§ 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Административное право является одной из наиболее развитых и мощных отраслей права и законодательства. Оно охватывает обширный и очень разнообразный нормативный массив, позволяющий «пронизывать» и регулировать разные стороны государственной и общественной жизни.

Еще раз подчеркнем: административное право играет в правовой системе системообразующую роль. Во-первых, оно представляет и выражает один из двух главных методов правового регулирования, а именно императивный, повелительный. Другой базовый метод - диспозитив-ный - олицетворяется нормами гражданского права. Поэтому административное право есть фундаментальная базовая отрасль права. Ее своеобразное объединение в треугольник «конституционное право - административное право - гражданское право» формирует фундамент всей системы права.

Во-вторых, административное право служит своего рода «материнской отраслью» прежде всего для отраслей публичного права, «пропитывая» и поддерживая их своими подотраслями, институтами и нормами. Например, финансовое право со своими подотраслями бюджетного и налогового права впитывает нормы административного права о компетенции соответствующих органов исполнительной власти, об их взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, административно-правовых санкциях и др. Отрасли социального права, в частности экологическое право, насыщаются нормами административного права применительно к той сфере регулирования, где именно императивность дает наибольший эффект.

Все это предъявляет повышенные требования к построению системы административного права. Приходится руководствоваться при этом достижением таких целей, как обеспечение устойчивой системы органов исполнительной власти, эффективного регулирования общественных отношений с помощью функциональных режимов, гарантирование реализации прав и свобод граждан при одновременной охране публичных интересов и общественного порядка. Достижение указанных целей способствует в конечном итоге эффективному административно-правовому воздействию на общественные процессы и стабильности государственных институтов. Общественная практика и здесь служит критерием социальной эффективности отрасли права, и нечему удивляться, если неудачно построенная и хаотично развивающаяся отрасль административного права не оказывает на реальную жизнь того влияния, к которому оно предназначено.

Отсюда еще одно требование к системе административного права, а именно необходимость ее строгой внутренней упорядоченности и согласованности. Системная целостность отрасли придает ей устойчивость и одновременно способствует целеустремленному и гармоничному развитию. Диспропорция и внутренние юридические противоречия не только ослабляют потенциал административного права как такового, но и ведут к его дисбалансу с другими отраслями права.

Традиционное построение системы административного права оказалось столь несокрушимым, что сохраняется во всех последних учебниках, книгах и статьях по административному праву, опубликованных в 1993-2001 гг. Оправдано ли это? По нашему мнению, устойчивость общей части административного права можно объяснить преемственностью его основных элементов и средств воздействия. Хотя и в ней желательны модификации, отражающие скорее настоящее и будущее время, нежели прошедшее. Выделение и существование особенной части едва ли оправдано в современный период по двум причинам.

Как уже отмечалось, изменилось содержание административного права, которое ныне регулирует не только собственно управленческие отношения. Развитие отраслей и сфер нельзя рассматривать и оценивать только через призму управления, поскольку в них сильнее развиваются гражданско-правовые средства регулирования и начала саморегуляции. Да и сами отрасли, сферы начинают приобретать права гражданства и постепенно превращаться сначала в самостоятельные отрасли законодательства, а затем и права. Ведь социальное право в широком смысле становится в один ряд с публичным и частным правом.

Можно было заметить и еще одно обстоятельство. Административное право фактически не делилось на подотрасли. В общей части таковых, по сути дела, не было, а в особенной части их заменяли институты, построенные сообразно отраслевому делению не по правовому критерию, а по экономико-управленческому (в основу бралась классификация отраслей и сфер народного хозяйства). Отрасль права в итоге оказывалась нечетко структурированной и плохо системно упорядоченной.

При определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться прежде всего от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности.

Отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-структурная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления в сферах и отраслях.

Еще раз подчеркнем: необходимо различать систему административного права и систему административно-процессуального законодательства. Естественно, в основном и главном они совпадают - по целевой ориентации, по принципам построения, по структурно-нормативным подразделениям. Все же система административного права, будучи отражением науки административного права, идет как бы впереди и служит концептуально-нормативной ориентацией для системы законодательства. Последнее представляет собой структурно упорядоченный массив действующих административно-правовых актов.

Теоретическая модель, нередко окрашенная субъективными тонами ученых, исследователей, как бы порождает этот массив, но между ними всегда были, есть и будут несоответствия и отклонения. Не всегда научная теория, ориентированная на правовое познание, верно отражает потребность административно-правовой практики.

Довольно часто политики и государственные органы принимают акты преимущественно по соображениям политических и иных интересов, практических задач. Законодательство и весь административно-правовой массив нередко строятся и развиваются ситуационно, а научные теории лишь позднее их либо корректируют, либо объясняют, либо критикуют. Есть совпадения, но имеются и различия между структурами административного права и административного законодательства, их подотраслями и институтами.

