дефиниции «контрольное мероприятие» и «проверочное мероприятие» в законода­тельстве об адвокатской деятельности и адвокатуре не раскрываются. Для установле­ния того, что под ними понимается в тексте Разъяснения № 03/19, необходимо обра­титься к иным источникам.

Под термином «мероприятие» понимается «организованное действие или совокуп­ность действий, направленных на осуществление определенной цели».

С точки зрения смыслового содержания термин «проверка» в литературе тракту­ется как «обследование с целью надзора, контроля», «установление правильности», «контроль, проводимый на предмет установления соответствия реального, истинного состояния товара, документа, проекта, исполнения поручений требуемому образцу», «определение наличия требуемого соответствия»[378].

Синонимами термина проверка являются такие термины как «инспекция», «кон­троль», «контролирование», «ревизия», «инспектирование», «надзор», «наблюдение», «осмотр», «освидетельствование», «верификация»[379].

В свою очередь под термином «контроль» понимается наблюдение в целях надзора, проверки и выявления отклонений от заданной цели и их причин», «составная часть управления объектами и процессами с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимом», «наблюдение или проверка действий (деятельности) каких-либо лиц или учреждений», «система наблюдений и проверки соответствия процесса функционирования управляемого объекта принятым управлен­ческим решениям, выявление результатов управленческих», «вид деятельности, осу­ществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных право­вых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины», «наблюдение с целью проверки, проверка»[380].

В актах Счетной палаты РФ под «контрольным мероприятием» понимается орга­низационная форма осуществления контрольной деятельности, посредством которой обеспечивается реализация задач, функций и полномочий Счетной палаты в сфере внешнего государственного аудита (контроля). Контрольным мероприятием является мероприятие, которое отвечает следующим требованиям:

- мероприятие исполняется на основании годового плана работы Счетной палаты;

- проведение мероприятия оформляется соответствующим распоряжением;

- мероприятие проводится в соответствии с программой его проведения, утверж­денной в установленном порядке;

- по результатам мероприятия оформляется отчет, который в установленном порядке представляется на рассмотрение (утверждение) Коллегии Счетной палаты.

Предметом контрольного мероприятия Счетной палаты является процесс формиро­вания и использования:

средств федерального бюджета;

средств бюджетов государственных внебюджетных фондов;

средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в части действия контрольных полномочий Счетной палаты;

средств территориальных фондов обязательного медицинского страхования в части средств, передаваемых из Федерального фонда обязательного медицинского страхования;

средств Центрального банка Российской Федерации;

федеральной собственности, в том числе имущества, переданного в оперативное управление и хозяйственное ведение;

средств, полученных государственными учреждениями от приносящей доход деятельности;

государственных внутренних и внешних заимствований;

государственных долговых обязательств, включая государственные гарантии (государственный долг);

государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностран­ным государствам, и долга иностранных государств и (или) иностранных юридиче­ских лиц перед Российской Федерацией;

других государственных средств в соответствии с законодательными и иными нор­мативными правовыми актами.

Предметом контрольного мероприятия является также деятельность объектов кон­трольного мероприятия по формированию и использованию государственных средств.

При проведении контрольного мероприятия проверяются документы и иные мате­риалы, содержащие данные о предмете контрольного мероприятия.

Предмет контрольного мероприятия отражается, как правило, в наименовании кон­трольного мероприятия[381].

В актах Федерального казначейства контрольное мероприятие определяется как «единичная плановая либо внеплановая проверка, плановая или внеплановая ревизия либо обследование, проводимые в ходе осуществления контрольной деятельности»[382].

Анализ специализированных Интернет-порталов, посвященных бухгалтерской дея­тельности позволяет утверждать, что в профессиональной среде бухгалтеров ими ис­пользуется термин «контрольно-проверочные мероприятия»[383].

Вышеизложенное подтверждает, что смысловое наполнение терминов «контроль» и «проверка» является, если даже не полностью синонимичным, то крайне сходным до такой степени, что в нормативной практике государственных органов смысл этих тер­минов образовывается друг через друга. В связи с этим не до конца ясен смысл отделе­ния этих терминов друг от друга в тексте Разъяснения № 03/19 с помощью союза «и».

При этом необходимо понимать, что проведение проверочных мероприятий преду­сматривается и в процессуальном законодательстве Российской Федерации.

Так, в содержании ст. 144 УПК РФ регламентируется проведение так называемой «доследственной проверки», проводимой в рамках рассмотрения сообщения о пре­ступлении. Согласно положений ст. 144 УПК РФ дознаватель, орган дознания, сле­дователь, руководитель следственного органа обязаны принять, проверить сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении и в пределах компетенции при­нять по нему решение.

