Административно-правовые действия: понятие и классификация

Ученые-административисты на протяжении десятилетий за­нимались исследованием административно-правовых актов, но совершенно не уделяли внимания изучению постоянно совер­шаемых административными органами действий, которые ни по содержанию, ни по форме выражения не могут быть отнесены к категории административно-правовых актов, а являются само­стоятельной правовой формой административно-публичной дея­тельности.
Анализ действующего федерального законодательства свидетельствует о том, что законодатель отделяет действия, со­вершаемые административными органами, от издаваемых (при­нимаемых) ими правовых актов. В частности, по смыслу поло­жений п. 2 ст. 46 Конституции РФ, ст. 1 и 2 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 г., ст. 29, 198 Арбитражного про­цессуального кодекса РФ в суде или арбитражном суде могут быть обжалованы не только решения государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, но и со­вершаемые ими действия. Тем самым законодатель выделяет две правовые формы деятельности государственных органов, орга­нов местного самоуправления и публичных должностных лиц: издание (принятие) правовых актов и совершение властных юридически значимых действий.

Субъекты, осуществляющие административно-публичную деятельность, постоянно, ежедневно совершают массу действий, как влекущих, так и не влекущих правовые последствия для дру­гих лиц. Поскольку такие действия совершаются в процессе осуществления административной деятельности, являются внешним выражением воли властвующих субъектов и основаны на нормах права, они могут быть охарактеризованы, с нашей точки зрения, как административно-правовые.

С нашей точки зрения, под административно-правовым дейст­вием необходимо понимать властное воздействие администра­тивного органа на конкретное физическое или юридическое ли­цо, не оформляемое посредством издания (принятия) им инди­видуального правового акта, осуществляемое на основании со­ответствующих норм административного права в целях обеспе­чения правового регулирования поведения этого лица, правовой охраны и защиты его прав и законных интересов, а также прав и законных интересов других лиц, безопасности общества и го­сударства.

К числу административно-правовых действий можно, в ча­стности, отнести, такие действия административных органов, как выдача физическим и юридическим лицам различных спра­вок, свидетельств, лицензий и иных разрешений, администра­тивное задержание граждан, их личный досмотр, проведение различных проверок и т.п.

Рассмотрим далее основные признаки административно­правового действия.

1. Административно-правовые действия могут совершаться только в процессе осуществления административно-публичной деятельности и являются одной из правовых форм ее выражения.

2. Административно-правовые действия могут совершаться только административными органами.

3. Административно-правовое действие представляет собой не официальный документ, а властное воздействие администра­тивного органа определенным способом на субъекта, участвую­щего в соответствующем административном правоотношении.

Административно-правовые действия могут совершаться по­средством использования административными органами сле­дующих видов властного воздействия:

а) документально-правовое воздействие — это властное воз­действие, осуществляемое посредством составления администра­тивным органом или его уполномоченным представителем офи­циальных документов, имеющих юридическое значение для ли­ца, в отношении которого этот документ составляется, а также для других лиц (составление протокола об административном правонарушении, акта проверки, справки, заключения, пись­менного ответа на заявление, жалобу и т.п.);

б) организационно-правовое воздействие — это властное воздействие, осуществляемое посредством вмешательства адми­нистративного органа или его уполномоченного представителя в организацию работы (деятельности) юридического или физиче­ского лица (государственная аккредитация организаций, госу­дарственная регистрация юридических лиц, проведение меро­приятий по контролю на объектах и территориях, принадлежа­щих физическим и юридическим лицам, приостановление или прекращение работы предприятий, организаций, сооружений, приостановление действия лицензии, отстранение работников организации от исполнения возложенных на них трудовых обя­занностей и т.п.);

в) технико-правовое воздействие — это властное воздейст­вие, осуществляемое посредством вмешательства администра­тивного органа или его уполномоченного представителя в про­цесс эксплуатации технических устройств (приостановление или запрещение эксплуатации механизмов, оборудования, транс­портных средств, производство технического осмотра транс­портных средств, государственная регистрация транспортных средств, иных технических устройств и т.п.);

г) имущественно-правовое воздействие — это властное воз­действие, осуществляемое посредством лишения физического или юридического лица принадлежащего ему имущества, в том числе денежных средств, ограничения прав владения, пользова­ния и распоряжения этим имуществом (наложение судебным приставом-исполнителем ареста на имущество должника, изъя­тие у него имущества, изъятие вещей у лица, совершившего ад­министративное правонарушение, административное задержа­ние транспортного средства, приостановление операций по сче­там в банках, изъятие у организаций бюджетных средств и т.п.);

д) лично-правовое воздействие — это властное воздействие, осуществляемое посредством применения к физическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную свободу и не­прикосновенность (доставление и административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, лич­ный досмотр лица, досмотр принадлежащих ему вещей, провер­ка у физического лица, документов, удостоверяющих его лич­ность, отстранение лица от управления транспортным средст­вом, освидетельствование его на состояние опьянения и т.п.).

4. Административно-правовые действия в отличие от непра­вовых, в частности организационных и материально-технических действий, всегда влекут или потенциально могут повлечь за со­бой юридически значимые последствия для тех лиц, в отноше­нии которых они совершаются, а также в некоторых случаях и для других лиц. Например, административное задержание граж­данина, совершившего административное правонарушение, вле­чет для него временное ограничение свободы, составление в от­ношении лица протокола об административном правонаруше­нии влечет возбуждение дела об этом правонарушении, регист­рация транспортного средства дает его владельцу право эксплуа­тировать это транспортное средство.

Административно-правовые действия являются юридическим фактами для возникновения, изменения или прекращения ад­министративных, а также иных видов правоотношений, в част­ности гражданских, семейных, финансовых, земельных и т.д. Например, такое действие, как государственная регистрация права собственности лица на недвижимое имущество, влечет возникновение соответствующего гражданского правоотноше­ния собственности. Государственная регистрация брака между гражданами влечет возникновение семейного правоотношения.

Необходимо отметить, что совершение некоторых админист­ративно-правовых действий не влечет прямых юридически зна­чимых последствий для лиц, в отношении которых эти действия совершаются, однако при определенных условиях эти последст­вия могут наступить. Например, такие действия сотрудников милиции, как проверка документов, удостоверяющих личность гражданина, или его личный досмотр, сами по себе не влекут для этого гражданина никаких правовых последствий, однако в случае обнаружения в результате совершения указанных дейст­вий признаков административного правонарушения или престу­пления наступают соответствующие последствия, связанные с привлечением лица к административной или уголовной ответст­венности.

5. Совершение большинства административно-правовых дей­ствий требует официально-документального оформления посред­ством составления соответствующих процессуальных документов (протоколов, актов, рапортов и т.п.). Например, административ­ное задержание правонарушителя должно быть оформлено спе­циальным протоколом, медицинское освидетельствование води­теля транспортного средства на состояние опьянения — актом медицинского освидетельствования. Вместе с тем при соверше­нии некоторых административно-правовых действий не требует­ся их процессуальное оформление. К таким действиям относят­ся, например, проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств, регулирование дорожного движения и т.п.

6. Основания и порядок (процедуры) совершения админист­ративно-правовых действий определяются нормами администра­тивного права, содержащимися как в соответствующих законах, так и в подзаконных нормативных правовых актах, например в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в Законе РФ «О милиции», в положениях и правилах, регулирующих по­рядок осуществления различных видов государственного кон­троля и надзора. В то же время основания и порядок соверше­ния административно-правовых действий некоторыми админи­стративными органами устанавливаются нормами не админист­ративного, а других отраслей публичного права. Например, ос­нования и порядок совершения административно-правовых дей­ствий налоговыми органами определяются нормами Налогового кодекса РФ, органами бюджетного контроля — нормами Бюд­жетного кодекса РФ, таможенными органами — нормами Та­моженного кодекса РФ.

В зависимости от направленности и пределов совершения все административно-правовые действия можно подразделить на два вида: внутренние, то есть действия, совершаемые органами управления внутри государственных органов, органов местного самоуправления и соответствующих учреждений или системы таких органов и учреждений в отношении подчиненных им ор­ганизационно лиц, и внешние, то есть действия, совершаемые административными органами в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц.

Учитывая значимость внешних административно-правовых действий в механизме административно-правового регулирова­ния, приведем подробную классификацию этих действий.

Все совершаемые административными органами внешние административно-правовые действия, с нашей точки зрения, можно подразделить на виды по следующим критериям.

В зависимости от целей совершения (направленности):

1) административно-регулятивные действия — это действия административных органов, направленные на обеспечение пра­вового регулирования поведения субъектов административных правоотношений, посредством предоставления и подтверждения их субъективных прав, правового статуса, возложения обязанно­стей, создания необходимых условий для их реализации.

В зависимости от используемых административными орга­нами способов осуществления административного регулирова­ния представляется возможным выделить следующие виды ад­министративно-регулятивных действий:

а) распорядительные — действия, состоящие в даче физиче­скому или юридическому лицу определенного указания, распо­ряжения, предъявлении к нему какого-либо законного требова­ния (регулирование дорожного движения, официальный вызов гражданина в государственный орган, истребование от физиче­ского или юридического лица каких-либо документов и т.п.);

б) регистрационные — действия, состоящие в осуществлении государственной регистрации прав (правового статуса) физиче­ского или юридического лица, объектов, в отношении которых реализуются права и обязанности соответствующего лица (реги­страция прав на недвижимое имущество, транспортных средств, актов гражданского состояния и т.п.);

в) разрешительные — действия, состоящие в выдаче физиче­скому или юридическому лицу лицензии либо иного специаль­ного разрешения на осуществление определенной деятельности или совершение определенного действия (разрешения на пере­возку опасного или крупногабаритного груза, разрешения на совершение валютной операции и т.п.);

г) согласовательные — действия, состоящие в даче админи­стративным органом согласия на осуществление физическим или юридическим лицом определенной деятельности или со­вершение этим лицом определенного действия (согласование проектной и иной технической документации, приемка в экс­плуатацию законченных строительством объектов, согласование выпуска новой продукции и т.п.);

д) экзаменационные — действия, состоящие в принятия эк­замена, проведении конкурса, иного испытания в отношении физического или юридического лица, претендующего на приоб­ретение определенного права или правового статуса (принятие экзаменов в высших учебных заведениях, экзаменов на приоб­ретение права управления транспортными средствами, проведе­ние конкурса на замещение вакантной должности в государст­венном органе и т.п.);

е) удостоверительные — действия, состоящие в проведении специальных проверок, исследований, экспертиз, направленных на подтверждение каких-либо фактов, имеющих юридическое значение для реализации физическим или юридическим лицом своих прав и обязанностей (сертификация продукции, работ и услуг, аккредитация организаций, экспертиза товарного знака, экспертиза степени утраты гражданином профессиональной тру­доспособности и т.п.);

ж) организационно-обеспечительные — действия, состоящие в принятии административным органом определенных мер, на­правленных на обеспечение реализации прав или обязанностей физического или юридического лица (начисление и выплата пенсий, социальных пособий, выдача паспортов, удостоверений, иных документов, подтверждающих правовой статус физических лиц, постановка граждан на воинский учет и т.п.);

2) административно-охранительные действия — это действия административных органов, направленные на принудительное обеспечение правопорядка, безопасности личности, общества и государства посредством выявления, пресечения и расследова­ния административных и иных правонарушений, привлечения лиц, их совершивших, к административной и иным видам юри­дической ответственности, применения к лицам, допускающим неправомерное поведение, иных мер административного прину­ждения, а также посредством выявления и предотвращения уг­роз безопасности.

В зависимости от используемых административными орга­нами способов принудительного обеспечения правопорядка и безопасности все административно-принудительные действия можно подразделить на следующие виды:

а) поисково-проверочные — действия, состоящие в проведе­нии административным органом специальных проверок, обсле­дований, осмотра и досмотра физических лиц, иных объектов с целью выявления возможных правонарушений, угроз безопасно­сти (досмотр пассажиров в аэропортах, таможенный досмотр, обследование производственных помещений и т.п.);

б) ограничительные — действия, состоящие в установлении и поддержании административными органами временных огра­ничений на совершение физическими и юридическими лицами определенных действий, осуществление определенной деятель­ности в целях обеспечения общественной безопасности (ограни­чение движения транспортных средств, ограничение въезда на определенную территорию и выезда с нее и т.п.);

в) запретительные — действия, состоящие в установлении и поддержании административными органами запретов на совер­шение физическими и юридическими лицами определенных действий, осуществление определенной деятельности в целях обеспечения общественной безопасности (запрещение нахожде­ния физических лиц на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, запрещение въезда на определенную территорию и выезда с нее, запрещение проведения массовых общественных мероприятий и т.п.);

г) пресекательные — действия, состоящие в принудительном прекращении административными органами совершаемых физи­ческими и юридическими лицами преступлений и иных правона­рушений (применение сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, приостановление работы предприятий и организаций, приостановление или за­прещение эксплуатации механизмов, оборудования, транспорт­ных средств, приостановление действия лицензии и т.п.);

д) процессуально-обеспечительные — действия, состоящие в применении мер обеспечения производства по делам об админи­стративных правонарушениях, предусмотренных ст. 27.1 КоАП РФ (доставление, административное задержание, осмотр поме­щений и территорий, личный досмотр и досмотр вещей и т.д.);

е) исполнительно-обеспечительные — действия, состоящие в применении в отношении физических и юридических лиц при­нудительных мер обеспечения исполнения неисполненных ими добровольно возложенных на них в установленном порядке обя­занностей (опись имущества должника и наложение на него ад­министративного ареста, принудительное списание денежных средств должника со счета в банке и т.п.).

В зависимости от характера властного воздействия, оказы­ваемого на лицо, посредством которого выражается администра­тивно-правовое действие:

1) документально-правовые действия — действия администра­тивных органов и их уполномоченных представителей, выра­женные в составлении и вручении (направлении) физическим и юридическим лицам официальных документов, имеющих юри­дическое значение для лиц, в отношении которых эти докумен­ты составляются, а в некоторых случаях и для других лиц (со­ставление акта проверки, протокола об административном пра­вонарушении, справки, заключения, направление лицу повестки о явке в милицию и т.п.);

2) организационно-правовые действия — действия, выражен­ные во властно-правовом вмешательстве административных ор­ганов, их уполномоченных представителей в организацию рабо­ты (деятельности) юридического или физического лица (госу­дарственная аккредитация организаций, государственная реги­страция юридических лиц, проведение мероприятий по контро­лю на объектах и территориях, принадлежащих физическим и юридическим лицам, и т.п.);

3) технико-правовые действия — действия, выраженные во властно-правовом вмешательстве административных органов, их уполномоченных представителей в процесс эксплуатации физи­ческими и юридическими лицами различных технических уст­ройств, являющихся источниками повышенной опасности (про­изводство технического осмотра транспортных средств, произ­водство технических обследований и расследований, государст­венная регистрация транспортных средств и других технических устройств и веществ, приостановление или запрещение эксплуа­тации механизмов, оборудования, транспортных средств и т.п.);

4) имущественно-правовые действия — действия, выраженные в применении к физическим и юридическим лицам мер, на­правленных на лишение указанных лиц принадлежащего им имущества, в том числе денежных средств, на ограничение прав владения, пользования и распоряжения этим имуществом (на­ложение судебным приставом-исполнителем ареста на имущест­во должника, изъятие у него имущества, изъятие вещей у лица, совершившего административное правонарушение, изъятие у организаций бюджетных средств и т.п.);

5) лично-правовые действия — действия, выраженные в приме­нении к физическим и юридическим лицам принудительных мер, ограничивающих их личную свободу и неприкосновенность (дос­тавление и административное задержание лица, совершившего административное правонарушение, личный досмотр лица, про­верка у лица документов, удостоверяющих его личность, отстра­нение от управления транспортным средством и т.п.).

В зависимости от наличия или отсутствия прямых юридиче­ски значимых последствий в результате совершения администра- тивно-правовЫ1Х действий:

1) действия, совершение которых влечет возникновение прямых юридически значимых последствий для лиц, в отношении которых они совершаются. Например, прием у лица экзамена на получе­ние права на управление транспортным средством, составление в отношении лица протокола об административном правонару­шении и т.п.;

2) действия, совершение которых влечет возникновение прямых юридически значимых последствий не только для лиц, в отношении которых они совершаются, но и для других лиц. Например, госу­дарственная регистрация права собственности лица на недви­жимое имущество, выдача лицу лицензии на осуществление от­дельных видов предпринимательской деятельности и т.п.;

3) действия, совершение которых не влечет возникновения пря­мых юридически значимых последствий для лиц, в отношении ко­торых они совершаются, а также для других лиц, однако создает при определенных фактических обстоятельствах возможность возникновения таких последствий. Например, проверка сотруд­ником милиции документов у гражданина, личный досмотр гражданина в аэропорту, остановка сотрудником милиции транспортного средства для производства досмотра и т.п.

В зависимости от характера юридически значимых последст­вий, наступающих в результате совершения административно­правовые действий:

1) действия-решения — это действия, совершение которых означает принятие административными органами властных ре­шений по существу разрешаемых ими конкретных фактических ситуаций. Например, производство в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество записи о регистрации права собственности лица на недвижимое имущество свидетель­ствует о принятии регистрирующим органом властного решения о регистрации указанного права. Составление уполномоченным должностным лицом первого протокола о применении какой- либо меры обеспечения производства по делу об администра­тивном правонарушении свидетельствует о принятии этим должностным лицом властного решения о возбуждении дела о соответствующем административном правонарушении;

2) действия-предписания — это действия, совершение кото­рых рассматривается в качестве властных требований админист­ративного органа, обращенных к физическим или юридическим лицам и направленных на обеспечение исполнения ими возло­женных на них обязанностей, предотвращение и пресечение правонарушений. Например, закрытие сотрудниками милиции дорог для движения транспорта и пешеходов, действия регули­ровщика дорожного движения, применение сотрудниками ми­лиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, направление гражданину повестки о вызове его в ми­лицию и т.п.;

3) действия-операции — это действия, совершение которых не может рассматриваться как принятие властных решений, предъявление властных требований, а свидетельствует лишь о принятии соответствующими административными органами не­обходимых для разрешения конкретных фактических ситуаций мер юридического характера. Например, производство личного досмотра лица, досмотра принадлежащих ему вещей, изъятие у него вещей и документов, совершенные после возбуждения дела о соответствующем административном правонарушении, приня­тие у физических и юридических лиц заявлений и иных доку­ментов, необходимых для вынесения в отношении этих лиц тех или иных властных решений, разрешающих фактическую ситуа­цию, выдача физическим и юридическим лицам правоустанав­ливающих документов (справок, свидетельств, удостоверений и т.п.) на основании ранее принятых в отношении них властных решений.

В зависимости от вида административных правоотношений, в рамках которых совершаются административно-правовые дей­ствия:

1) процессуальные действия — это действия, которые совер­шаются административным органом в рамках возбужденного им индивидуального административного дела и соответствующего административного производства, то есть в рамках администра­тивно-процессуальных правоотношений. Например, действия, совершаемые в рамках производства по делу об административ­ном правонарушении (доставление, административное задержа­ние, досмотр, составление протокола об административном пра­вонарушении и т.п.);

2) материальные действия — это действия, которые совер­шаются административным органом не в рамках какого-либо возбужденного им административного производства, а в ходе осуществления им текущей публично-управленческой деятель­ности в рамках соответствующих материальных административ­ных правоотношений. К материальным можно отнести, напри­мер, такие действия сотрудников милиции, как проверка доку­ментов у граждан, остановка транспортных средств, регулирова­ние дорожного движения на перекрестках, применение специ­альных средств и огнестрельного оружия, проникновение в жи­лые и иные помещения граждан и организаций, досмотр пасса­жиров, ручной клади и багажа на воздушном транспорте и т.п.

В зависимости от наличия или отсутствия связи с соответ­ствующими индивидуальными административно-правовыми ак­тами:

1) административно-правовые действия, которые могут со­вершаться только на основании соответствующих индивидуальных правовых актов в целях обеспечения исполнения содержащихся в них предписаний (например, действия судебного пристава- исполнителя, совершаемые на основании и во исполнение су­дебного акта или акта административного органа, следственные действия, совершаемые на основании определения о возбужде­нии дела об административном правонарушении, и т.п.);

2) административно-правовые действия, которые могут со­вершаться самостоятельно без предварительного издания (приня­тия) компетентным административным органом индивидуального правового акта (например, остановка сотрудником милиции транспортного средства, применение им специальных средств и огнестрельного оружия, досмотр транспортного средства и т.п.).

В зависимости от необходимости официально-документаль­ного оформления фактов совершения административно-правовых действий:

1) действия, факт совершения которых в силу указания в со­ответствующих нормативных правовых актах требует официаль­но-документального оформления. Например, факты совершения таких действий, как административное задержание, личный дос­мотр лица и досмотр его вещей, изъятие вещей и документов, должны фиксироваться посредством составления соответствую­щих протоколов. Факт проведения контролирующим или над­зорным органом мероприятия по контролю должен быть под­твержден посредством составления соответствующего письмен­ного акта. Факты принятия регистрирующими органами доку­ментов у заявителей фиксируются посредством составления со­ответствующих письменных расписок;

2) действия, факт совершения которых не требует официаль­но-документального оформления. Например, не требуется офици­ально-документального оформления факта совершения таких действий, как проверка сотрудниками милиции документов у граждан, остановка ими транспортных средств, проникновение их в жилые и иные помещения граждан и организаций.

11.2.

<< | >>
Источник: Кононов Павел Иванович, Кикоть Владимир Яковлевич, Килясханов Ильяс Шапиевич. Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности 030501 «Юриспруден­ция» / под ред. П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. — 3-е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право, — 559 с.. 2010

Еще по теме Административно-правовые действия: понятие и классификация:

  1. Административно-правовые действия: понятие и классификация
  2. Нормативные административно-правовые акты: понятие, виды, порядок введения в действие и прекращения действия
  3. Понятие и классификация административно-правовых процедур
  4. Введение в действие, приостановление и прекращение действия индивидуальных административно-правовых актов
  5. 7. Понятие и виды административно-правовых форм и методов государственного управления7.1. Формы государственного управления и их классификация
  6. 1. Понятие и классификация следственных действий
  7. § 4. Реализация и действие административно-правовых норм
  8. 2. Классификация административно-правовых методов.
  9. 3.4. Административно-правовые отношения, их классификация
  10. Понятие и классификация административных процедур
  11. Административно-правовые формы Понятие административно-правовых форм
  12. Понятие, признаки и классификация административных органов
  13. 3. Механизм административно-правового регулирования3.1. Понятие механизма административно-правового регулирования и его элементов
  14. Понятие и основы административно-правового статуса административных органов
  15. Понятие и классификация форм административно-публичной деятельности
  16. Понятие и классификация форм административно-публичной деятельности
  17. Понятие и классификация методов административно-публичной деятельности
  18. Понятие и классификация методов административно-публичной деятельности
- Кодексы Российской Федерации - Юридические энциклопедии - Адвокатура - Административное право - Административное право (рефераты) - Арбитражный процесс - Банковское право - Бюджетное право - Валютное право - Гражданский процесс - Гражданское право - Договорное право - Жилищное право - Жилищные вопросы - Земельное право - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История государства и права - История политических и правовых учений - Коммерческое право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право Российской Федерации - Корпоративное право - Криминалистика - Криминология - Международное право - Международное частное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Оперативно-розыскная деятельность - Основы права - Право - Право интеллектуальной собственности - Право социального обеспечения - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Разное - Римское право - Сам себе адвокат - Семейное право - Следствие - Страховое право - Судебная медицина - Судопроизводство - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право - Уголовно-исполнительное право - Уголовное право - Уголовный процесс - Участникам дорожного движения - Финансовое право - Юридическая психология - Юридическая риторика - Юридическая этика -