К подотраслям административного законодательства можно отнести:

а) «Органы исполнительной власти» с выделением институтов «Федеральные органы исполнительной власти (общие вопросы)», «Федеральные министерства», «Иные федеральные органы государственной власти», «Органы исполнительной власти субъектов РФ (общие вопросы)», «Виды исполнительных органов субъектов РФ». Заметим, что в соответствующих классификаторах республик, областей и др. возможны более дробные классификации их органов;

б) «Государственная служба (общие вопросы)» с выделением институтов «Государственная служба в федеральных государственных органах», «Государственная служба в государственных органах субъектов РФ», «Государственная служба в государственных учреждениях и предприятиях»;

в) «Административно-правовые режимы» с институтами «Чрезвычайное положение», «Военное положение», «Таможенный режим», «Функциональные режимы»;

г) «Регистрационно-легализующая деятельность» институтами «Государственная регистрация», «Лицензирование», «Стандартизация» и т.п.

д) «Государственное управление в сферах государственной жизни» с институтами «Разграничение функций между органами РФ и органами ее субъектов», «Компетенция органов исполнительной власти», «Принятие решений» и т.п. Институты данной подотрасли воспроизводятся специфическим образом в рубриках классификатора, посвященного другим отраслям законодательства (в области экономики, охраны природы, образования, культуры, обороны и т.д.);

е) «Контрольно-надзорная деятельность» с институтами «Учет», «Контроль», «Надзор».

Целый ряд институтов административного права и законодательства может подразделяться на пединституты. Но и это деление для них не всегда совпадает. Либо научная концепция обгоняет практику развития законодательства, либо наоборот.

В рамках административного права выделяемое админитра-тивно-процессуальное законодательство также делится на «Административные процедуры», «Процедуры обеспечения прав граждан в управлении», «Административное правонарушение и административная ответственность», «Производство по административным делам», «Административная юстиция» и иные соответствующие институты. Подробнее об этом будет рассказано в разд. V. Пока же, кроме Кодекса об административных правонарушениях, почти нет продвижения вперед в данной сфере.

Особо подчеркнем необходимость строго системного построения административного права в теоретическом и практическом планах. Членение отрасли на подотрасли, институты, пединституты, акты, нормы отражает не просто их связь, но также и связь субординированную. Намеченное соотношение частей отрасли должно служить основой для ее пропорционального и гармоничного развития. Диспропорции и нарушения естественных связей порождают юридические коллизии и дисбаланс.

Например, недооценка принципов административно-правового регулирования привела в первой половине 90-х гг. к явному умалению роли механизмов государственного управления федеральной собственностью и значения нормативной регуляции экономико-рыночных отношений физических и юридических лиц. Правовая поддержка и защита предпринимателей подменяется произволом и коррупцией чиновников.

Потеря стратегии государственного развития и противоборство политических сил в ее определении привели к разновременному принятию законов об органах исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов. Подчас «частные акты» об информации обгоняли «базисные акты». Нередко выборы губернаторов проходили без уставов областей, без законов об их статусе. Эти уроки нужно учитывать и в настоящем, и в будущем.

Сделаем акцент на развитие административного и административно-процессуального законодательства. Через призму их конституционного основания в п. «к» ст. 72 Конституции РФ обе отрасли законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Вопрос в том, каковы их система, источники, связи между собой и с другими отраслями, каковы ближайшие и отдаленные перспективы принятия соответствующих законов.

Еще один вопрос связан с одобренным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. классификатором правовых актов. По нашему мнению, в предложенном проекте отражены разные основания классификации правовых актов. Выделение наряду с предметно-функциональным основанием только отрасли гражданского права и неясной по объему рубрик «Конституционный строй» и «Основы государственного управления» привело к умалению роли административного права. Между тем именно «дуэт» гражданского и административного права позволяет дать комплексную характеристику форм и объемов правового регулирования. В связи с этим рекомендовано строить систему классификации на основе базовых административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов. Перенесение их из упомянутого классификатора отраслей законодательства во все рубрики классификации актов дает прочную научную основу.

Предстоит более точно урегулировать сочетание общих административно-правовых и гражданско-правовых регуляторов и их отражение в каждой из предметно-функциональных сфер. Применительно к первой группе можно выделить акты: а) об исполнительных органах государственной власти; б) о государственной службе; в) об административных режимах; г) об административных правонарушениях и административной ответственности; д) об обеспечении участия граждан в государственном управлении (жалобы, информация, обращения и т.п.).

<< | >>
Источник: Тихомиров Ю.А.. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС: ПОЛНЫЙ КУРС /Ю.А. Тихомиров. - М.: - 652 с.. 2001

Еще по теме § 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА:

  1. § 1. СОСТАВ И ЦЕЛОСТНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
  2. Раздел IX. Основы военно­административного права, права государственной безопасности, административно­охранительного и административно-иностранного права Российской Федерации
  3. § 5. Состав административного правонарушения
  4. Состав административного правонарушения: понятие, элементы, виды
  5. Состав административного правонарушения
  6. Глава 5Нормы административного права и административно-правовые отношения.Источники административного права
  7. Тема 2. Административное право как отрасль права. Предмет и метод административного права
  8. 13.1. Административное правонарушение: понятие, признаки, состав
  9. 9.1. Административное правонарушение, понятие, признаки и состав
  10. Понятие, признаки и состав административного правонарушения
  11. Понятие, признаки и состав административного правонарушения
  12. Тема 4. Физические и юридические лица как общие субъекты административного права. Правоспособность и дееспособность субъектов административного права
  13. Основы административно-транспортного права и административного права связи Российской Федерации
  14. Целостность и управление экономикой
  15. Целостность экономической деятельности
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -