Индивидуальные административно-правовые акты: понятие и виды

Под индивидуальным административно-правовым актом следует понимать односторонне-властное волевое решение ком­петентного административного органа, выраженное в установ­ленной законодательством официально-документальной форме, принимаемое на основе соответствующих норм административ­ного права в отношении индивидуально определенного физиче­ского или юридического лица (группы таких лиц) с целью уста­новления, изменения, прекращения или подтверждения его (их) прав (правового статуса) и (или) обязанностей, применения к нему (к ним) мер публичного поощрения, административного или дисциплинарного принуждения, обеспечения правовой за­щиты прав и законных интересов данного лица (данных лиц), а также в целях обеспечения безопасности государства, общест­венной безопасности, безопасности отдельных лиц.

Индивидуальные административно-правовые акты характе­ризуются следующими основными особенностями.

1. Индивидуальный административно-правовой акт в отличие от нормативного административно-правового акта не содержит норм ни административного, ни других отраслей права. Посред­ством издания (принятия) такого акта обеспечивается реализация норм как административного, так и других отраслей права, на­пример гражданского, земельного, жилищного, в индивидуально определенных правовых ситуациях и в отношении индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц.

В этой связи представляется неправильной существующая в литературе по административному праву точка зрения о том, что индивидуальные административно-правовые акты являются ак­тами применения только норм административного права. Как показывает анализ административной правоприменительной практики, индивидуальные административно-правовые акты из­даются органами исполнительной власти и исполнительно- распорядительными органами местного самоуправления в целях применения норм не только административного, но и других отраслей права. Например, решение руководителя налогового органа о привлечении налогоплательщика к налоговой ответст­венности обеспечивает реализацию соответствующих норм фи­нансового (налогового) права; распоряжение главы местной ад­министрации о предоставлении в аренду гражданину земельного участка — соответствующих норм земельного права; решение компетентного органа исполнительной власти о передаче иму­щества в оперативное управление конкретного государственного учреждения — соответствующих норм гражданского права.

Таким образом, посредством издания (принятия) в рамках административных правоотношений индивидуальных админист­ративно-правовых актов компетентные административные орга­ны обеспечивают применение норм других отраслей права в со­ответствующих регулируемых этими нормами правоотношениях.

2. Действие индивидуального административно-правового ак­та распространяется на одно или на несколько индивидуально определенных физических и (или) юридических лиц. При этом индивидуальные административно-правовые акты, с нашей точ­ки зрения, необходимо отграничивать не только от норматив­ных, но и от ненормативных актов, не имеющих индивидуаль­но-определенной направленности, то есть от актов, не содер­жащих норм права, но действующих в отношении неопреде­ленного конкретно круга физических и (или) юридических лиц. К числу таких ненормативных правовых актов можно отнести, например, постановление государственного санитарного врача о введении карантина на определенной территории, распоряжение правительства субъекта Российской Федерации о закрытии ав­томобильных дорог на территории этого субъекта в период ве­сенней распутицы и т.п.

Таким образом, понятия «ненормативный административно­правовой акт» и «индивидуальный административно-правовой акт» не являются тождественными. Первое понятие шире по объему и включает в себя второе понятие, однако не исчерпыва­ется им. Логически соотношении названных понятий выглядит следующим образом: каждый индивидуальный административ­но-правовой акт является ненормативным, однако не каждый ненормативный административно-правовой акт является инди­видуальным. Это связано с тем, что действие ненормативного административно-правового акта может распространяться как на индивидуально определенный круг физических лиц и (или) ор­ганизаций, так и на неопределенный конкретно круг субъектов административных правоотношений. Действие же индивидуаль­ного административно-правового акта всегда распространяется только на индивидуально определенных, то есть конкретно по­именованных и идентифицированных по другим признакам субъектов административных правоотношений. В этой связи индивидуальным административно-правовым актом может быть признан не всякий ненормативный административно-правовой акт, а только тот, действие которого распространяется на инди­видуально определенного, то есть конкретно поименованного и идентифицированного субъекта (физического лица или органи­зацию) административного правоотношения либо на определен­ный круг (группу) таких конкретно поименованных и иденти­фицированных субъектов данного отношения.

3. Индивидуальный административно-правовой акт по сво­ей сущности представляет собой односторонне-властное воле­вое решение административного органа по конкретному во­просу, возникшему в сфере публичного управления, обязатель­ное для исполнения теми индивидуально определенными субъ­ектами административного правоотношения, в отношении ко­торых оно принято. По данному признаку индивидуальный административно-правовой акт следует отличать от админист­ративного договора, который представляет собой двух- или многостороннее соглашение субъектов административного правоотношения и в котором выражается воля всех этих субъ­ектов, а не одного из них.

Итак, по своему содержанию индивидуальный администра­тивно-правовой акт представляет собой односторонне-властное волевое решение административного органа, то есть решение, принимаемое им самостоятельно, без получения согласия от субъекта, в отношении которого это решение принимается. Не­обходимо отметить, что индивидуальные административно- правовые акты могут издаваться (приниматься) как по инициа­тиве компетентных административных органов, так и по ини­циативе иных субъектов административных правоотношений (физических лиц и организаций), заинтересованных в издании (принятии) таких актов. Например, по инициативе заинтересо­ванных физических лиц и организаций издаются такие индиви­дуальные административно-правовые акты, как распоряжение о предоставлении земельного участка, приказ о зачислении в высшее учебное заведение, приказ о приеме на государственную службу. Однако факт издания (принятия) индивидуальных ад­министративно-правовых актов по инициативе невластвующих субъектов административных правоотношений не свидетельству­ет о том, что такие акты не являются односторонне-властными волеизъявлениями соответствующих административных органов. Независимо от того, по чьей именно инициативе был издан (принят) индивидуальный административно-правовой акт, он представляет собой властное решение, принимаемое компетент­ным административным органом самостоятельно по своему ус­мотрению на основе анализа и оценки всех фактических обстоя­тельств дела и на основе соответствующих норм административ­ного и других отраслей права.

Поскольку содержанием любого индивидуального админист­ративно-правового акта является односторонне-властное воле­вое решение административного органа по конкретному вопро­су, возникшему в сфере публичного управления, такой акт по содержанию необходимо отграничивать от иного официального документа, не содержащего указанного решения. В этой связи следует поддержать указанный выше сложившийся в науке ад­министративного права и в судебной практике подход, в соот­ветствии с которым не могут квалифицироваться в качестве ин­дивидуальных административно-правовых актов исходящие от административных органов процессуальные, правоустанавли­вающие, организационно-технические и иные официальные до­кументы, не содержащие в себе никаких односторонне-властных решений по конкретным вопросам, возникшим в сфере публич­ного управления. К числу подобных официальных документов, не являющихся индивидуальными административно-правовыми актами, с нашей точки зрения, следует относить:

а) справки, подтверждающие определенные юридические фак­ты или содержащие определенную официальную информацию;

б) свидетельства, подтверждающие определенные юридиче­ские факты, например свидетельства о рождении гражданина, о регистрации брака, о регистрации транспортного средства, о ре­гистрации права на недвижимое имущество и т.п.;

в) протоколы, подтверждающие определенные юридические факты, например протоколы экзаменов, заседаний различных адми­нистративных органов, протоколы о совершении административно­процессуальных действий (осмотра, досмотра, изъятия вещей и т.п.), протоколы об административных правонарушениях и т.п.;

г) акты проверок, освидетельствования, например акты про­верок, проведенных налоговыми органами, органами государст­венного пожарного надзора, акты освидетельствования физиче­ских лиц на состояние опьянения и т.п.

д) заключения экспертиз, например заключения медико­социальной экспертизы, заключения экспертов по делам об ад­министративных правонарушениях и т.п.;

е) письма информационного характера, не содержащие ни­каких властных предписаний их адресатам;

ж) заявления, запросы и иные письменные обращения адми­нистративных органов, направляемые ими в другие государствен­ные органы, органы местного самоуправления, в суды, в иные коммерческие и некоммерческие организации, а также гражданам.

4. Наиболее общей целью издания (принятия) индивидуаль­ных административно-правовых актов является правовое обес­печение решения конкретных вопросов (индивидуальных юри­дических дел), возникающих в сфере публичного управления в рамках соответствующих административных правоотношений. В рамках этой общей цели посредством издания (принятия) ин­дивидуальных административно-правовых актов обеспечивается достижение следующие частных целей публичного управления:

а) обеспечение реализации индивидуально определенными субъектами предоставляемых им соответствующими норматив­ными правовыми актами субъективных юридических прав;

б) обеспечение исполнения индивидуально определенными субъектами возлагаемых на них соответствующими нормативны­ми правовыми актами субъективных юридических обязанностей;

в) обеспечение безопасности государства, общественной безопасности, безопасности индивидуально определенных фи­зических лиц и организаций;

г) привлечение индивидуально определенных субъектов к дисциплинарной, административной и иным видам публично­правовой ответственности.

5. Индивидуальный административно-правовой акт — это одно­сторонне-властное волевое решение административного органа, обязательно влекущее за собой четко определенные юридические последствия, а именно возникновение, изменение или прекраще­ние административных или иных конкретных правоотношений и соответственно возникновение, изменение или прекращение субъ­ективных юридических прав, обязанностей, правового статуса ин­дивидуально определенных субъектов данных правоотношений (группы таких субъектов). Особенностью индивидуальных админи­стративно-правовых актов является то, что они могут повлечь за собой возникновение, изменение или прекращение не только ад­министративных правоотношений, в рамках которых они издаются (принимаются), но и иных отраслевых правоотношений, например финансовых, гражданских, семейных, земельных и т.п.

Прямые юридические последствия издания (принятия) индиви­дуального административно-правового акта для индивидуально оп­ределенного субъекта могут, в частности, выражаться в следующем:

а) в возникновении у субъекта субъективного юридического права в рамках соответствующих правоотношений, например права пенсию, права на получение в аренду земельного участка, права льготу по налогу;

б) в возникновении у субъекта субъективной юридической обязанности, например обязанности уплатить административ­ный штраф, обязанности явиться в военный комиссариат для отправки на срочную военную службу;

в) в возникновении у субъекта субъективного правового ста­туса, например статуса государственного служащего, статуса гражданина Российской Федерации;

г) во временном ограничении предоставленного ранее субъ­екту субъективного юридического права, например права на осуществление лицензируемого вида деятельности, на эксплуа­тацию механизмов и агрегатов, на осуществление денежных рас­четов по банковскому счету;

г) в лишении субъекта предоставленного ему ранее субъектив­ного юридического права или субъективного юридического стату­са, например права на осуществление лицензируемого вида дея­тельности, права на ношение и хранение огнестрельного оружия;

д) в аннулировании возложенной на субъекта субъективной юридической обязанности, например обязанности несения срочной военной службы, обязанности по уплате налога.

В судебной практике арбитражных судов сформировалась позиция, согласно которой не признаются ненормативными и соответственно индивидуальными правовыми актами исходящие от административных органов официальные документы, возла­гающие на индивидуально определенных физических и юриди­ческих лиц субъективные юридические обязанности, за неис­полнение которых не установлена юридическая ответственность.

К числу таких документов арбитражные суды, в частности, от­носят представления и предостережения прокуроров и иные по­добные документы других административных органов.

Нам представляется, что отсутствие установленной законода­тельством юридической ответственности за неисполнение лицом обязанности, содержащейся в официальном, направленном в его адрес документе административного органа, не может свидетельст­вовать о том, что такой документ не является индивидуальным ад­министративно-правовым актом. Отсутствие юридической ответст­венности за неисполнение содержащегося в официальном доку­менте требования вовсе не означает, что лицо, которому этот до­кумент направлен, не обязано исполнять это требование. В про­тивном случае вообще теряется юридический смысл направления индивидуально определенным физическим и юридическим лицам таких официальных документов. В этой связи к числу индивиду­альных административно-правовых актов, с нашей точки зрения, следует относить предостережения и представления прокуроров, письменные требования органов финансового контроля о прекра­щении нарушений финансового законодательства и т.п.

6. Индивидуальный административно-правовой акт — это властное решение административного органа, выраженное в оп­ределенной официально-документальной форме, а именно в ви­де официального документа (приказа, распоряжения, требова­ния, предписания и т.п.), имеющего определенные установлен­ные соответствующим нормативным правовым актом реквизи­ты. Вряд ли можно согласиться с приведенной выше точкой зрения, согласно которой под административно-правовыми ак­тами понимаются любые властные действия административных органов, в том числе не выраженные в виде официальных доку­ментов. Такая позиция основывается на существующем в общей теории права подходе, в соответствии с которым все правопри­менительные акты по форме выражения подразделяются на ак­ты-документы и акты-действия. Исходя из этого делается вывод о том, что индивидуальные административно-правовые акты — это не только соответствующие документы, исходящие от адми­нистративных органов, но и совершаемые этими органами иные юридически значимые действия.

В то же время в действующем законодательстве Российской Федерации термином «правовой акт» обозначаются только соот­ветствующие официальные документы. Это видно, в частности, из анализа положений ст. 46 Конституции РФ, ст. 12, 13 Граж­данского кодекса РФ, ст. 198—201 Арбитражного процессуаль­ного кодекса РФ. В соответствии с указанными нормами зако­нодатель отделяет ненормативные, то есть правоприменитель­ные, правовые акты государственных органов и органов местно­го самоуправления, выраженные в виде официальных докумен­тов, от совершаемых ими действий, не оформленных докумен­тально. С учетом данного обстоятельства представляется, что при решении вопроса о форме выражения индивидуальных ад­министративно-правовых актов необходимо учитывать офици­альную позицию законодателя и в качестве таких актов рассмат­ривать только исходящие от административных органов офици­альные документы, содержащие властные решения этих органов и соответствующие определенным признакам и требованиям.

В связи с изложенным нельзя относить к числу индивиду­альных административно-правовых правовых актов так назы­ваемые конклюдентные действия, в частности жесты регули­ровщика дорожного движения, жесты сотрудника милиции об остановке транспортного средства. Кроме того, с учетом офици­ального подхода законодателя к пониманию правоприменитель­ного акта не могут быть признаны индивидуальными админист­ративно-правовыми актами дорожные знаки и специальные сигналы, в частности сигналы светофора, регулирующего до­рожное движение. Также в силу обозначенного подхода к числу индивидуальных административно-правовых актов нельзя отне­сти властные решения административных органов по конкрет­ным вопросам, возникающим в сфере публичного управления, выраженные в устной форме. Такие решения принимаются ис­ключительно внутри административных органов или их системы и находящихся в их ведении организаций соответствующими руководителями или иными должностными лицами и действуют в отношении подчиненных названным лицам сотрудников этих органов и организаций. К числу подобных решений относятся устные приказы, распоряжения, указания по вопросам опера­тивного управления личным составом административных орга­нов и находящихся в их ведении организаций. Указанные реше­ния административных органов, выраженные в устной форме, могут быть названы актами оперативного управления.

Таковы, с нашей точки зрения, основные признаки индиви­дуальных административно-правовых актов. В целях более глу­бокого исследования юридической сущности и официально­документальных форм выражения индивидуальных администра­тивно-правовых актов осуществим далее их развернутую клас­сификацию по различным критериям.