При проверке сообщения о преступлении дознаватель, орган дознания, следова­тель, руководитель следственного органа вправе получать объяснения, образцы для сравнительного исследования, истребовать документы и предметы, изымать их, назна­чать судебную экспертизу, принимать участие в ее производстве и получать заключе­ние эксперта в разумный срок, производить осмотр места происшествия, документов, предметов, трупов, освидетельствование, требовать производства документальных проверок, ревизий, исследований документов, предметов, трупов, привлекать к уча­стию в этих действиях специалистов, давать органу дознания обязательное для испол­нения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий.

При этом лицам, участвующим в производстве процессуальных действий при про­верке сообщения о преступлении, разъясняются их права и обязанности, предусмот­ренные УПК РФ и обеспечивается возможность осуществления этих прав в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные ре­шения затрагивают их интересы, в том числе права не свидетельствовать против само­го себя, своего супруга (своей супруги) и других близких родственников, круг которых определен пунктом 4 статьи 5 УПК РФ, пользоваться услугами адвоката, а также при­носить жалобы на действия (бездействие) и решения дознавателя, начальника подраз­деления дознания, начальника органа дознания, органа дознания, следователя, руково­дителя следственного органа в порядке, установленном главой 16 УПК РФ.

Участники проверки сообщения о преступлении могут быть предупреждены о не­разглашении данных досудебного производства в порядке, установленном статьей 161 УПК РФ.

Полученные в ходе проверки сообщения о преступлении сведения могут быть ис­пользованы в качестве доказательств при условии соблюдения положений статей 75 и 89 УПК РФ.

Применительно к адвокатским палатам, проверочные мероприятия могут прово­дится со стороны Министерства юстиции Российской Федерации и его органов.

Как следует из пояснений, размещенных на веб-сайтах региональных управлений Министерства юстиции Российской Федерации, деятельность, осуществляемая адво­катской палатой субъекта Российской Федерации, а также адвокатскими образовани­ями как некоммерческими организациями, не является адвокатской деятельностью, следовательно, запрет на вмешательство либо препятствование адвокатской деятель­ности, установленный Федеральным законом «Об адвокатской деятельности и ад­вокатуре в Российской Федерации», не может служить основанием для ограничения полномочий органов юстиции по контролю деятельности адвокатских палат и адвокат­ских образований как некоммерческих организаций[384].

Применительно к проверочным мероприятиям, осуществляемым в отношении не­коммерческих организаций Министерство юстиции Российской Федерации и его ор­ганы также обнародуют следующие пояснения:

1. Проверки проводятся в отношении всех некоммерческих организаций, за исклю­чением профессиональных союзов.

2. Проверки в отношении некоммерческих организаций могут быть плановыми и внеплановыми.

3. Плановой является проверка, включенная в план, формируемый на соответству­ющий календарный период и утверждаемый приказом Минюста России (территори­ального органа). Основанием для включения некоммерческой организации в план является истечение трех лет со дня государственной регистрации некоммерческой ор­ганизации или окончания проведения ее последней плановой проверки.

Внесение изменений в ежегодный план допускается только в случае невозможно­сти проведения плановой проверки деятельности некоммерческой организации в свя­зи с прекращением деятельности некоммерческой организации путем реорганизации, ликвидации или исключения из Единого государственного реестра юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а также с на­ступлением обстоятельств непреодолимой силы.

4. Проверка, не включенная в план, формируемый на соответствующий календар­ный период, является внеплановой.

Минюст России (территориальные органы) проводит внеплановые проверки не­коммерческих организаций в случае внесения представления избирательной комис­сии о проведении проверки некоммерческой организации в соответствии с пунктом 4 статьи 35 Федерального закона «О политических партиях», пунктом 13 статьи 59 Фе­дерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Внеплановая проверка по указанному основанию может быть проведена централь­ным аппаратом (территориальным органом) незамедлительно с извещением орга­на прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осущест­влении государственного контроля (надзора)».

Предварительное уведомление некоммерческой организации о проведении внепла­новой проверки не допускается.

Обращения в Минюст России (территориальный орган), не позволяющие устано­вить его автора, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

5. Плановые и внеплановые проверки могут проводиться: в месте нахождения и (или) деятельности некоммерческой организации (далее - выездные проверки); без выезда на место нахождения и (или) деятельности некоммерческой организации (да­лее - документальные проверки).

6. Выездные проверки могут проводиться в случае проведения внеплановых прове­рок, а также при наличии необходимости проверки достоверности сведений, содержа­щихся в ранее представленных в Минюст России (территориальный орган) документах.

В иных случаях проверки проводятся в форме документарных проверок[385].

В ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрено административное расследование, представля­ющее собой комплекс проверочных мероприятий требующих значительных времен­ных затрат процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление.

Проведение административного расследования должно состоять из реальных дей­ствий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведе­ния экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности[386].

Предъявление иска, т.е. требования (материально-правового и процессуального) заинтересованного лица, выдвигаемого в судебном порядке, для защиты прав и закон­ных интересов, или разрешения спора[387], по своим свойствам относится к обращени­ям в форме заявлений, а свойства и реквизиты соответствующих заявлений указаны в ст. 131 ГПК РФ, ст. 125 АПК РФ, ст. 125 КАС РФ.

Небезынтересно отметить, что на основании положений, предусмотренных ч. 5 ст. 17 ФЗ «Об адвокатской деятельности...» решение совета адвокатской палаты о прекращении статуса адвоката принятое по основаниям, предусмотренным в ст. 17 закона может быть обжаловано в суд, значит подвергнуто судебной проверке. В то же время, буквальное следование тексту Разъяснения № 03/19 проводит нас к выводу, что заявление, требованием в котором выступает необходимость пересмотра реше­ния о прекращения статуса, обжалуется не в порядке рассмотрения некой жалобы, а именно в рамках искового производства, в связи с чем заявителем подается исковое заявление, однако такие действия могут быть квалифицированы как нарушения, в случае если эти действия предполагают наличие в них еще целого ряда обязательных признаков, установленных Разъяснением № 03/19.

Лишь исковое заявление, поданное в порядке ст. 23 ФЗ «О третейских судах в Рос­сийской Федерации», исходя из текста Разъяснения № 03/19 однозначно не будет подпадать под состав анализируемого этического нарушения, ввиду того, что третей­ские суды не являются государственными органами.

Следует отметить, что в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 сентября 2016 г. N 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса ад­министративного судопроизводства Российской Федерации» содержится исклю­чительно важное разъяснение: «не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ не связанные с реализацией публичных полномочий дела по внутрикорпоративным спо­рам, возникающим между адвокатами и адвокатскими палатами, нотариусами и нота­риальными палатами, медиаторами и постоянно действующим коллегиальным орга­ном управления саморегулируемой организации медиаторов, а также между членами и органами управления иных саморегулируемых организаций, которые подлежат раз­решению в исковом порядке», это означает, что дела об оспаривании решений Совета адвокатской палаты субъекта РФ и заключений Квалификационной комиссии воз­можно разрешать только в порядке, предусмотренном ГПК РФ путем обращения ист­ца в суд в соответствии со ст. 131 и 132 ГПК РФ.

Термины «контроль» и «проверка» являются в нормативной практике государствен­ных органов однопорядковыми по своему значению, нередко интерпретируются друг с помощью друга и при использовании в совокупности с термином «мероприятие» обо­значают организованное действие (или совокупность действий), направленное на до­стижение определенной процессуальной или процедурной цели, состоящей в част­ности, в установлении действительности или недействительности того или иного состояния, наличии или отсутствии в реальной действительности определенного юри­дического факта, наличии или отсутствии нарушения положений законодательства или иных нормативных правовых актов тем или иным действием или бездействием и т.п.

В завершении рассмотрения данного вопроса отметим, что в Российской Федера­ции существует значительное количество государственных органов, правомочных осу­ществлять проверочные мероприятия. Списки контролирующих органов, чьи провер­ки присутствуют в сводном плане проверок, можно легко найти в сети Интернет[388].

5.

<< | >>
Источник: Рагулин А.В.. Трактат об Обращении 32-х, принципах, дискриминации и демократии в российской адвокатуре: монография. (пре- дисл.: Г.Б. Мирзоев, послесл.: А.В. Воробьев) - Москва.: Российская академия адвокатуры и нотариата, Евразийский научно-исследовательский институт проблем права,2019. - 584 с.. 2019

Еще по теме Разъяснение № 03/19: какое обращение является наказуемым?:

  1. § 6. Разъяснения Верховного Суда Российской Федерации как форма судебного надзора
  2. 2. Административно-правовой порядок рассмотрения обращений граждан
  3. 3. Судебный порядок рассмотрения обращений граждан
  4. Жестко защемленные пластинки, форма которых является промежуточной между кругом и правильными многоугольниками
  5. Шарнирно опертые пластинки, форма которых является промежуточной между кругом и правильными многоугольниками
  6. Рагулин А.В.. Трактат об Обращении 32-х, принципах, дискриминации и демократии в российской адвокатуре: монография. (пре- дисл.: Г.Б. Мирзоев, послесл.: А.В. Воробьев) - Москва.: Российская академия адвокатуры и нотариата, Евразийский научно-исследовательский институт проблем права,2019. - 584 с., 2019
  7. БОНДАРЕВА СВЕТЛАНА АЛЕКСАНДРОВНА. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ ПЕРСОНАЛЬНЫХ ФИНАНСОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Москва - 2016, 2016
  8. § 4. Пределы рассмотрения дел в порядке надзора
  9. Приложение 15.
  10. § 1. История института проверки судебных постановлений в порядке надзора и его значение
  11. § 2. Сроки производства в суде надзорной инстанции
  12. История России в вопросах и ответах: Учеб. пособие / Сост. Н.Н. Быкова, А.М. Курышов, А. А. Распопина, Г. А. Цыкунов, Т.А. Яковле­ва. — Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2007, 2007
  13. 1. Административно-правовые гарантии реализации прав граждан
  14. 1. Понятие, содержание и назначение административного принуждения