По нашему мнению, все индивидуальные административно­правовые акты можно подразделить на виды по следующим ос­новным критериям.

В зависимости от пространственные пределов действия:

1) акты, действующие в пределах отдельно взятых админист­ративных органов и распространяющиеся только на сотрудников этих органов. Например, приказы о переводе, увольнении госу­дарственных служащих, о привлечении их к дисциплинарной ответственности и т.п.;

2) акты, действие которых выходит за пределы соответствую­щих административных органов и распространяется на физических и юридических лиц, не находящихся в каком-либо организацион­ном (служебном) подчинении этим органам. Например, решения о назначении гражданину пенсии, о предоставлении земельного уча­стка под строительство, постановление о назначении физическому или юридическому лицу административного наказания и т.п.

В зависимости от содержания и целей издания (принятия):

1) административно-регулятивные акты — это акты админи­стративных органов, принимаемые (издаваемые) ими в целях осуществления административно-правового регулирования об­щественных отношений посредством установления, изменения, прекращения или подтверждения прав и обязанностей индиви­дуально определенных физических или юридических лиц, при­менения к этим лицам мер публично-правового поощрения (стимулирования).

Административно-регулятивные акты в зависимости от при­меняемого в них способа административно-властного воздейст­вия на физических или юридических лиц можно подразделить на следующие виды:

а) административно-правоустанавливающие — это акты, предоставляющие физическому или юридическому лицу новое субъективное право или устанавливающие его новый правовой статус. Например, приказ о назначении гражданина на долж­ность государственной службы, решение о предоставлении гра­жданину социальной льготы, Указ Президента РФ о приеме иностранного гражданина в гражданство РФ и т.п.;

б) административно-обязывающие — это акты, возлагающие на физическое или юридическое лицо новую публичную обя­занность. Например, решение призывной комиссии о призыве гражданина на военную службу, письменные поручения и тре­бования административных органов, направляемые физическим и юридическим лицам по вопросам предоставления информа­ции, документов и т.п.;

в) административно-удостоверяющие — это акты, подтвер­ждающие официально, от имени соответствующего государст­венного органа, те или иные факты, имеющие юридическое зна­чение для физического или юридического лица. Например, за­писи в соответствующих реестрах о государственной регистра­ции прав на недвижимое имущество и сделок с ним, актов гра­жданского состояния, решения о государственной аккредитации или аттестации организаций и физических лиц и т.п.;

г) административно-поощрительные — это акты, устанавли­вающие те или иные меры публичного поощрения физических или юридических лиц. Например, приказы о поощрении госу­дарственных служащих, указы Президента РФ о награждении граждан государственными наградами и т.п.;

2) административно-охранительные — это акты администра­тивных органов, принимаемые (издаваемые) ими в целях осуще­ствления административно-правовой охраны общественных от­ношений, выявления, предотвращения и пресечения угроз безо­пасности личности, общества и государства, обеспечения при­влечения физических и юридических лиц к административной и иным видам публично-правовой ответственности.

В зависимости от применяемого в административно-охра­нительных актах способа административно-властного воздейст­вия на физических и юридических лиц представляется возмож­ным подразделить их на следующие виды:

а) административно-взыскательные (акты-требования) — это акты, в которых содержатся властные требования об исполне­нии физическим или юридическим лицом возложенной на него публично-правовой обязанности, которая не исполняется им добровольно. Например, письменные требования налоговых и та­моженных органов, органов государственных внебюджетных фон­дов об уплате обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды, постановления судебных приставов-исполнителей об исполнении должниками обязанностей по перечислению де­нежных средств и т.п.;

б) административно-предписывающие (акты-предписания) — это акты, в которых содержатся властные требования о прекра­щении нарушений физическим или юридическим лицом каких- либо правил, норм и требований, предусмотренных действую­щим законодательством, и об устранении последствий таких на­рушений. Например, предписания органов государственного по­жарного, санитарно-эпидемиологического надзора, органов ГИБДД, представления об устранении последствий выявленных правонарушений и т.п.;

в) административно-ограничительные (акты-ограничения) — это акты, в которых устанавливаются запреты или ограничения на совершение физическими или юридическими лицами опре­деленных действий или осуществление определенной деятельно­сти. Например, постановления надзорных органов о приоста­новлении или запрещении работы организаций, эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, о приостановлении операций по счетам в банках, о приостановле­нии действия лицензий, постановления судебных приставов- исполнителей о наложении ареста на имущество и запрещении его отчуждения и т.п.;

г) административно-предупредительные (акты-предупрежде­ния) — это акты, в которых содержится обращенное к физиче­скому или юридическому лицу официальное предупреждение о недопустимости нарушения действующего законодательства, со­вершения правонарушений. Например, предостережение проку­рора о недопустимости нарушения закона, предупреждение ор­гана внутренних дел о недопустимости нарушения частным де­тективным или охранным предприятием законодательства о ча­стной детективной и охранной деятельности;

д) административно-наказательные (акты-санкции) — это акты, в которых определяются меры административной или иной публично-правовой ответственности физических или юри­дических лиц за совершенные ими в сфере публичных правоот­ношений правонарушения. Например, постановления о назна­чении административных наказаний, решения налоговых орга­нов и органов Федерального казначейства о начислении пени и наложении штрафов на организации, постановления судебных приставов-исполнителей о взыскании исполнительского сбора и о наложении штрафов и т.п.

В зависимости от вида официального документа, являющегося внешней формой выражения индивидуального административно - правового акта:

а) указы, в частности указы Президента РФ, президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, например указы Президента РФ о приеме лица в граждан­ство Российской Федерации, о награждении лица государствен­ной наградой Российской Федерации и т.п.;

б) приказы, например приказ о приеме гражданина на госу­дарственную службу;

в) постановления, например постановление о назначении лицу административного наказания;

г) решения, например решение административного органа по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим административ­ным органом;

д) распоряжения, например распоряжение главы местной адми­нистрации о предоставлении лицу земельного участка в аренду;

е) представления, например представление прокурора об устра­нении нарушений законодательства в деятельности органа ис­полнительной власти;

ж) предписания, например предписание органа государст­венного пожарного надзора об устранении нарушений требова­ний пожарной безопасности;

з) требования, например требование налогового органа об уплате недоимки по налогу, направленное в адрес налогопла­тельщика;

и) иные официальные документы административных орга­нов, содержащие властные решения (письма, уведомления и т.п.), например письмо органа ГИБДД об отказе в государствен­ной регистрации транспортного средства.

<< | >>
Источник: Кононов Павел Иванович, Кикоть Владимир Яковлевич, Килясханов Ильяс Шапиевич. Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруден­ция» / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право, — 559 с.. 2010

Еще по теме Индивидуальные административно-правовые акты: понятие и виды:

  1. Индивидуальные административно­правовые акты: понятие, признаки и виды
  2. Нормативные административно-правовые акты: понятие, виды, порядок введения в действие и прекращения действия
  3. 79. Понятие и виды индивидуального правового регулирования
  4. § 1. Понятие индивидуальных субъектов административно-правовых отношений
  5. § 3. АКТЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРАВОВЫХ НОРМ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ
  6. § 4. Акты применения правовых норм: понятие, особенности, виды
  7. 13.2. Виды индивидуальных административных дел и виды административных производств
  8. Нормативные административно­правовые акты: понятие, виды и юридический механизм действия
  9. 5.1. Понятие, элементы, правовая основа и виды административно-правового статуса гражданина
  10. 8.1. Понятие, виды административно-правовых режимов и их правовое регулирование
  11. Понятие, признаки и виды административно-правовых актов
  12. Понятие, признаки и виды административно-правовых актов
  13. Понятие, виды и структура административно-правовых норм
  14. 3.2. Административно-правовые нормы: понятия, признаки и виды
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -